Høringsinstansene
(adresselisten er ikke med i denne elektroniske versjonen)
Forskrift om regulering av utslipp fra vask og impregnering av oppdrettsnøter
Konsekvensvurdering
......................................................................................................................
Kobber er et essensielt element som er nødvendig for levende organismer, men også en miljøgift der utslippene skal reduseres betydelig innen 2010. Kobber benyttes i stort omfang mot begroing i oppdrettsnæringen. Bruken representerer i dag en av hovedkildene til kobberutslipp i Norge. Utslippene fra oppdrettsnæringen fordeles mellom utlekking fra nøtene mens de står i sjøen og punktutslipp knyttet til vask av nøtene ved notverksteder. For å nå de nasjonale mål om utslippsreduksjoner og for å redusere de lokale miljøproblemene, kreves det at utslippene fra notverksteder reguleres.
Statens forurensningstilsyn (SFT) har sammenlignet forskrifts- og konsesjonsregulering og konkluderer med at begge virkemidler vil gi like god måloppnåelse. En forskrift er imidlertid betydelig mindre ressurskrevende både for bedriftene og for forvaltningen. Forskriftsregulering bør derfor velges.
Den foreslåtte regulering av utslippene fører til at vaskevannet fra notverkstedene må renses før utslipp. Mulige tiltak for å innfri utslippskravene er totrinns renseanlegg med resirkulering av vaskevannet, dvs. nullutslipp, eller sedimenteringsanlegg med restutslipp. Vurdering av kostnadseffektiviteten for begge tiltak gir grunnlag for å kreve null kobberutslipp fra notvask.
SFT har utarbeidet et forskriftsforslag som setter krav om nullutslipp av kobber fra notvask. SFT mener at forskriften også bør regulere de øvrige utslipp knyttet fra notverksteder, slik det er naturlig å gjøre i enkelttillatelser. Forslaget inneholder derfor krav om nullutslipp av miljøfarlige kjemikalier (inkl. kobber) fra vask, impregnering og desinfeksjon av oppdrettsnøter, samt krav til utslipp av begroingsrester, støy, lukt, avfallsbehandling og forurensede sedimenter. Rengjøring av nøter på oppdrettslokalitetene er også omfattet av forskriften.
Med utgangspunkt i utslippenes miljøeffekter anbefaler SFT at tilsynsmyndighet i medhold av forskriften legges til fylkesmannen.
Etter SFTs oppfatning vil forskriften ha små konsekvenser for oppdrettsnæringen sett under ett og arbeidet mot smittespredning og rømming. Forslaget vil ikke ha andre vesentlige virkninger.
......................................................................................................................
1. Problembeskrivelse 4
1.1 Bruk av kobber i oppdrett 4
1.2 Utslipp av kobber fra oppdrettsnæringen 5
1.3 Utslipp og miljøeffekter av kobber fra notverksteder 5
1.4 Antatt utvikling dersom utslipp fra notverkstedene ikke reguleres 6
2. Gjeldende politikk på området 7
2.1 Internasjonale avtaler 7
2.2 Nasjonale mål for utslipp av kobber 7
2.3 Forhold i utlandet 8
2.4 Juridisk status 8
3. tiltak og virkemiddelanalyse 8
3.1 Oversikt over aktuelle tiltak ved notverksteder 8
3.1.1 Totrinns renseanlegg med nullutslipp av kobber 9
3.1.2 Sedimenteringsanlegg med restutslipp av kobber 9
3.2 Prioritering og valg av tiltak ved notverksteder 9
3.3 Vurdering av alternative virkemidler 10
3.3.1 Krav til tekniske løsninger kontra krav til utslipp 11
3.3.2 Konsesjonsbehandling kontra forskrift 11
3.4 Begrunnelse for valg av virkemiddel 12
4. Utfyllende beskrivelse av valgt virkemiddel 12
4.1 Andre utslipp fra notverksteder som bør reguleres i forskriften (i tillegg til kobber) 12
4.1.1 Utslipp av miljøfarlige kjemikalier (andre enn kobber) 12
4.1.2 Utslipp av begroingsrester (organisk materiale) 13
4.1.3 Utslipp av løsemidler 13
4.1.4 Utslipp knyttet til avfallsbehandling 14
4.2 Utslipp fra rengjøring av nøter ved oppdrettsanlegg som bør reguleres i forskriften 14
4.3 Plassering av myndighet for oppfølging av forskriftens krav 14
4.3.1 Vurdering av plassering av myndigheten til kommunene 15
4.3.2 Vurdering av plassering av myndigheten til staten 16
4.3.3 Vurdering av delt myndigheten mellom stat og kommune 16
4.3.4 Konklusjon om plassering av myndighet 16
4.4 Implementeringsfremdrift 16
4.5 Beskrivelse av innholdet i forskriften 17
5. Nytteeffekt forbundet med forslaget 17
6. Kostnader forbundet med forslaget 18
7. Vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet 19
8. Andre virkninger 19
8.1 Effekter på oppdrettsnæringen 19
8.2 Omstrukturering i notverksteder 19
8.3 Virkning på smittespredning 20
8.4 Virkning på rømming 20
Vedlegg A : Oversikt over muligheter for avfallsdisponering 23
Vedlegg B : Økonomiske beregninger 25
Kobber er et essensielt element som er nødvendig for de fleste organismer i små mengder, men som også er giftig for en rekke organismer, særlig marine, allerede i forholdsvis lave konsentrasjoner.
Enhver overflate som plasseres i vann vil før eller siden bli begrodd med planter og dyr. Begroing er et naturlig fenomen som i de fleste tilfeller er relativt uproblematisk. Begroing er i hovedsak et problem for skipsfart og oppdrett. Begroing på skipsskrog fører til at skipene glir dårligere i vannet, noe som øker energibehovet. Slik begroing hindres eller reduseres ved bruk av spesielt utviklede bunnstoffer. Hovedproblemet i oppdrett er begroing på nøtene. Begroingen tetter notmaskene og hindrer dermed vannutskiftningen. God vannutskiftning er viktig for å sikre fiskens trivsel, helsetilstand og vekst.
