Implementering av
Europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/53/EC
om kasserte kjøretøyer

Konsekvensvurdering

SFT
6. september 2001

Innholdsfortegnelse:

1 INNLEDNING 2

2 HOVEDTREKK I BILVRAKDIREKTIVET 2

3 FORSLAG TIL IMPLEMENTERING I NORGE 2
3.1 Kort beskrivelse av dagens ordning 2
3.2 Rammebetingelser for SFTs forslag til norsk forskrift 2
3.3 Hovedtrekkene i SFTs forslag til forskrift 3
3.4 Bransjeavtale 4

4 KONSEKVENSER AV REGULERINGEN 4
4.1 Økte kostnader som følge av innføringen av direktivet 4
4.2 Endret rolle for SFT 5
4.3 Vurderinger som må gjøres i overgangsperioden 5
4.4 Administrative konsekvenser som følge av innføringen av direktivet 6
4.5 Fordelingseffekter 7
4.6 Konsekvenser for innenlandsk kjøretøyproduksjon 7

VEDLEGG 1 8
Kort beskrivelse av dagens bilvraksordning 8


1 Innledning

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/53/EF "Om kasserte kjøretøy", ble vedtatt i EU den 18. september 2000. Norge må som del av forpliktelsene i EØS-avtalen implementere direktivet i norsk rett. Gjennomføringsfristen er 21.04.2002.

2 Hovedtrekk i bilvrakdirektivet

Hovedprinsippet i EUs bilvrakdirektiv er en bilvrakordning basert på produsentansvar. Fra 1. juli 2002 overtar bilbransjen ansvaret for alle nye kjøretøy som settes på markedet, og etter 1. januar 2007 overtar bilbransjen ansvaret for alle kjøretøy, uavhengig av alder.

Direktivet gir bestemmelser om produksjon og import av kjøretøy, den miljømessige behandlingen av kasserte kjøretøy og skal redusere uheldig påvirkning på miljøet når de ender som avfall. Formålet er å redusere miljøbelastningen, øke gjenvinningen og sikre det indre markeds funksjon gjennom harmonisering av landenes regelverk. Direktivet omfatter bl.a.:

- innføring av produsentansvar
- krav til reduksjon i bruken av farlige stoffer i kjøretøy
- krav til etablering av et system for oppsamling av kasserte kjøretøy
- krav til oppsamlingsplassene, herunder krav til miljøsanering av kasserte kjøretøy
- kvantifiserte krav til gjenvinning.

Direktivet inneholder i tillegg administrative bestemmelser, slik som oppfordring til sertifiserte miljøstyringssystemer og krav til myndighetene om rapportering til EU. Direktivet omhandler også EU-kommisjonens rolle.

3 Forslag til implementering i Norge

Implementeringen av direktivet i Norge skjer ved at det fastsettes en forskrift om kasserte kjøretøy, og at det inngås en avtale mellom Miljøverndepartementet, og produsenter og importører av kjøretøy.

3.1 Kort beskrivelse av dagens ordning

Dagens bilvrakordning er statlig drevet og finansiert. Ordningen er selvfinansierende. De fleste inntektene og utgiftene bevilges over statsbudsjettet. Statens inntekter består av en statlig vrakpantavgift som er lagt på førstegangsregistreringen av biler og salg av skrapmetall. Statens utgifter består av utbetaling av vrakpant til bileier ved levering av kasserte biler, tilskudd pr. vrak til biloppsamlingsplassene for å utføre visse miljøoperasjoner og tilskudd til presse- og transportoperatørene. SFT inngår kontrakt med presse- og transportoperatørene, og med fragmenteringsverkene som mottar de pressede vrakene, etter anbud. Utbetaling av vrakpant er incentiv for at kasserte kjøretøyer blir levert inn.

Dette systemet er beskrevet utfyllende i vedlegg.

