INNHOLD

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Alminnelige krav til skolehelsetjenesten
• Undersøkelser og veiledning
• Skolehelsetjenestens tiltak for utsatte grupper
• Helseovervåking

Sandnes kommune har langt på vei etablert et internkontrollsystem for skolehelsetjenesten. Personalet kjenner det godt og deltar aktivt i videreutviklingsarbeidet. Ansvarsplasseringen for systemet er tydelig. Det samme gjelder for det faglige og administrative ansvar for skolehelsetjenesten. Plan for skolehelsetjenesten i Sandnes kommune utgjør et vesentlig element i internkontrollsystemet. Bedre rapporterings- og evalueringsrutiner av planen kunne bidratt til bedre sikring av forsvarlig tjenestetilbud til brukerne

Kommunen har god dokumentasjon på innholdet i denne virksomheten. Det er et imidlertid et gjennomgående trekk i den informasjonen Fylkeslegen har innhentet, at det prioriteres strengt hvilke oppgaver skolehelsetjenesten i Sandnes skal utføre. Revisjonen viser at det er klare mangler ved tjenestetilbudet, og det er avdekket to avvik fra myndighetenes krav.

Dato: 14.06.2000

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved skolehelsetjenesten i Sandnes kommune i perioden 21. mars 2000 - 3. mai 2000. Revisjonen inngår som en del av Statens helsetilsyns og Fylkeslegenes felles tilsynsplan og vil bli gjennomført i minst to kommuner i hvert fylke dette året. Kommunene som blir revidert vil ikke utgjøre et representativt utvalg, og den oppsummerende rapporten Statens helsetilsyn skal utarbeide vil derfor ha klare begrensninger når det gjelder å beskrive situasjonen nasjonalt.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Sammenlignet med andre kommuner har Sandnes en forholdsmessig stor andel barn og unge. Statistikk fra 1. januar 1999 viser at Sandnes kommune hadde ca 25 % flere innbyggere under 16 år enn tilsvarende kommuner. Det er 33 skoler med til sammen godt over 10 000 elever som har rett på skolehelsetjeneste. Bemanningen innen denne tjenesten er lav. Sosial- og helsedepartementets sammenligningstall for kommunene 1999 viser at det i Sandnes kommune ble utført 4,38 årsverk pr innbygger i alderen 0-4 år i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, mens landsgjennomsnittet for andre kommuner med mer enn 50 000 innbyggere var 5,47 årsverk.

Dokumentasjon fra kommunen viser at skolehelsetjenesten blir "salderingspost" når helsesøsterbemanningen blir knapp. Anslagsvis 4 helsesøsterårsverk er inneværende år fordelt på alle skolene i kommunen. Det er helsesøster som er administrativ leder for skolehelsetjensten ved den enkelte skole. Fordi det mangler helsesøsterressurser, blir tiden skolelegen disponerer ved flere skoler ikke benyttet i samsvar med planen.

Fylkeslegen mottok oversiktlig dokumentasjon fra kommunen i god tid før besøket i kommunen 3. mai 2000. Dokumentene ga grundig informasjon om skolehelsetjenestens innhold og et godt innblikk i internkontrollsystemet for tjenesten. Intervjuene og verifikasjonene under besøket ga dermed mer bekreftelser enn ny informasjon. Det var stor grad av samsvar i informasjonen fra intervjupersonene.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Årsmelding (resultatvurdering) 1998 og 1999
• Oversikt over omfang og innhold i skolehelsetjenestetilbudet ved hver enkelt barne- ungdomsskole samt Helsestasjon for ungdom.
• Deler av internkontrollhåndbok for helseavdelingen
• Diverse informasjon og korrespondanse vedrørende prioritering innen skolehelsetjenesten
• Plan for skolehelsetjenesten (revidert juli 1999) og prosedyrevedlegg
• Stillingsbeskrivelser for seksjonsleder, ledende helsesøster og helsesøster
• Uttalelser fra 2 (av 3) ledende helsesøstre om ikke utførte oppgaver samt beskrivelse av lokaler og utstyr i skolehelsetjenesten
• Skriftlige rutiner omkring barn og unge med funksjonshemninger

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkeslegen:

• Brev fra Fylkeslegen til Sandnes kommune av 21. mars 2000 (varsel om tilsyn)
• Brev med vedlegg fra Sandnes kommune til Fylkeslegen av 11. april 2000 (oversendelse av etterspurt dokumentasjon)
• Telefaks fra Fylkeslegen til seksjonsleder Solveig Kvalvåg 17. april 2000 (forslag om program for 3. mai 2000 samt forespørsel om ytterligere dokumentasjon)

• Telefaks fra seksjonleder Solveig Kvalvåg (oversendelse av etterspurt dokumentasjon)

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21. mars 2000.

Åpningsmøte ble avholdt 3. mai 2000

Intervjuer
6 personer ble intervjuet.

• Halvårsplan for skolehelsetjenesten
• Dokumentasjon i journal av gjennomførte helseundersøkelser før skolestart
• Oversikt over elever med spesielle behov
• System for oppfølging av risikobarn ("huskekartotek", referat fra møter i ansvarsgrupper)
• Dokumentasjon i journal av oppfølging av elever med spesielle behov
• Oversikt over ansvarsgrupper
• Referater fra møter med samarbeidsinstanser

Sluttmøte ble avholdt 3. mai 2000

Område 1: Alminnelige krav

Avvik 1
Sandnes kommune tilbyr ikke skolehelsetjeneste ved de videregående skolene i kommunen.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Forskrift om helsetjenester i skoler § 2, jf § 1

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Kommunen har etablert Helsestasjon for ungdom som erstatning for skolehelsetjeneste i videregående skoler. Det er 4 videregående skoler i kommunen med til sammen mer enn 2100 elever. Personellressursen ved Helsestasjon for ungdom består av 0,5 årsverk helsesøster og 4 timer legetjeneste i uken.