Oppdrettsnøter impregneres ("overflatebehandles") før bruk. Impregneringens funksjoner er å beskytte nøtene mot slitasje, UV-stråling og begroing, samt å gi dem optimal stivhet/fleksibilitet. Den begroingshindrende funksjonen oppfylles til dels gjennom at impregneringen fyller hulrommene mellom fibrene i notlinen, slik at begroingsorganismene får mindre overflate å vokse på og blir enklere å fjerne ved vask. I tillegg inneholder de fleste impregneringsmidler biocider som hindrer organismer i å feste seg eller vokse på nøtene. Kobber har en slik virkning. Denne kjemiske antibegroingsvirkningen er avhengig av bruken av biocider, mens de øvrige funksjonene kan oppfylles uten bruk av biocider.
Kobberbruken i oppdrettsnæringen økte fra ca. 45 tonn i 1985 til et foreløpig maksimum på 218 tonn i 1996-97 (se tabell). Bruken ble noe redusert i 1998 og 1999 (til hhv. 192 og 198 tonn). Oppdrettsnæringen er i rask vekst og produksjonsøkningen forklarer den kraftige økningen i bruken av kobber.
Tabell : Forbruk av kobber i notimpregneringsmidler.
År | Forbruk av kobber (tonn) * | Fiskeproduksjon (tonn) ** | Forbruk (kg kobber per tonn produsert fisk) |
1985 | 46 | 45.000 | 1 |
1990 | 125 | 199.000 | 0,63 |
1991 | 119 | 173.000 | 0,69 |
1993 | 147 | 224.000 | 0,66 |
1994 | 156 | 303.000 | 0,51 |
1995 | 208 | 330.000 | 0,63 |
1996 | 218 | 356.000 | 0,61 |
1997 | 217 | 365.000 | 0,59 |
1998 | 192 | 410.000 | 0,47 |
1999 | 206 | 459.000 | 0,45 |
* Tallene er hentet fra Produktregistret. Produsenter og importører av merkepliktige impregneringsmidler skal melde inn produserte og importerte mengder hvert år (jf. forskrift om klassifisering og merking av farlige kjemikalier). Innmeldingen er imidlertid ofte mangelfull eller upresis, og ikke-merkepliktige produkter fanges ikke opp. Tallene ovenfor er derfor sannsynligvis underestimerte. Undersøkelser utført av Norske Fiskeoppdretteres Forening (NFF) tyder på at det reelle forbruket kan ha vært på ca. 275 tonn i 19981.
** Tall fra Fiskeridirektoratet.
1.2 Utslipp av kobber fra oppdrettsnæringen
Kobber som benyttes i oppdrett havner i miljøet gjennom to prosesser:
- Utlekking (utblødning) fra nøtene mens de står i sjøen. Dette er diffuse utslipp som ikke skaper synlige miljøeffekter, men som bl.a. fører til overkonsentrasjoner av kobber (klasse II-III iht. SFT klassifiseringssystem2) i sedimentene under oppdrettsanleggene og effekter på bløtbunnsfaunaen3. Fordi miljøeffektene ikke er synlige, oppfatter de fleste oppdrettere ikke dette som et forurensingsproblem, til tross for at utlekkingen representerer 80-90% av kobberutslippene fra oppdrett (dvs. 160-180 tonn i 1999).
- Utslipp knyttet til vask av nøtene. Vask fjerner begroing og impregneringsrester fra brukte nøter før ny impregnering og videre bruk. Vask utføres på land, enten ved spesialiserte bedrifter eller av oppdretterne selv. Miljøeffektene ved utslipp av vaskevann er nærmere beskrevet nedenfor. Det er også utviklet metoder og verktøy som fjerner begroingen mens nøtene står i sjøen eller for å fjerne begroingen etter tørk på oppdrettslokaliteten. Med slike metoder synker begroing og impregneringsrester ned på bunnen under og i nærheten av oppdrettsanleggene. Om lag 10-20 % (dvs. 20-40 tonn i 1999) av kobberutslippene fra oppdrettsnæringen er knyttet til vask av nøtene.
1.3 Utslipp og miljøeffekter av kobber fra notverksteder
Det er registrert ca. 30 notverksteder i Norge. Enkelte utfører bare notvask (notvaskerier), mens andre både produserer og vedlikeholder nøter. I tillegg foretar et ukjent antall oppdrettsbedrifter vask og impregnering selv ("gjør-det-selv-oppdrettere"). Grensen mellom notverksteder og "gjør-det-selv-oppdrettere" kan være vanskelig å trekke, da enkelte store oppdrettsbedrifter har et sentralisert verksted som betjener flere anlegg i samme konsern. I det følgende har vi valgt å bruke begrepet "notverksted" for alle anlegg som vasker og/eller impregnerer oppdrettsnøter, inkl. "gjør-det-selv-oppdrettere".
Impregneringsprosessen skal normalt ikke føre til utslipp av kobber, siden eventuelle rester eller søl av impregneringsmidler skal samles opp og gjenbrukes eller disponeres som spesialavfall (jf. spesialavfallsforskriften).
Vaskeprosessen fører derimot til utslipp av kobber. Notvask på et notverksted foregår i vasketromler, med eller uten bruk av vaskemidler. Bevegelse er ofte tilstrekkelig til å løsne begroingen fra nøtene. Eventuelle rester av impregneringsmidler løsner også under vaskeprosessen. Vaskevannet inneholder derfor partikulært og oppløst kobberoksid i tillegg til begroingsrester, samt tilsetningstoffer, vaskemidler og desinfeksjonsmidler. Så å si alle notverkstedene i Norge slipper vaskevannet mer eller mindre urenset ut i miljøet.