3.2 Rammebetingelser for SFTs forslag til norsk forskrift

Departementet har gitt en del konkrete føringer for SFTs implementering av direktivet:

"Gjennom referansegruppen er det avklart at gjennomføringen av direktivet skal baseres på følgende forutsetninger:

a) Offentlig pant som incitament for å sikre innlevering av kasserte kjøretøyer beholdes fullt ut frem til 01.01.2007. En ny vurdering av offentlig pant som incitament vil bli foretatt i løpet av denne perioden.

b) Den delen av pantesystemet som knytter seg til dekning av kostnader ved miljømessig forsvarlig håndtering av kasserte kjøretøy tilpasses direktivets bestemmelser om produsentansvar.

c) Det skal fram til 01.07.2007 ikke innføres nye regler som fastsetter avgiftsplikt mens kjøretøyet er avregistrert. En eventuell ny vurdering av dette som incitament må ses i sammenheng med vurdering av offentlig pant som virkemiddel, jf. pkt. a) ovenfor."

Videre følger at Svalbard vil være unntatt i forskriften, da verken forurensningsloven eller EØS-avtalen gjelder for Svalbard.

3.3 Hovedtrekkene i SFTs forslag til forskrift

Direktivet legger opp til innføring av produsentansvar ved at bilbransjen selv skal få hovedansvaret for innsamling, å sikre en miljømessig god behandling og oppnåelsen av tallfestede gjenvinningsmål for kasserte kjøretøy. SFT har innarbeidet dette i utkastet til forskrift. Miljøverndepartementet supplerer dette gjennom å inngå avtale med produsenter og importører (bilbransjen) av kjøretøy. Direktivet åpner ikke for at alle krav kan fastsettes i avtale alene og det er nødvendig å støtte bransjeavtalen med en forskrift for å unngå problemer med gratispassasjerer. Forskriften medfører at bilbransjen får økt ansvar for håndtering og finansiering av kasserte kjøretøy. Fra 1. juli 2002 overtar bilbransjen ansvaret for alle nye kjøretøy som settes på markedet, og etter 1. januar 2007 overtar bilbransjen ansvaret for alle kjøretøy, uavhengig av alder.

Alle som produserer eller importerer biler omfattes av produsentansvaret. Det legges i forslaget til forskrift opp til at alle som produserer eller importerer biler, må kunne dokumentere at de er tilsluttet en godkjent innsamlingsordning. Dette kan f.eks. utformes som et dokumentasjonskrav ved registreringstidspunktet for å sikre at det ikke oppstår et gratispassasjerproblem.

SFTs forslag til forskrift regulerer videre følgende forhold:

- forbud mot bruk av bly, kvikksølv, kadmium og seksverdig krom, med enkelte unntak, i kjøretøyer
- krav til importører og produsenter om å gi demonteringsinformasjon for kasserte kjøretøy
- krav om etablering av landsdekkende ordning for vederlagsfri innsamling av kasserte kjøretøyer
- tidfestede og tallfestede krav for gjenvinning av kasserte kjøretøyer
- tekniske minstekrav til oppsamlingsplassene
- krav til miljøsanering av kasserte kjøretøy
- bestemmelser om vrakmelding/vrakingsattest og utbetaling av vrakpant
- rapportering.

SFT foreslår at dagens vrakpantforskrift oppheves og bestemmelsene tas inn i den nye forskriften.

Direktivet stiller krav til lagring og behandling av kasserte kjøretøy. Vår nåværende konsesjonspraksis vil ikke bli endret, men direktivet medfører skjerping av kravene til miljøsanering og anleggene som til nå har vært stilt.

Direktivet gir i vedlegg tekniske minstekrav til biloppsamlingsplassene. Følgende endringer og tillegg vil i første omgang måtte gjøres med den miljømessige klargjøring av vrakene:

- dekk kan ikke lenger legges inn i vrakene før pressing, men skal demonteres fra felg og leveres i Norsk Dekkretur AS sitt innsamlingssystem
- avtapping av væsker, som f.eks. air-condition væske
- fjerning av tank for flytende gass
- fjerning eller nøytralisering av potensielt eksplosive komponenter som airbag, pyrotekniske beltestrammere eller lignende
- fjerning av katalysator.

Ytterligere miljøkrav, som for eksempel fjerning av glass og større plastikkomponenter, kan innføres på et senere tidspunkt. SFT ser her for seg en løsning hvor glass og plast blir skilt ut i shredderprosessen.

