Vedlegg II: Konsekvenser av endrede regler om produksjon, import, eksport, omsetning og bruk av begroingshindrende midler som inneholder organotinn

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Sammendrag

SFT har utarbeidet forslag til endrede forskriftsbestemmelser om begroingshindrende midler som inneholder organiske tinnforbindelser. Forskriftsbestemmelsene foreslås innarbeidet i den nye samleforskriften om regulering av kjemikalier. De foreslåtte endringene er i hovedsak i samsvar med IMOs konvensjon om regulering av bunnstoffsystemer for skip. SFT foreslår dessuten at forskriftsbestemmelsene utvides til å omfatte et totalforbud mot tributyltinn (TBT) og trifenyltinn (TFT). Forslaget til endring av forskriftsbestemmelser er nærmere begrunnet i dette vedlegget.

Bakgrunn for saken

Bakgrunnen for de foreslåtte endringene er at FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) høsten 2001 vedtok en ny konvensjon om regulering av bunnstoffsystemer for skip ("International Convention on the Control of Harmful Anti-fouling Systems on Ships"), som nå skal implementeres i norsk rett.

Det Norske Veritas har tidligere på oppdrag fra Sjøfartsdirektoratet vurdert hvilke konsekvenser den nye IMO-konvensjonen vil få for Norge. DNVs vurderinger er sammenfattet i Rapport nr. 2001-0865 av 14.08.01. I rapporten diskuteres det også hvorvidt det foreligger hjemmelsgrunnlag for å implementere konvensjonen i norsk rett. DNV konkluderer på dette punktet med at sjødyktighetsloven (SDL), produktkontrolloven (PKL) og forurensningsloven (FL) til sammen gir det nødvendige hjemmelsgrunnlaget, men at det må utarbeides forskrifter med hjemmel i disse lovene for å innfri konvensjonens krav.

EU utarbeider for tiden en ny "Regulation" for å sikre rask implementering og ratifisering av konvensjonen i EU/EØS-området. EU har dessuten vedtatt å endre Rådsdirektiv 76/769/EEC ("Begrensingsdirektivet") i tråd med IMOs konvensjon.

IMO-konvensjonen

Konvensjonen omfatter alle skip med unntak av marinefartøyer og skip som disponeres av myndighetene til ikke-kommersielle formål. Plattformer og andre offshoreinstallasjoner er i denne sammenheng definert som skip og omfattes således av konvensjonen.

Konvensjonen fastsetter et generelt rammeverk for regulering av bunnstoffsystemer. Foreløpig er det imidlertid bare organiske tinnforbindelser som er regulert. Konvensjonen forbyr påføring av bunnstoffsystemer som inneholder organiske tinnforbindelser som biocid på skip etter 01.01.03 og tilstedeværelse av slike bunnstoffsystemer på skip etter 01.01.08. Kravet om ikke-tilstedeværelse etter 01.01.08 anses for overholdt dersom et skipsskrog har blitt overmalt med maling som danner en barriere mot videre utlekking og deretter påført lovlig bunnstoff. Kravet om ikke-tilstedeværelse gjelder dessuten ikke for offshoreinstallasjoner som er malt før 01.01.03 og som ikke har vært i tørrdokk etter dette.

Konvensjonen inneholder ellers bestemmelser om tilsyn og kontroll og om håndtering av avfall som dannes ved utskifting av bunnstoff.

Konvensjonen trer i kraft 12 måneder etter at 25 land, som til sammen representerer minimum 25 % av verdenstonnasjen, har ratifisert den.

Hjemmelsgrunnlaget for norsk regulering

Det Norske Veritas har på oppdrag fra Sjøfartsdirektoratet har utarbeidet en konsekvensvurdering i forbindelse med den nye IMO-konvensjonen, og i denne foreslått at de nye bestemmelsene i hovedsak hjemles i sjødyktighetsloven. Sjøfartsdirektoratet arbeider med å lage en egen forskrift med hjemmel i sjødyktighetsloven for å følge opp IMOs vedtak.

SFT mener at de endrede forskriftsbestemmelsene om bunnstoffsystemer for skip og flytende installasjoner også bør være hjemlet i produktkontrolloven av følgende grunner:

- Det anses for nødvendig å ha et forbud som også omfatter produksjon, import, eksport og omsetning av slike stoffer og stoffgrupper. Dette kan mest hensiktsmessig ivaretas ved å hjemle bestemmelsene i produktkontrolloven.