• Det er ikke etablert samarbeid med den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten for ungdommer som faller utenfor ordinær videregående opplæring.

Merknad 1
Kommunens evaluering og rapportering fra gjennomføring av skolehelseplanen fører ikke til nødvendige korrigeringer.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• skolehelsetjenestens tilbud til elevene og deres foreldre samt skolens personale er ikke i samsvar med myndighetenes retningslinjer, jf Veileder for helsestasjons- og skolehelsetjenesten IK-2617.
• resultatmålene for skolehelsetjenesten, slik de rapporteres i kommunen, avspeiler ikke avvikene fra myndighetenes krav
• innen helsesøstertjenesten rapporteres det muntlig til seksjonsleder, tilsvarende rapporteringssystem finnes ikke for skolelegene

Område 2: Undersøkelser og veiledning

Avvik 2
Sandnes kommune sikrer ikke at elever som har behov for helseundersøkelser, individuell helseveiledning og oppfølging får tilgang på dette.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Forskrift om helsetjenester i skoler § 3, jf § 2 andre ledd

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Elever i de videregående skolene tilbys ikke systematiske medisinske undersøkelser. Tjenestetilbudet består i hovedsak av individuelle samtaler på elevenes initiativ.
• I årsmeldingen for 1999 (Resultatvurdering fra Helseavdelingen) står det: "Skolehelsetjenesten har i 1999 vært knapp, på enkelte skoler mangelfull på grunn av knappe ressurser."
• Plan for skolehelsetjenesten i Sandnes kommune ble revidert i juli 1999 med grunnlag i Veileder for helsestasjons- og skolehelsetjenesten (IK-2617). Punkt 10.3 i kommunens plan omhandler prioritering av oppgaver. Oppfølging av elever med spesielle behov skal gis første prioritet. Ved nærmere halvparten av grunnskolene rapporterer helsesøster avvik fra planen på dette punktet i forbindelse med denne revisjonen. Mangelfull oppfølging av risikoelever begrunnes med for liten tid for helsesøster i skolene.

Merknad 2
Ved flere skoler har skolehelsetjenesten lite egnede lokaler som vanskeliggjør helseundersøkelser og individuell veiledning.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Skriflige rapporter fra helsesøstre ved flere skoler inneholder opplysninger om dette.
• Skolelegen ved Trones skole vurderer lokalene så lite egnet at undersøkelser og veiledning av elevene gjøres ved Vågen helsestasjon i Sandnes sentrum. Det innebærer at skolelegen ikke er fysisk tilstede ved skolen .

Område 3: Skolehelsetjenestens tiltak for utsatte grupper

Revisjonen avdekket ingen avvik på dette området. Fokus var om det er etablert et strukturert tverrfaglig samarbeid med andre instanser for å hjelpe elever med helsemessige problemer, og hvordan skolehelsetjenesten gir skolens personale råd når det gjelder tilrettelegging for kronisk syke og funksjonshemmede barn.

Merknad 3
Tverrfaglig samarbeid mellom skolehelsetjenesten og andre instanser bør sikres bedre.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Praksis varierer mellom skolene, og mange helsesøstre rapporterer at dette samarbeidet ikke fungerer i samsvar med skolehelseplanen. Mangel på tid fra helsesøsters side er begrunnelsen som oftest oppgis.
• Det er ikke etablert felles rutiner for det tverrfaglige samarbeidet ved skolene, og det opplyses at mye beror på tilfeldigheter.

Revisjonsteamet var på befaring ved skolehelsetjenestens lokaler ved Trones barneskole. Skolen har ca 500 elever hvorav 15 er sterkt funksjonshemmede. Alt samarbeid med skolen går via helsesøster, som har et forbilledlig system for å sikre elevene nødvendige tjenester. Det rapporteres imidlertid at helsesøster ved denne skolen, som ved en rekke andre skoler i kommunen, har for liten kapasitet til å følge opp funksjonshemmede og elever med spesielle behov, jf avvik 2 ovenfor. Helsesøster disponerer 7 timer i uken til skolehelsetjeneste ved Trones skole. Skolelegen disponerer 23 timer i året.

Område 4: Helseovervåking

Det ble ikke avdekket avvik på dette området.

Skolehelsetjenesten baserer sin oversikt over sykelighet/helsetilstand og risiko blant elevene i stor grad på opplysninger fra elevene selv og deres foresatte. I tillegg gir skolen verdifulle opplysninger gjennom skademeldingsskjema og egne trivselsundersøkelser.

Merknad 4
Kommunens oversikt over sykelighet/helsetilstand og risiko blant elevene er uklar.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Innen skolehelsetjenesten brukes mange flertydige begreper for å beskrive elevenes helsetilstand og livssituasjon. I dokumentasjonen fra kommunens benyttes eksempelvis en rekke udefinerte, og gjerne overlappende, begreper: risikobarn, bekymringsbarn, barn med dårlig atferd, barn med særlige behov, oppfølgingsbarn. Det er heller ikke felles forståelse for hva som skal registreres som "psykososiale problem".

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra fylkeslegen deltok:
Underdirektør Kirsti Baardsen Svalestad
Ass. fylkeslege Sigmund Hus
Fylkessykepleier Bjørg Botne

Observatør: Audun Gjerde fra Statens utdanningskontor i Rogaland