Høringsinstansene 

Dato: 16.10.2003


Notat om forslag til direktiv om arsen, kadmium, kvikksølv, nikkel og polysykliske aromatiske hydrokarboner (PAH) i omgivelsesluft

1. Bakgrunn og status

1.1 Innledning
Dette notatet er skrevet på grunnlag av et endelig direktivforslag fra kommisjonen, datert 16. juli 2003. Forslag til direktiv bygger bl.a. på flere "Position paper" utarbeidet av tre ulike ekspertgrupper fra medlemslandene, bestående av bl.a. ulike fagpersoner, berørt industri, frivillige organisasjoner og WHO.

Forslaget er foreløpig ikke vedtatt, men vedtaket skjer etter medbestemmelsesprosedyren i forhold til Parlamentet.

1.2 Sammendrag av innholdet
Gjennom Rådsdirektiv 96/62/EF fra 27. september 1996 ble det fastlagt et rammeverk og målsettinger for fremtidig lovgivning knyttet til luftkvalitet i EU. Dette inkluderte en liste over forurensende stoffer som burde bli vurdert i forbindelse med overvåking og forvaltning av lokal luftforurensning. Gjennom tre såkalte datterdirektiver, har det blitt fastsatt bindende grenseverdier for stoffene SO2, NOX, svevestøv (PM10), bly, CO, benzen og ozon. Det foreliggende forslaget blir det fjerde og siste datterdirektivet, og omfatter de resterende stoffene i Rådsdirektivet 96/62/EF;

Forslaget omfatter målene i det "6. Europeiske miljøhandlingsprogrammet" gjennom å:

Stoffene som omfattes av direktivet er genotoksiske karsinogener (kreftfremkallende stoffer) og opptrer i svært lave konsentrasjoner. Det vil være langtidseksponering som kan forårsake negative helsevirkninger. Helseskader knyttet til korttidseksponering er lite sannsynlig.

Det er ikke fastsatt noen bindende grenseverdier i direktivforslaget. Dette skyldes bla følgende forhold:

Kost/nytte-vurderinger som EU har gjennomført i forbindelse med direktivutarbeidelsen, har vist at PAH-utslipp fra trafikk og husoppvarming i byer og tettsteder kan reduseres uten at det medfører urimelige kostnader, slik at negative helsevirkninger kan minimaliseres.

Mens direktivforslaget fastsetter både en målsetting og et krav om målig for PAH, er det kun krav om faste målinger av luftkonsentrasjonen for arsen, kadmium, nikkel ved overskridelse av fastsatte vurderingsterskler. I tillegg er det krav om indikative målinger uansett om vurderingsterskelen overskrides eller ikke. Kravet om indikative målinger inkluderer også kvikksølv og avsetninger for de samme stoffene.

Overskridelser av vurderingstersklene vil utløse rapporteringsplikt til kommisjonen. Slik rapportering skal blant annet inneholde spesifisering av hvilke områder som har overskridelser av tersklene, årsaker og hvilke kilder som bidrar. Ved overskridelse av målsettingen for PAH (identisk med vurderingsterskelen), må det i tillegg kunne demonstreres at den beste tilgjengelige teknologien og mulige kostnadseffektive tiltak er tatt i bruk for å redusere konsentrasjonene.

Direktivet stiller egne krav til informasjon til publikum, som bl.a. skal indikere årlige overskridelser av målsettingen for PAH. Informasjonen kan gjøres tilgjengelig gjennom for eksempel datanettverk og aviser.

Målsettingen for B(a)P og vurderingstersklene for de fire tungmetallene skal gjelde fra den dato direktivet blir implementert.


2. Gjeldende norsk rettspraksis på området og krav i direktivet.

2 1. Beskrivelse av gjeldende norsk regelverk og politikk på området.
EU-direktivene 96/62/EF, 1999/30/EF og 2000/69/EF inngår i EØS avtalen og er gjort gjeldende i Norge gjennom forskrift om lokal luftkvalitet av 4. oktober 2002. Kommunene er gjennom forskriften gitt ansvaret for å følge opp direktivenes krav om overholdelse av grenseverdier, målinger, rapportering og varsling til befolkningen. Det foreslåtte direktivet skiller seg fra forskriften ved at det ikke fastsetter juridisk bindende grenseverdier. Rammeverket for overvåking, målinger og rapportering er lik med eksisterende forskrift. Det bør derfor vurderes nærmere hvordan det foreslåtte direktivet skal implementeres i norsk rett på en hensiktsmessig måte.

Det er ikke utarbeidet generelle norske krav eller forskrifter som omhandler tungmetaller og PAH i utendørsluft. Reguleringer av utslipp fra industri gjøres gjennom krav som stilles gjennom konsesjonssystemet.

Andre direktiver som vil ha betydning for utslipp av tungmetaller, og som er eller vil bli implementert i Norge, er bl.a. 96/61/EF (IPPC-direktivet) og 2000/76/EF som omhandler forbrenning av avfall.

Under konvensjonen om langtransporterte grenseoverskridende luftforurensninger (Geneve-konvensjonen) av 1979 har Norge ratifisert FN-protokollene på tungmetaller og POP (persistente organiske forurensende stoffer). Gjennom disse har Norge forpliktet seg til å redusere utslipp av tungmetaller i forhold til et basisår (1999), samt utfasing av ulike POP'er gjennom bruk av BAT. Protokollene inneholder ingen kvantitative krav. Protokollene har ennå ikke trådt i kraft fordi for få land har ratifisert dem.

2.2 Krav gjeldende fra direktivets ikrafttreden
Forslaget setter detaljerte krav om målinger og rapportering til kommisjonen. Basert på eksisterende kunnskap har NILU i rapport OR 73/2001 vurdert om overskridelser av vurderingstersklene vil utløse krav om faste målinger i Norge. Dette er oppsummert nedenfor.