Kobberutslipp fra notverkstedene fører til økte kobberkonsentrasjoner i sedimentene ved utslippspunktet. Undersøkelser viser at konsentrasjonene varierer med bl.a. størrelsen på notverkstedene, topografien og strømforholdene. Influensområdet for utslippene kan være betydelig4. Konsentrasjoner som er målt utenfor notverksteder i Norge viser forurensninger i klasse IV-V i SFTs klassifiseringssystem5, dvs. dårlig til meget dårlig miljøtilstand. The Scottish Environment Protection Agency (SEPA) har utviklet kriterier for sedimentkvalitet som benyttes til vurdering av miljøeffektene ved utslipp. I henhold til disse kriteriene vil slike konsentrasjoner gi "sannsynlig skadelige effekter" på det biologiske mangfoldet6. Ovennevnte undersøkelser1 viser at kobberet til dels er biotilgjengelig og akkumuleres i organismer.
Dersom vaskevannet slippes ut i strandkanten, fører det til forsøpling og misfarging av strendene, i tillegg til kobberforurensing i sedimentene.
1.4 Antatt utvikling dersom utslipp fra notverkstedene ikke reguleres
SFT har foreslått en virkemiddelpakke for å redusere bruk og utslipp av kobber fra oppdrettsnæringen7. Regulering av notverkstedene er ett av virkemidlene i pakken.
Næringsorganisasjoner og sektormyndigheter arbeider også for å redusere bruken av kobber i oppdrettsnæringen8. Det er viktig at dette arbeidet blir høyt prioritert for å unngå at kobberbruken fortsetter å øke mer eller mindre i takt med produksjonsøkningen i næringen, noe som ville kunne bety en flerdobling av utslippene i løpet av de neste ti-tyve årene. Regulering av notverksteder oppfattes av næringen som et meget viktig signal om at miljøvernmyndighetene vektlegger arbeidet mot kobberutslipp, og signaleffekten vil bli viktig for organisasjonenes og sektormyndighetenes fremtidige prioriteringer.
Uten regulering vil de fleste notverkstedene fortsette å slippe ut urenset kobberholdig vann. Regulering er derfor en forutsetning for å redusere kobberutslippene fra notverkstedene, bidra til oppnåelse av de nasjonale målsetningene og løse de lokale forurensningsproblemene.
2. Gjeldende politikk på området
"Utslipp og bruk av farlige kjemikalier er en av de største miljøtruslene vi står overfor" (St. prp. nr. 1, Miljøverndepartementet, 1999-2000). Innsatsen mot slike kjemikalier har vært høyt prioritert de siste årene og står fortsatt øverst på Regjeringens prioriteringsliste. Regjeringens strategiske mål er at "utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier ikke skal føre til helseskader eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Konsentrasjonene av de farligste kjemikaliene i miljøet skal bringes ned mot bakgrunnsnivået for naturlige forekommende stoffer, og tilnærmet null for menneskeskapte forbindelser". Målet omfatter kobber.
Nordsjødeklarasjonene har helt siden 1984 (Bremen-deklarasjonen) satt fokus på behovet for å redusere utslippene til Nordsjøen. I Haag-deklarasjonen (1990) ble utslippsmål for bl.a. kobber satt til 50% reduksjon innen 1995 i forhold til 1985. I 1995 ble det vedtatt at utslippene av bl.a. kobber skulle fases ut innen én generasjon, dvs. innen 2020 (Esbjerg-deklarasjonen). Nordsjødeklarasjonene, som gjelder for Nordsjøen, dvs. sør for 62_ N, er ikke bindende i juridisk forstand, men de er politisk forpliktende.
Norge har ratifisert konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordvestlige Atlanterhav (OSPAR) og forpliktet seg til å ta ethvert mulig skritt for å forhindre og eliminere forurensning til det nordøstlige Atlanterhav (inklusiv Nordsjøen). Konvensjonen inneholder imidlertid ingen konkrete mål for utslippsreduksjoner.
EØS-avtalen forplikter Norge til å implementere og følge EU-direktiver. En rekke direktiver gjelder utslipp av kjemikalier og miljøeffektene av disse, bl.a. direktiv om farlige stoffer (76/464/EØF), direktivet om forebygging og kontroll av forurensning (IPPC-direktivet, 96/61/EC) og direktivet om vannressursforvaltning (2000/60/EF). Krav til bruk av beste tilgjengelige teknikker (BAT) står sentralt i IPPC-direktivet. Ut over dette setter direktivene i hovedsak krav til hvordan landene skal regulere, begrense og kontrollere utslippene.
2.2 Nasjonale mål for utslipp av kobber
De første nasjonale vedtakene om å redusere kobberutslippene finnes i St. meld. nr. 64 (1991-92). Kobber var, sammen med en rekke andre metaller og organiske miljøgifter, plassert på listen av miljøgifter hvor utslippene skulle reduseres med bestemte prosenter innen 1995. Reduksjonsmålene er siden bekreftet og skjerpet, samtidig som fristen er utsatt i flere stortingsmeldinger, bl.a. i St. meld. nr. 58 (1996-1997). I denne meldingen er kobber ført opp på liste B: Miljøgifter der utslippene skal reduseres vesentlig, senest innen år 2010. Av den samme stortingsmeldingen fremgår det at det endelige målet er at kobberutslippene skal stanses innen år 2020. De to sistnevnte målene ble senere bekreftet i St. meld. nr. 8 (1999-2000) og i St. prp. nr. 1, Miljøverndepartementet (2000-2001).
Arbeidet med å redusere kobberutslippene fra notimpregnering er for tiden prioritert. Den andre store kobberkilden er bunnstoff (217 tonn i 1998), som også er kilde til betydelige utslipp at tinnforbindelser (bl.a. tributyltinn, TBT) som er ekstremt miljøskadelige. Arbeidet med utfasing av tinnforbindelser er prioritert både internasjonalt og nasjonalt og tiltak mot bruk av kobber i bunnstoff er dermed utsatt. De øvrige kildene til kobberutslipp er gruver og industri. For disse kildene er det gjennomført betydelige tiltak, og utslippene er redusert fra hhv. 111 og 248 tonn i 1985 til hhv. 49 og 12 tonn i 1998.
Skottland og Irland er de andre store oppdrettsnasjonene i Europa, og konkurranseforholdene mellom oppdretterne i de forskjellige land er viktig.