Forskriften setter i samsvar med direktivet videre krav til ugjennomtrengelig dekke (fast dekke) med system for oppsamling av søl og behandling av vann. Dette kravet gjelder også på områder hvor kjøretøy er lagret, men er begrenset til områder hvor kjøretøy lagres i høyden, det plukkes deler eller kjøretøyene utsettes for annen ytre påvirkning som medfører fare for forurensning. I dag er det kun krav om ugjennomtrengelig dekke på det område hvor selve miljøsaneringen finner sted.

3.4 Bransjeavtale

Miljøverndepartementet skal inngå en avtale med produsenter og importører av kjøretøyer. I avtaleutkastet legges det opp til:

- å supplere forskriftens bestemmelser om å forebygge miljøproblemer knyttet til kasserte kjøretøy, herunder å bidra til økt gjenvinning og bruk av avfallsbaserte råvarer
- at produsenter og importører gir demonteringsinformasjon for å øke gjenvinningen og hindre spredning av helse- miljøskadelige kjemikalier
- at produsenter og importører sørger for at det benyttes standarder ved koding av komponenter og materialer for enklere identifikasjon av disse
- at bransjen skal videreføre det nåværende system for vederlagsfri innsamling av alle kasserte kjøretøy
- krav om rapportering om avtalens oppfyllelse
- at Miljøverndepartementet skal videreføre eksisterende ordning med utbetaling av vrakpant for kasserte kjøretøy frem til 01.01.2007.


4 Konsekvenser av reguleringen

4.1 Økte kostnader som følge av innføringen av direktivet

Kostnadsøkningen ved et nytt system for kasserte kjøretøyer er særlig knyttet til strengere miljømessige krav til biloppsamlingsplassene (infrastruktur og miljøsanering), økte gjenvinningsmål og nye rapporteringskrav. Utover dette vil det bli enkelte oppstarts- og samordningskostnader knyttet til bilbransjens etablering av oppsamlingssystemer.

Med innføringen av bilvrakdirektivet overtar bilbransjen på kort sikt et delansvar for bilvrakordningen, og fra 2007 et fullstendig ansvar både for finansieringen og administrasjonen av ordningen. En slik endring i ansvarsforholdene medfører fordelingsvirkninger, jf. kap. 4.5 i dette notatet, men burde ikke medføre økte samfunnsøkonomiske kostnader ved bilvraksystemet.

Den største økningen i kostnadene er trolig knyttet til de strengere miljømessige kravene til biloppsamlingsplassene, både miljøoperasjoner og tekniske krav til anlegg. I dette ligger særlig dekning av økte kostnader til fast dekke med oljeutskiller på lagringsområder. Videre er det lagt inn økte kostnader til timelønn, investeringer i utstyr for arbeid med hjul/dekk som ikke lenger skal sendes med vraket til fragmenteringsverkene, samt prisstigning. Dette er økte kostnader som ville påløpe uavhengig av ansvarsendringen ved at bilbransjen for et systemansvar.

Det vil også påløpe kostnader knyttet til nye og strengere gjenvinningsmål. Direktivet stiller krav om minst 85 prosent gjenvinningsgrad for alle kasserte kjøretøy innen 1. januar 2006. Innen samme frist skal ombruk og materialgjenvinning utgjøre minst 80 prosent av gjennomsnittsvekten for kjøretøy. Kravene til gjenvinning skjerpes ytterligere i 2015. Fra 1. januar 2015 skal det være 95 prosent gjenvinning, hvorav minst 85 prosent skal være ombruk eller materialgjenvinning, og resten energiutnyttes. Det finnes i dag ikke tallmateriale for å anslå denne kostnaden. I dag anslår vi gjenvinningsgraden å ligge rundt 75 prosent. Det innebærer at kravene til gjenvinning gjennomgår en betydelig skjerping, og det ligger en stor utfordring for alle aktører tilknyttet bilvraksystemet å nå disse målene.

I tillegg til økte kostnader ved biloppsamlingsplassene, vil det bli en begrenset økning i administrative kostnader, jf. kap. 4.4.