· Arsen: 6 ng/m3 som et gjennomsnitt over 1 kalenderår. Eksisterende måledata for arsen viser at flere industristeder (Sauda, Mo i Rana og Odda) kan ha konsentrasjoner over vurderingsterskelen. Såkalte bakgrunnsområder, dvs. områder uten direkte påvirking av nære kilder, ligger godt under vurderingsterskelen.

· Kadmium: 5 ng/m3 som et gjennomsnitt over 1 kalenderår. Måledata for kadmium viser at de fleste områder i Norge ligger langt under vurderingsterskelen. Odda er sannsynligvis det mest belastede stedet, men det er usikkert om det forekommer konsentrasjoner over terskelverdien.

· Nikkel: 20 ng/m3 som et gjennomsnitt over 1 kalenderår. Ut i fra foreliggende måledata vil det ikke blir krav om faste målinger.

· Benzo(a)pyren (som indikator for PAH): 1 ng/m3 som et gjennomsnitt over 1 kalenderår. Måledata for benzo(a)pyren viser at det er sannsynlig vil forekomme overskridelser av vurderingsterskelen i større byområder og ved noen aluminiumsverk.

Tabell 1: Krav til minimum antall målepunkter i direktivforslaget ved overskridelse av vurderingsterskel (vedlegg IV) for å overvåke diffuse kilder.

 

Befolkning i agglomerater eller sone

Minimumsantall målepunkter i soner og agglomerater 1)

(tusen)

0 - 249

1

250- 749

2

750 - 999

3

1 000 - 1 999

4

2 000 - 3 749

5

3 750 - 4 749

6

4 750 - 5 999

7

≥ 6 000

8

I tillegg til kravet om faste målinger er det også krav om indikative målinger som bør bestå av en målestasjon pr. 50 000 km2 uansett forurensningsnivå. Hvert land må minimum ha en målestasjon. Dette kravet omfatter også målinger av deponeringer, bortsett fra for nikkel. Kravet om indikative målinger inkluderer også kvikksølv.

Dagens målenett i Norge tilfredsstiller sannsynligvis minimumskravet for indikative målinger av tungmetaller og PAH (bortsett fra for deponering). Ut i fra vurderinger gjort av NILU vil det i alle soner, slik disse er definert i eksisterende forskrift om lokal luftkvalitet, bli krav om faste målinger av PAH bortsett fra i Nord-Norge,. I dag gjøres ingen slike målinger. Et tilfredsstillende målenett må derfor etableres.

2.3 Betydning for miljøet
Rammedirektivet som ligger til grunn for dette datterdirektivet forutsetter at det skal lages bindende grenseverdier også for de fire tungmetallene og PAH. Det foreliggende forslaget fastsetter bare en grenseverdi (for PAH) som skal forstås som en målsetting. Tungmetallene har ingen mål. De stoffene som foreslås regulert omfattes allerede av IPPC-direktivet. Tiltakene som må gjennomføres som en konsekvens av IPPC-direktivet antas å utnytte potesialet for utslippsreduksjoner fullt ut knyttet til tungmetaller. Gjennomføring av tideligere datterdirektiver knyttet til bl.a. partikler, samt direktiv om kvaliteten på bensin og diesel (2003/17/EF), vil medføre reduserte utslipp av PAH i byer og tettsteder. En implementering av det foreslåtte datterdirektivet vil i seg selv ikke føre til noen vesentlig miljøgevinst.

 

Som nevnt ovenfor er kunnskapen om konsentrasjonen av både tungmetallene og PAH relativt liten. Med et bedre overvåkingssystem vil vi få økt kunnskap med større muligheter for å vurdere målrettete tiltak enn tidligere, jfr arbeidet med å redusere utslipp av miljøgifter.


3. Administrative, økonomiske, budsjettmessige og rettslige konsekvenser

Forslaget setter mål for konsentrasjon av PAH i utendørsluft som vil redusere skadelige helsevirkninger fra PAH til et minimum. Målet vil ikke være juridisk bindende. Status for PAH i Norge er usikkert pga. manglende målinger, men det er sannsynlig at målet blir overskredet i flere større byer og industristeder. Dette vil medføre krav om målinger og rapportering. Det må videre dokumenteres at alle kostnadseffektive tiltak er, eller vil bli, iverksatt (inkludert bruk av BAT) for å redusere konsentrasjonene. Eventuelt må det begrunnes hvorfor tiltakene ikke er, eller vil bli, iverksatt. For de andre stoffene i direktivet vil det sannsynligvis kun bli krav om indikative målinger.

Hvis prinsippene i eksisterende forskrift om lokal luftkvalitet skal legges til grunn betyr det at både kommuner, Statens vegvesen og industrien må bidra til etablering av nye målestasjoner. Dette vil medføre økonomiske konsekvenser for disse. Kostnadene vil omfatte målinger og måleutstyr, inkl. kvalitetssikring, og rapportering. Etter en foreløpig vurdering vil de totale årlige kostnadene knyttet til overvåking av PAH ligge i størrelsesorden 2-2,5 mill. kr. Anslaget er usikkert. Kommunene vil i tillegg få noe økte administrative kostnader knyttet til oppfølgingen av dette direktivet.

Kostnadene knyttet til indikative målinger dekkes i dag av Staten (SFT) gjennom eksisterende måleprogram.

Det er etablert en web-portal, som driftes av SFT og Vegdirektoratet, hvor alle luftkvalitetsdata knyttet til luftkvalitetsdirektivene skal legges ut på kommunenivå. Måledata etter dette direktivet vil bli presentert gjennom den samme portalen. Dette vil ivareta kravene til informasjon i direktivet.