Skotske myndigheter legger EU-direktivitet om farlige stoffer (76/464/EØF) til grunn for sitt arbeid og setter strenge krav til utslipp av kobber og sink fra notverksteder. Skotske utslippstillatelser krever at kobberkonsentrasjonene i resipienten ikke skal overskride 5 _g/l. Dette svarer til UKs miljøstandard for kobber i sjøvann. Rense- og utslippskrav er dermed avhengige av fortynningsevnen (strømforhold, volum osv.) i resipienten, samt utslippsdyp m.v. Flere bedrifter velger å resirkulere vaskevannet (nullutslipp) fremfor å forholde seg til slike krav. Bedrifter som resirkulerer vaskevannet trenger ikke utslippstillatelse.
Utslipp av kobberholdig fast stoff eller væske til det ytre miljø faller inn under forurensningsbegrepet i forurensningsloven § 6 første ledd nr. 1. Det følger av hovedregelen i forurensningsloven § 7 første ledd at forurensning er forbudt, med mindre et av unntakene i §§ 8, 9 eller 11 kommer til anvendelse. Brudd på § 7 er straffbart, jf. § 78.
Ingen har tillatelse til å slippe ut rent impregneringsmiddel til omgivelsene. Slik tilførsel omfattes åpenbart av forbudet i forurensningsloven § 7, og er dermed å anse som ulovlig forurensning.
Et par bedrifter har gamle utslippstillatelser etter vannvernloven av 26. juni 1970 nr. 75.
Disse er fortsatt gyldige, jf. forurensningsloven § 86. Oppdrettsbedrifter, herunder de såkalte "gjør-det-selv-oppdrettere", har utslippstillatelser som tillater utslipp fra vask av egne nøter. Det er ikke satt vilkår som gjelder kobberutslipp i disse tillatelsene.
3. tiltak og virkemiddelanalyse
3.1 Oversikt over aktuelle tiltak ved notverksteder
Tiltakene som omtales nedenfor gjelder bare utslipp av kobber fra notverkstedene. Utlekking av kobber under bruk skal reduseres ved hjelp av andre virkemidler (bransjens eget arbeid, avgift, substitusjonsplikt, m.m.) er derfor ikke omhandlet her.
Det er ikke behov for ytterligere tiltak i forbindelse med impregneringsprosessen, da dagens krav til innsamling og disponering av spesialavfall er tilstrekkelige til å sikre miljøet mot utslipp av kobber. Det er derfor bare behov for tiltak for å redusere utslipp av kobber fra vaskeprosessen. Kobberet som fjernes fra nøtene havner i vaskevannet. Målinger viser at 3-10% av kobberet i vaskevannet er knyttet til grove begroingspartikler (1-3 mm), 75-95% til finpartikler, mens 5-20% er oppløst i vaskevannet9. De store partiklene kan fjernes ved sedimentering eller annen enkel, mekanisk rensing. Fjerning av finpartikler og oppløst kobber krever mer avanserte renseanlegg.
3.1.1 Totrinns renseanlegg med nullutslipp av kobber
Det er utviklet to forskjellige typer renseanlegg i Norge som fjerner finpartikler og oppløst kobber fra vaskevannet. Begge benytter en totrinns prosess. Første trinn, en enkel mekanisk rensing (siling, sedimentering eller lignende), fjerner kobber som er knyttet til de grove partiklene, samt mesteparten av det organiske stoffet fra vaskevannet. Et avansert flotasjonsrensetrinn fjerner deretter nesten alt det resterende kobberet og det resterende organiske stoffet. Vaskevannet kan til slutt resirkuleres og utslippet opphører (nullutslipp).
3.1.2 Sedimenteringsanlegg med restutslipp av kobber
Enkelte bedrifter fjerner bare sedimenterbare partikler før utslipp av renset vann med et visst innhold av kobber. Renseeffekten for slike sedimenteringsanlegg er ikke dokumentert i praksis. Som et minimum vil et sedimenteringsanlegg kunne fjerne kobber som er knyttet til grove partikler. I beste fall vil også kobber som er knyttet til de fine partiklene bli fjernet, men uansett vil et sedimenteringsanlegg ikke fjerne det oppløste kobberet. Det vil si at renseeffekten for kobber kan ligge et sted mellom 3% og 95%.
3.2 Prioritering og valg av tiltak ved notverksteder
Gitt at dagens situasjon med utslipp av urenset vaskevann er uakseptabel, finnes det to mulige tiltak for å redusere utslippene av kobber fra notverksteder: 1) totrinns renseanlegg med resirkulering av vaskevann dvs. nullutslipp eller 2) sedimenteringsanlegg med restutslipp.
Investeringsbehovet er i størrelsesorden 1,5 mill. kr for et totrinns renseanlegg, og 0,6 mill. kr for et sedimenteringsanlegg, mer eller mindre uavhengig av størrelsen på notverkstedet (se vedlegg B). Basert på disse opplysninger har SFT beregnet at utgiftene knyttet til krav om null kobberutslipp vil beløpe seg til omlag 23 mill. kr årlig for hele oppdrettsnæringen. Tilsvarende utgifter i forbindelse med reduserte rensekrav (sedimenteringsanlegg) vil være ca. 17 mill. kr. Krav om nullutslipp vil føre til en utslippsreduksjon på 20-40 tonn kobber, dvs. en gjennomsnittlig utgift på 550-1100 kr/kg kobber fjernet10. Renseeffekten av sedimenteringsanlegg er ikke dokumentert. Renseeffektiviten må være på minst 75% (15-30 tonn kobber) for at kostnadseffektiviteten for sedimenteringsanlegg skal bli like stor som for totrinns renseanlegg med nullutslipp.
Totrinns renseanlegg representerer den beste tilgjengelige teknologien og fører ikke til urimelige kostnader for bedriftene (se også kap. 6). Det finnes i tillegg flere tekniske løsninger som oppfyller kravene til nullutslipp, slik at krav om nullutslipp ikke vil gi monopol til én leverandør av renseanlegg.