4.2 Endret rolle for SFT

SFTs rolle vil bli betydelig endret. I overgangsperioden frem til 1. januar 2007 vil SFT i det vesentlige beholde den samme rollen som i dag, både når det gjelder å utbetale tilskudd til biloppsamlingsplassene, inngå avtaler om pressing og transport, samt inngå avtaler om fragmentering. Vi vil samtidig beholde dagens rolle som forurensningsmyndighet, herunder klageinstans i forhold til enkeltvedtak Fylkesmannen gjør.

Fra 2007 vil SFTs rolle bli annerledes. Da vil bilbransjens overta ansvaret for alle kasserte kjøretøy. SFTs eneste rolle vil da bli som forurensningsmyndighet, og SFT vil ikke lenger ha noen forretningsmessig rolle.

I overgangsperioden vil SFT fortsette sitt arbeide knyttet til den forretningsmessige gjennomføringen av bilvraksystemet. Parallelt med dette må bilbransjen bygge opp et apparat for å ivareta sine forpliktelser etter forskriften og avtalen. Det ligger en utfordring her i å få til en mest mulig smidig overgang mellom fra en statlig til en privat ordning, partene bør vurdere ev. koordineringsbehov og -muligheter.

4.3 Vurderinger som må gjøres i overgangsperioden

Enkelte vurderinger som må foretas i løpet av overgangsperioden gjenstår. Innen 2007 må spørsmålet om videreføring av offentlig pant avklares. Samtidig må det tas en vurdering av spørsmålet om avgiftsplikt mens kjøretøyet er avregistrert men ikke kassert, slik som direktivet legger opp til. Det må også vurderes hva slags tiltak som eventuelt skal innføres innen 2007 for å sikre at det ikke oppstår noe gratispassasjerproblem.

I overgangsperioden frem til 01.01.2007 vil ikke mulige gratispassasjerer utgjøre noe problem i forhold til finansieringen av innsamlingssystemet. I denne perioden vil staten beholde ansvaret for den alt vesentlige mengden av kjøretøyer som blir kassert. Det vil være svært få kjøretøy som importeres etter 01.07.2002 og vrakes innen 31.12.2006, og som dermed blir omfattet av produsentenes og importørenes ansvarsområde.

4.4 Administrative konsekvenser som følge av innføringen av direktivet

Dagens bilvraksystem innebærer en betydelig innsats fra det offentlige, særlig for SFT men også for Tolletaten.

SFT administrerer ordningen gjennom avtaler med de berørte aktørene, legger oppgaver ut på anbud, forhandler avtaler og følger opp disse. SFT administrerer videre de statlige tilskuddsposter som sikrer den landsdekkende ordningen og dens miljøstandard. Godkjenning og oppfølging av biloppsamlingsplassene tilligger fylkesmannen. Toll- og avgiftsdirektoratet administrerer forskrift om vrakpant, krever inn vrakpantavgiften sammen med andre bilavgifter og sørger for utbetaling av vrakpant.

Bilbransjen blir berørt administrativt ved at bransjen må opprette et bransjeselskap for å ivareta de forpliktelsene som følger av forskriften og avtalen som de inngår med Miljøverndepartementet. Det vil medføre kortsiktige oppstartskostnader, samt kostnader ved den løpende drift av et slikt system.

Fylkesmannen er i dag konsesjons- og tilsynsmyndighet for biloppsamlingsplassene. SFTs forslag til forskrift legger ikke opp til noen endring i det. De tekniske kravene til oppsamlingsplassene, og den miljøsanering som skal skje, blir skjerpet. Det forventes likevel ikke vesentlige endringer i fylkesmennenes arbeidsinnsats.

SFT får ansvaret for oppfølging av forskriften og av bransjeavtalen. På litt lengre sikt vil arbeidsoppgavene endres fra dagens drifting av systemet, til en klarere rolle knyttet til oppfølging og kontroll, samt å stå for rapportering til ESA. På kort sikt, dvs. i overgangsperioden frem til 2007 vil driftsoppgavene trolig langt på vei ligge som i dag. Det vil likevel i tillegg vil komme en del oppgaver knyttet til utvikling av system og implementering av regelverk., samt et økt behov for innsats på kontrollsiden.

Det medfører at på kort sikt vil implementeringen av direktivet medføre økt ressursbruk i SFT i forhold til i dag, mens det på lengre sikt er mer uklart. Det må antas at arbeidsoppgavene vil endres, uten at det er klart hva slags endringer i arbeidsmengde som vil oppstå.

Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD). I overgangsperioden til 2007 vil det fortsatt være en statlig vrakpantavgift som må innkreves av TAD, samtidig som den statlige vrakpanten videreføres. Det innebærer at Oslo tolldistriktssted (som står for de faktiske utbetalingene av pant og driftsstøtte) får en tilsvarende arbeidsbelastning som i dag. Samtidig innføres produsentansvar for kjøretøy som registreres etter 01.07.2002. En sannsynlig finansieringsmåte for et innsamlingssystem for disse kjøretøyene er at bransjen legger på et frivillig miljøgebyr på nye kjøretøy som settes på markedet. Den mest praktiske måten å samle inn et slikt miljøgebyr på, er trolig ved å inngå en avtale med TAD hvor TAD gjøre den fysiske jobben, jf. f.eks. hvordan miljøgebyr innenfor EE-systemet og dekksystemet fungerer. Det vil medføre et merarbeid for TAD - men et merarbeid hvor tollvesenet kan ta betalt for de tjenestene etaten utfører.

Vegmyndighetene. I overgangsperioden legges det ikke opp til endringer i forhold til krav om vrakmelding ved endelig avskilting av kjøretøy, eller avgiftsplikt knyttet til et slikt system. Det forventes derfor ikke at Vegdirektoratet vil bli berørt i nevneverdig grad av forskriften på kort sikt. Ev. administrative konsekvenser på lang sikt for vegmyndighetene vil avhenge av ev. virkemidler i forhold til midlertidig eller permanent avregistrering av kjøretøyer.

4.5 Fordelingseffekter

I overgangsperioden vil bilbransjen fra starten få ansvaret for et relativt lite antall kjøretøy, men et ansvar som blir stigende gjennom overgangsperioden. Etter 2007 får bilbransjen det løpende driftsansvaret for hele systemet med kasserte kjøretøy. Det innebærer en omfordeling av kostnader, ved at næringslivet overtar en kostnad som staten har hatt så langt.

4.6 Konsekvenser for innenlandsk kjøretøyproduksjon

I direktivet stilles det krav til produsentene av kjøretøy, komponenter og utstyr om å redusere bruken av farlige stoffer, og legge til rette for gjenvinning og bruk av returbaserte materialer i produksjonen. Det stilles videre konkrete krav om utfasing av farlige stoffer gjennom forbud mot innhold av bly, kvikksølv, kadmium og seksverdig krom i kjøretøyer produsert etter 1. juli 2003, med enkelte spesifiserte unntak.

Kjøretøyprodusentene vil tilpasse seg EUs reguleringer uavhengig av norske reguleringer. Det norske markedet for kjøretøy utgjør en helt marginal del av omsetningen for enhver produsent. Dette gjelder også den ene norske bilfabrikanten, Think Nordic AS.

Det oppstår derfor ikke kostnader for innenlands kjøretøyproduksjon som kan knyttes særskilt til den norske reguleringen.


Vedlegg 1

Kort beskrivelse av dagens bilvraksordning

Gjeldende bestemmelser

Forskrift om utbetaling av vrakpant for biler og beltemotorsykler danner det viktigste utgangspunkt for å hindre at kasserte kjøretøy hensettes i naturen. Forskriften gjelder personbiler, varebiler, campingbiler, kombinerte biler, busser under 6 meter med inntil 17 seteplasser og beltemotorsykler. Oslo distriktstollsted utbetaler vrakpant, når vilkårene for det er til stede, til den som beløpet ifølge vrakmeldingen skal betales til. Vrakpanten utgjør i dag 1 500 kroner pr. kjøretøy. Vrakpanten og de øvrige kostnadene for bilvraksordningen er over tid ment å samsvare med innbetalinger over avgiftsbudsjettets post vrakpantavgift som ilegges som en engangsavgift. 