- Produktkontrolloven gjelder også for faste installasjoner på kontinentalsokkelen og for alle norske skip, noe som ikke er tilfelle for sjødyktighetsloven, som blant annet ikke gjelder for forsvarets skip. Ved å hjemle bestemmelsene i produktkontrolloven vil også forsvarets skip og de faste installasjonene omfattes av forbudet mot påføring og bruk av organotinnbasert bunnstoff i tråd med IMOs konvensjon.

Hjemling av reguleringen både i sjødyktighetsloven og produktkontrolloven kan løses på flere måter. SFT foreslår at både produktregulering og bruksregulering framgår av samleforskriften, parallelt med en bruksforskrift etter sjødyktighetsloven. Bruksreguleringen i samleforskriften vil etter vanlige juridiske prinsipper gjelde for de områdene som ikke er dekket av sjødyktighetsloven, og med SFT som myndighet. Tilsyn og kontroll med større fartøyer og installasjoner som omfattes av sjødyktighetsloven, vil bli sjøfartsmyndighetenes ansvar. Dette alternativet medfører en viss grad av dobbeltregulering, men er etter SFTs oppfatning likevel den beste løsningen.

Konsekvenser av totalforbud mot TBT/TFT

Det foreslåtte totalforbudet mot å produsere, importere, eksportere, omsette og bruke tributyltinn (TBT)- og trifenyltinn (TFT)-forbindelser vil etter SFTs foreløpige vurdering ikke ha nevneverdige uforutsette konsekvenser siden disse forbindelsene i all hovedsak har vært brukt i skipsmaling. TFT ble tidligere brukt i visse typer treimpregnering, men i følge Treteknisk institutt har denne bruken nå stort sett opphørt. SFT understreker at det ikke er foretatt noen grundig konsekvensvurdering av et totalforbud mot TBT/TFT, men forutsetter at eventuelle innsigelser vil bli fremmet i forbindelse med høringen.

Nærmere om hva som omfattes av forslaget

IMO-konvensjonen omfatter ikke marinefartøyer og statseide fartøyer som opererer på ikke-kommersiell basis. SFT ser det som viktig at det generelt blir færrest mulig unntak av rene miljøhensyn og for å unngå at det fortsatt eksisterer et marked for bunnstoffer med organiske tinnforbindelser. SFT foreslår derfor at det ikke gjøres unntak for de nevnte fartøygruppene i den norske forskriften.

IMO-konvensjonen regulerer organiske tinnforbindelser brukt som biocid i bunnstoffsystemer for skip ("organotin compounds which act as biocides in anti-fouling systems for ships"). Visse typer organiske tinnforbindelser blir også brukt som katalysator i en ny type begroingshindrende midler, der den begroingshindrende effekten skyldes en glatt overflate som hindrer organismer i å feste seg. Disse systemene er altså ikke basert på utlekking av biocid og de organiske tinnforbindelsene brukes i langt lavere konsentrasjoner enn i tradisjonelle systemer. De er derfor ansett for å være miljømessig fordelaktige. Bruk av organiske tinnforbindelser som katalysator i slike systemer er ikke forbudt i henhold til IMOs vedtak, og vil heller ikke være forbudt i Norge slik forslaget til forskriftsbestemmelser er utformet i utkastet. I henhold til substitusjonsprinsippet i produktkontrolloven, vil likevel produsenter av bunnstoff ha en plikt til å vurdere mer miljøvennlige alternativer fortløpende.

Unntak

Det er foreslått 3 unntak fra forbudene i tråd med IMOs konvensjon:

Unntak a) gjelder tilstedeværelse av organiske tinnforbindelser på skip i overgangsfasen fram til 01.01.08. Unntaket er i tråd med IMOs vedtak, som innebærer at tilstedeværelse først blir forbudt etter 01.01.08, jf annex 1 til konvensjonen.

Unntak b) innebærer at skip som er malt med organotinnholdig bunnstoff før 01.01.03 ikke behøver å fjerne gjenværende rester av bunnstoff fullstendig fra skipsskroget for å overholde kravet om ikke-tilstedeværelse etter 01.01.08. Det er tilstrekkelig å forsegle det gamle bunnstoffet med maling som hindrer videre utlekking, og deretter påføre nytt lovlig bunnstoff. Unntaket er i tråd med IMOs vedtak, jf annex 1 til konvensjonen.

Unntak c) gjelder installasjoner som har fått påført organotinnholdig maling før 01.01.03, og som ikke har vært i tørrdokk etter dette. Det anses for uhensiktsmessig at slike installasjoner skal omfattes av kravet om ikke-tilstedeværelse etter 01.01.08. Unntaket er i tråd med IMOs vedtak, jf annex 1 til konvensjonen.