SFT mener at resipientbaserte krav av den typen de skotske myndighetene har valgt vil være vanskelige å etablere, da fortynningsevnen i resipienten må være kjent før eventuelle krav kan stilles. Det vil være krevende for bedriftene å dokumentere resipientens fortynningsevne, og deretter sørge for, og dokumentere, at kravene overholdes.
Ev. resipientbaserte krav vil måtte være strengere i Norge enn i Skottland, da de skotske krav på 5 _g kobber/l i resipienten tilsvarer klasse V ("meget strekt forurenset") i henhold til SFTs klassifisering av miljøkvalitet11.
SFT mener til slutt at resipientbaserte krav ikke er egnet til å oppnå regjeringens mål om utfasing av utslippene av miljøfarlige kjemikalier, da resipientbaserte krav forutsetter et restutslipp.
På denne bakgrunn finner SFT at det er grunnlag for å kreve null kobberutslipp fra notverkstedene.
3.3 Vurdering av alternative virkemidler
I perioden 1989-1992 undersøkte SFT bruken og utslippene av kobber i oppdrettsnæringen. Konklusjonen (1992) var at regulering av notverkstedene ikke ville gi de utslippsreduksjoner som var nødvendige for å nå de nasjonale målene, og at en forskrift som forbød bruken av kobber og andre miljøgifter til notimpregnering ville være det mest effektive virkemidlet. SFT prioriterte derfor arbeidet med et forbud mot kobber, og fant det ikke hensiktsmessig å konsesjonsbehandle notverkstedenes utslipp, siden problemet ville opphøre med forbudet.
Arbeidet med et forbud førte imidlertid ikke frem, og SFT ble nødt til å revidere valget av virkemidler. SFT identifiserte i 1999 tre virkemidler som var egnet til å redusere utslippene av kobber fra oppdrettsnæringen: Miljøavgift på kobberholdig impregnering, regulering av notverksteder og forbud mot bruk av kobber i notimpregnering12. Det siste er foreløpig utsatt, men forslag til en miljøavgift ble oversendt Miljøverndepartementet, 16. oktober 2000. I tillegg har bransjeorganisasjonene og sektormyndighetene arbeidet med en "Handlingsplan for redusert utslipp av kobber fra norsk oppdrettsnæring" som ble vedtatt av Norske fiskeoppdretteres forening (NFF) i desember 2000.
SFT vil nedenfor vurdere tre alternativer for regulering av notverksteder:
_ Forskrift om drift av notverksted med krav om bruk av bestemte tekniske løsninger
_ Selvbærende forskrift som regulerer utslipp fra notverksted
_ Konsesjonsbehandling med tekniske krav eller utslippskrav.
3.3.1 Krav til tekniske løsninger kontra krav til utslipp
På enkelte fagområder (for eksempel avløp) har forurensningsmyndighetene tidligere stilt krav om bruk av bestemte tekniske løsninger. I dag er denne reguleringsformen stort sett forlatt, fordi den er detaljstyrende og reduserer forurenserens ansvar og valgfrihet. Utvikling og utprøving av nye rensemetoder og -utstyr bremses. Det å kreve bestemte tekniske løsninger kan dessuten være lite egnet til å begrense de reelle utslippene, fordi disse også kan avhenge av andre faktorer enn rensetiltak, bl.a. produksjonsmengder. Generelt har forskrifter og utslippstillatelser med hjemmel i forurensningsloven endret karakter over tid, og utviklet seg fra detaljstyrende prosesskrav til resultatstyrende utslippskrav. Utslippskrav er utviklingsdrivende, idet bedriftene selv kan velge, utvikle og/eller ta i bruk mer kostnadseffektive metoder, utstyr osv.
Etter SFTs vurdering bør ikke regulering av notverksteder foregå ved at forurensningsmyndigheten stiller krav om bruk av bestemte tekniske løsninger, men ved at det stilles krav til utslippsmengder.
3.3.2 Konsesjonsbehandling kontra forskrift
Konsesjonsbehandling vil innebære at det enkelte notverksted utarbeider søknad om utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11, og at forurensningsmyndigheten deretter vurderer om utslippstillatelse skal gis og på hvilke vilkår. Konsesjonsregulering er særlig egnet der resipientvurderinger ligger til grunn for utslippskrav. Fordelen ved konsesjonsbehandling er at både vilkår og frister for gjennomføring kan nyanseres ut fra bl.a. bedriftens størrelse. Ulempen er at prosessen krever mye tid og ressurser, både for myndighetene og for bedriftene. Næringen vil lett oppfatte nyanserte utslippskrav som konkurransevridende, siden enkelte bedrifter vil kunne få strengere krav enn andre (se kap. 3.2).
En forskrift kan stille direkte krav både til virksomheten og utslippet, og dermed tre i stedet for konsesjonsbehandling etter forurensningsloven § 11. Bruk av selvbærende forskrifter byr på administrative lettelser både for myndighetene og bedriftene. Utarbeidelse av en selvbærende forskrift vil kreve mindre ressurser enn konsesjonsbehandling av flere titalls notverksteder og flere hundre "gjør-det-selv-oppdrettere". En selvbærende forskrift som setter like krav til mange bedrifter anses som særlig egnet for regulering av notverksteder fordi det dreier seg om utslipp av miljøfarlige kjemikalier som skal fases ut. Dersom en forskrift velges som reguleringsform, vil alle stille likt med hensyn til utslippskrav og tidsfrister. Ved innføring av en slik regulering kreves en overgangsperiode, slik at alle notverksteder har tilstrekkelig tid til å omstille seg for å tilfredsstille de nye kravene. Overgangsperioden ved forskriftsregulering må være lengre enn ved konsesjonsbehandling fordi fristen i en forskrift skal gjelde for alle fra samme dato, mens konsesjonsbehandling vil gi en mer gradvis implementering, hvor enkelte bedrifter får kortere frister enn andre.