Forskrift om tekniske krav og godkjenning av kjøretøy, deler og utstyr (kjøretøyforskriften),  jf. blant annet § 2-2 gir Definisjoner av biler og deres tilhengere. Gruppe M som omtalt i direktivet gjelder bil for persontransport. Direktivets virkeområde innskrenkes til gruppe M1, dvs til personbil for maksimalt 8 sitteplasser + fører, dvs ikke så omfattende som vår avgift og vrakpant, (som også gjelder busser under 6m med inntil 17 sitteplasser). Gruppe N for godsbefordring som i direktivet innskrenkes til gruppe N1 gjelder varebiler mindre enn 3500 kg, dvs også her en innskrenkning i forhold til vår vrakpantavgift, (som blant annet gjelder for kombinerte biler med totalvekt inntil 5000 kg). 

Vedtak om særavgifter til statskassen for budsjetterminen 2001, jf. § 2. Der heter det at; "Av motorvogner i avgiftsgruppe a - d og g - j skal det i tillegg til avgiften under § 1 svares en vrakpantavgift på kr 1.300 pr. kjøretøy. Avgiften inngår i beregningsgrunnlaget for merverdiavgift". Det framgår at det dreier seg om personbiler, busser mindre enn 6m og mindre enn 17 sitteplasser, varebiler, campingbiler (som ikke er et begrep i kjøretøyforskriften), kombinert bil mindre enn 5000 kg, beltemotorsykkel. Vrakpantavgiften gjelder også for motorvogner eldre enn 30 år.

Tillatelser etter forurensningsloven kreves av den som driver opplagsplass eller anlegg for behandling av avfall, jf § 29. Fylkesmannen er forurensningsmyndighet for denne type tillatelser.

Forurensningsloven § 28 og 37 omhandler det generelle forbudet mot forsøpling. Hensetting av kasserte kjøretøy rammes av denne bestemmelsen. Dersom ikke den ansvarlige rydder opp etter seg, kan kommunen gi pålegg om opprydding. 

Biloppsamlingsplassene 

Biloppsamlingsplassene skal ha tillatelse etter forurensningslovens bestemmelser i kap 3. I tillatelsene stilles det krav om fysiske tiltak på plassene og det stilles krav til miljøsanering før kjøretøyene går videre til pressing og fragmentering. Slik tillatelse er gitt til de ca 130 biloppsamlingsplassene.

Naturlig nok er biloppsamlingsplassene større og tettere plassert i de tettest befolkede områder av landet. ECON konkluderte i 1998 imidlertid i sin rapport "Evaluering av pante- og returordninger for bilvrak" at tilgjengelighet neppe er noe viktig hinder for innlevering av kasserte kjøretøyer. Videre konkluderer ECON med at vrakpanten og en god spredning av oppsamlingsplassene for bilvrak bidrar til en høy innsamlingsgrad. Beregninger tyder imidlertid på at innsamlingsgraden ligger i underkant av 90% for de varig utrangerte bilene. 

Behandling

Driften av biloppsamlingsplassene er basert på krav i tillatelse etter forurensningsloven. Retningsgivende for tillatelser gitt av fylkesmannen har vært SFTs Rundskriv TA-522 "Retningslinjer for plikt til å innhente utslippstillatelse og om innretning, drift m.v. av oppsamlingsplasser for bilvrak". Forurensningsmyndighetene har i tillegg bidratt til skjerpede krav gjennom betingelser for driftstilskudd og tilhørende kompensasjon for kostnadene.

Dagens krav til miljømessig klargjøring av biler på oppsamlingsplass omfatter:

(ref. SFTs informasjon nr. 1/2000):

Direktivets krav innebærer behov for skjerpede krav både med hensyn til innretning, drift og miljøsanering av de kasserte kjøretøyene. 

Økonomisk ordning/kontraktsforhold

Dagens bilvraksordning er basert på at staten yter tilskudd til kompensasjon for utgiftene til pressing og transport av kasserte kjøretøy. Oppsamlingsplassene mottar også driftsstøtte som er ment å dekke kostnadene med håndtering av vrakene og gjennomføring av miljøsanering av vrakene. Biloppsamlingsplassene står fritt i å selge deler fra vrakene. 

Dagens ordning innebærer at SFT velger kjøpere til vrakene gjennom årlige budrunder. Dette innebærer at vrakene både går til norske shredderanlegg og til gjenvinning i utlandet etter eksport av pressede vrak.