To notverksteder og alle oppdrettsbedrifter har utslippstillatelse for notvask. Tillatelsene er uten vilkår med hensyn til kobberutslipp. Dersom konsesjonsbehandling blir valgt, vil disse ca. 2500 tillatelsene måtte endres hver for seg med hjemmel i forurensningsloven § 18. Konsesjonsbehandlingen vil strekke seg over flere år, og utslippskravene vil bli pålagt gradvis i takt med arbeidet. Enkelte bedrifter vil dermed kunne fortsette å slippe ut kobber i miljøet, lenger enn andre, med betydelige konkurransefortrinn. Dersom kravene settes i en forskrift vil de uten videre erstatte krav satt i utslippstillatelsene.
3.4 Begrunnelse for valg av virkemiddel
Det valgte virkemiddel skal inneholde utslippskrav, men ingen tekniske krav. Utslippskrav kan settes både ved konsesjonsbehandling og gjennom utarbeidelse av forskrift.
Etter SFTs vurdering er konsesjonsbehandling egnet til å regulere kobberutslippene fra notverksteder. Vi mener imidlertid at en forskrift er å foretrekke, da en slik regulering vil gi store ressursbesparelser både i forvaltningen og for bedriftene. En selvbærende forskrift gir samme måloppnåelse (reduserte kobberutslipp fra notverkstedene) som konsesjonsbehandling.
En forskrift kan begrenses til regulering av kobberutslippene ved notverkstedene. Det kan bety at de øvrige utslipp ved notverksteder må reguleres ved konsesjonsbehandling av hver enkelt bedrift. Et alternativ er en forskrift som regulerer alle typer utslipp og erstatter konsesjonsbehandling etter forurensningsloven for notverkstedene (selvbærende forskrift). Et tredje alternativ er en delvis selvbærende forskrift som regulerer alle utslipp, og legger til rette for at forurensningsmyndighetene griper inn og pålegger konsesjonsbehandling av enkelte bedrifter (kfr. for eksempel forskrift om forurensninger fra asfaltverk).
SFT mener at alle typer forskrifter vil gi samme måloppnåelse med hensyn til utslipp av kobber. En selvbærende forskrift som erstatter konsesjonsbehandling vil gi størst ressursbesparelse i forvaltningen og forutsigbarhet for bedriftene, mens en delvis selvbærende forskrift vil gi de beste mulighetene til å ta hensyn til lokale forhold. SFT har valgt å utarbeide en selvbærende forskrift.
4. Utfyllende beskrivelse av valgt virkemiddel
En selvbærende forskrift med utslippskrav skal erstatte konsesjonsbehandling av notverksteder og må derfor regulere alle utslipp fra notverksteder (se pkt 4.1), samt utslipp knyttet til vask og rengjøring av nøter på oppdrettslokalitetene (se pkt 4.2). Myndighetsplasseringen er nærmere omtalt i punkt 4.3 og inplementeringsfremdrift i punkt 4.4. En oppsummerende beskrivelse av forskriften er gitt i punkt 4.5.
4.1 Andre utslipp fra notverksteder som bør reguleres i forskriften (i tillegg til kobber)
4.1.1 Utslipp av miljøfarlige kjemikalier (andre enn kobber)
Impregneringsmidler inneholder også små mengder tilsetningsstoffer, bl.a. fargestoffer og hjepestoffer. Disse finnes følgelig i små mengder i utslippsvannet og i avfallet/ slammet fra notverkstedene. Tilsetningstoffene som benyttes, for eksempel diuron og tolylfluanid, er ofte miljøfarlige. Arbeidet med utfasing av kobberholdige impregneringsmidler kan føre til at det utvikles nye midler basert på andre biocider. Det er derfor viktig at forskriften stiller de samme utslippskrav til andre uønskede kjemikalier som til kobber.
Det finnes vaskemidler og desinfeksjonsmidler som ikke inneholder miljøfarlige kjemikalier. For å bidra til økt bruk av miljøvennlige produkter bør følgelig miljøfarlige kjemikalier fra vaskemidler og desinfeksjonsmidler omfattes av forskriftens krav til nullutslipp.
4.1.2 Utslipp av begroingsrester (organisk materiale)
Dersom det benyttes kobberholdige impregneringsmidler, blir begroingen forurenset med kobber. Det samme gjelder ved bruk av andre miljøfarlige kjemikalier i impregnerings-, vaske- eller desinfeksjonsmidler. Krav om nullutslipp av kobber og andre miljøfarlige kjemikalier vil i slike tilfeller innebære krav om nullutslipp av begroingsrester, da det er svært vanskelig å skille kobber og miljøfarlige kjemikalier fra begroingen.
Dersom det ikke benyttes miljøfarlige kjemikalier vil begroingen som fjernes fra oppdrettsnøtene bestå av rent organisk materiale. Effektene av slik utslipp er ikke undersøkt spesielt. Begroing, dvs. rester av marine organismer, brytes ned i naturen. I de fleste tilfeller er dette helt uproblematisk, men i spesielle tilfeller, som ved utslipp i strandkanten eller i poller, terskelfjorder o.l. kan dette føre til forurensning. Ved utslipp i strandkanten kan begroingsrester bidra til forsøpling av strendene. I tillegg kan begroingen råtne og føre til luktplager. Dersom begroingen slippes ut i sårbare sjøresipienter (poller og terskelfjorder) vil nedbrytningen kunne overbelaste resipienten og føre til at oksygenet i vannet brukes opp. Oksygenfattige eller oksygenfrie forhold kan oppstå; i ekstreme tilfeller kan det dannes "råttent bunnvann". Når slike forhold inntreffer har det stor betydning for dyrelivet i området. I første omgang vil følsomme arter bli utryddet, og mer tolerante arter vil overta. Hvis den negative utviklingen fortsetter vil alt dyreliv i resipienten kunne bli utryddet. Mengden begroing som slippes ut ved hvert notverksted er i de fleste tilfeller liten og det er derfor gode muligheter for å finne en resipient med tilstrekkelig kapasitet til å ta imot utslippene.
Anslag fra NLTH13 viser at utslippene av begroingsrester/organisk materiale fra notverksteder er på om lag 5000 tonn våtvekt/år i Norge i dag. Mengden begroing som fjernes fra oppdrettsnøter vil øke i fremtiden, først og fremst på grunn av veksten i oppdrettsnæringen, men også som følge av utfasingen av kobber og overgang til andre driftsformer basert på impregneringsmidler som ikke inneholder miljøfarlige kjemikalier. Det bør derfor stilles krav til utslipp av ren begroing i forskriften.
Ved bruk av løsemiddelbaserte impregneringsmidler vil impregnering og tørking av nøter føre til utslipp av løsemidler (white spirit og lignende). Utslippene, som består av flyktige organiske forbindelser (VOC), hører ikke med blant klimagassene og bidrar ikke til globale miljøproblemer. VOC reagerer imidlertid med andre gasser i luften og fører til dannelse av bakkenært ozon som kan gi lokale skader på vegetasjonen. Løsemidlene er videre helseskadelige og kan påvirke arbeidsmiljøet negativt. Ved bruk av løsemiddelbaserte impregneringsmidler er det flere steder registrert naboklager på grunn av lukt og frykt for helsefare. Teknisk sett har vann- eller voksbaserte impregneringsmidler en rekke fordeler i forhold til løsemiddelbaserte midler14, i tillegg til at luftforurensning reduseres betraktelig. Løsemiddelbaserte impregneringsmidler utgjør om lag 10-12 % av de notimpregneringsmidlene som ble brukt i 2000, og NLTH mener at de kan fases ut innen 2-3 år.
Substitusjonsplikten (produktkontrolloven § 3a) innebærer at den som bruker kjemikalier som kan medføre helse- eller miljøfare, plikter å vurdere om det finnes andre mindre skadelige alternativer, og benytte disse dersom det kan skje uten urimelig skade eller ulempe. Liknende krav om substitusjon finnes i arbeidsmiljøloven § 11 andre ledd. Kravet om substitusjon vil etter SFTs oppfatning for de aller fleste notverksteder innebære plikt til substitusjon av løsemiddelbaserte midler med vann- eller voksbaserte midler. Utslippene som følger av løsemiddelbaserte midler foreslås likevel regulert i forskriften ved at krav om nullutslipp av miljøfarlige kjemikalier gjelder for utslipp til luft. Dette har flere årsaker. En rekke andre utslipp foreslås regulert til nullutslipp i forskriften, og løsemidler fra impregneringsmidler vil være omfattet av en slik samlebestemmelse. Dette vil gi en regulering som er mer eksakt og dermed enklere å håndheve. For bedriftene vil det også være greiere at kravene følger av ett regelsett, enn at praktisk viktige begrensninger for virksomheten finnes i ulike regelsett.
4.1.4 Utslipp knyttet til avfallsbehandling
Rensing av vaskevannet medfører utskilling av avfall/slam. Det vil være behov for mellomlagring av avfall og slam fra vaskeprosessen på bedriftens område for å samle opp en viss mengde avfall og dermed redusere transportutgiftene til avfallsanlegg. Mellomlagring er tidsbegrenset (kfr. forskrift om deponering av avfall § 2 og spesialavfallsforskriften § 8). Det kan også være aktuelt med enkel avfallsbehandling ved notverkstedene, for eksempel avvanning, for å redusert vekt og volum før transport.
Behandling av avfall på bedriftenes område er ikke regulert i andre forskrifter. Sigevann fra mellomlager og rejektvann fra avvanning vil kunne inneholde både kobber, andre miljøfarlige kjemikalier og organisk materiale. Det er derfor behov for at denne forskriften setter krav til utslipp fra avfallsbehandling.
4.2 Utslipp fra rengjøring av nøter ved oppdrettsanlegg som bør reguleres i forskriften
Fjerning av begroing fra oppdrettsnøter kan utføres på oppdrettslokalitetene uten at nøtene transporteres til et notverksted. I så fall synker kobberholdige impregneringsrester til bunns på lokaliteten, sammen med andre miljøfarlige kjemikalier og begroing. Det er vanskelig å samle opp avfallet for å hindre utslipp.
Dersom målet om reduksjon av kobberutslipp fra notverksteder skal nås, må kravet om nullutslipp også gjelde for utslipp fra notrengjøring på oppdrettslokalitetene. Dette for å unngå at rengjøring på oppdrettslokalitet oppfattes som et alternativ til vask ved notverksted for å unngå merutgifter knyttet til strenge utslippskrav. Det betyr i praksis at rengjøring av nøter som er impregnert med midler som inneholder miljøfarlige kjemikalier på oppdrettslokaliteten ikke bør tillates. Rengjøring av nøter på oppdrettslokalitetene bør imidlertid favoriseres, dersom det benyttes impregneringsmidler som ikke inneholder miljøfarlige kjemikalier. I så fall vil ren begroing falle ned under anlegget eller flyte bort, og miljøeffektene vil i hovedsak bli begrenset til anleggets nærsone og vil virke sammen med de øvrige utslippene fra anlegget. Utslipp og miljøeffekter av organisk stoff og næringssalter fra oppdrettsanlegg reguleres i egne utslippstillatelser og det ikke er behov for ytterligere regulering.
4.3 Plassering av myndighet for oppfølging av forskriftens krav
Utslipp fra notverksteder omfatter i dag både miljøfarlige kjemikalier, i hovedsak kobber, og organisk materiale (begroingsrester). Regjeringens mål er at kobberutslippene skal fases ut innen en generasjon. For oppdrettsnæringen betyr dette at bruken av kobberholdige impregneringsmidler må opphøre, men uten at kobberet blir erstattet med andre, mer miljøfarlige kjemikalier. Regulering av utslipp fra notvask og -rengjøring bør medvirke til at oppdretterne utvikler nye driftsrutiner basert på bruk av impregneringsmidler uten miljøfarlige kjemikalier. Utslipp fra notverksteder vil i så fall i fremtiden bestå av rene begroingsrester (organisk materiale).
I henhold til St. meld. nr. 58 (1996-97) skal staten ha ansvaret for utslipp som har irreversible effekter og utslipp av nasjonal, regional og global betydning, bl.a. utslipp av miljøfarlige kjemikalier, mens kommunene skal ha ansvar for utslipp med lokale, reversible effekter, som utslipp av organisk materiale.
Dagens utslipp fra notverkstedene hører åpenbart inn under den første kategorien som skal styres av staten, mens fremtidige utslipp vil høre inn under kommunenes ansvarsområde. Det kan derfor være aktuelt å gi all myndighet etter forskriften til kommunene alene, til staten, eller eventuelt å dele myndigheten mellom staten og kommunene.
Det finnes i dag ca. 30 notverksteder i Norge, og et ukjent antall "gjør-det-selv-oppdrettere". Forskriften kan føre til at en sentralisering av notverkstedene ved at de minste, samt en stor del av "gjør-det-selv-oppdrettere" ikke vil investere i renseutstyr og derfor slutte å vaske nøter. Det er derfor sannsynlig at det i fremtiden vil være et fåtall notverksteder i hvert kystfylke, og ett i enkelte oppdrettskommuner.
4.3.1 Vurdering av plassering av myndigheten til kommunene
Kommunene har fått delegert myndighet etter forurensningsloven for mindre avløpsanlegg, og det er foreslått delegering av flere andre saksområder til kommunene. Utslippene av organisk materiale (begroingsrester) fra notverkstedene er små, de tilsvarer et utslipp på om lag 2 personekvivalenter (PE, målt som KOF) per vasket not. Dette betyr at de største eksisterende bedriftene, som vasker om lag 1000 nøter i året, slipper ut organisk materiale tilsvarende 2000 PE. Kommunene vil ikke trenge kunnskaper for å vurdere disse utslippene, ut over det som er nødvendig for å vurdere utslipp fra andre bransjer som er delegert eller skal delegeres.
I dag består imidlertid utslippene av en blanding av miljøfarlige kjemikalier og organisk materiale som ikke lar seg skille ved notverkstedene. Utslipp av miljøfarlige kjemikalier bidrar til globale forurensningsproblemer, og kjemikalienes bestandighet fører til at forurensningene har en irreversibel karakter. Med utgangspunkt i prinsippene om ansvarsfordeling mellom stat og kommune15, bør derfor ikke myndighet for regulering av slike utslipp gis til kommunene.
Som en samlet vurdering mener SFT at det foreløpig ikke vil være hensiktsmessig å gi myndighet for oppfølging av utslipp fra notverksteder til kommunene alene. Dette vil imidlertid være fullt mulig i fremtiden, når oppdrettsnæringen har sluttet å bruke impregneringsmidler som inneholder miljøfarlige kjemikalier.
Uavhengig av forskriften kan kommunen benytte andre lover, bl.a. plan- og bygningsloven, granneloven, kommunehelseloven for å regulere lokale forhold, dersom det er nødvendig.
4.3.2 Vurdering av plassering av myndigheten til staten
Med utgangspunkt i det som er sagt ovenfor, og på bakgrunn av at næringen har utslipp og avfall som inneholder miljøfarlige kjemikalier, mener SFT at myndigheten for oppfølging av forskriften bør forbli i staten.
4.3.3 Vurdering av delt myndigheten mellom stat og kommune
En delingsmodell, hvor kommunen får myndighet i forhold til utslipp av organisk materiale som ikke inneholder miljøfarlige kjemikalier, og staten får myndighet i forhold til utslipp av miljøfarlige kjemikalier, er også vurdert. En slik deling er riktig dersom man legger til grunn prinsippene i St. meld. nr. 58 (1996-97). En slik delingsmodell er imidlertid avhengig av klare delingslinjer som fører til at bedrifter ikke blir fulgt opp seg av to forskjellige instanser i medhold av samme forskriften. Slike skillelinjer kan være vanskelig å definere. Det er imidlertid mulig å gi staten myndighet for alle bedrifter som håndterer nøter impregnert med miljøfarlige kjemikalier, mens kommunene vil kunne få myndighet for bedrifter som ikke håndterer miljøfarlige kjemikalier.
En annen delingsmodell kan være at kommunen får myndighet til å følge opp enkelte krav i forskriften (for eksempel om støy og lukt), mens staten følger opp de øvrige kravene (særlig krav om utslipp av miljøfarlige kjemikalier). Dette vil bety at hver enkelt bedrift må forholde seg til to forskjellige instanser for oppfølging av én forskrift. SFT mener en slik delingsmodell vil kunne være uoversiktlig.
4.3.4 Konklusjon om plassering av myndighet
SFT mener at myndighet kan plasseres hos staten alene eller deles mellom staten og kommunen. Det vil imidlertid gå noen år før utslippene blir av et slik art at myndighet kan gis til kommunen alene.
Med bakgrunn i bedriftenes størrelse, SFTs strategiske plan for 2001-2005 og den pågående delegeringen til fylkesmannen, mener SFT at riktig nivå for statlig myndighet vil være fylkesmannen. Fylkesmannen har myndighet etter forurensningsloven for oppdrettsnæringen, og det vil være en fordel at myndigheten for tilhørende serviceindustri også ligger samme sted.
Krav om nullutslipp av miljøfarlige kjemikalier vil føre til at bedriftene må bygge renseanlegg for vaskevann. Det betyr at fristen for å oppfylle forskriftens krav må utsettes for å gi bedriftene tid til å planlegge, bygge og sette i drift renseanleggene, i tillegg til at renseutstyret må produseres. Norske leverandører til havbruksnæringen (NLTH) anslår at det trengs tre års utsettelse etter et vedtak for de store bedriftene og ytterligere to år for de minste bedriftene16. Norske fiskeoppdretteres forening (NFF) har som delmål at "Utslipp fra notvasking skal reduseres suksessivt og fjernes helt innen 2005"17.
Basert på bransjenes anslag for tidsbehov foreslår SFT at forskriften åpner for en overgangsperiode på tre år etter et vedtak for å gi eksisterende bedrifter tid til å omstille seg. SFT har vurdert det slik at en differensiering av tidsfristen for store og små bedrifter bør unngås.
4.5 Beskrivelse av innholdet i forskriften
En selvbærende forskrift skal erstatte konsesjonsbehandling fullt ut og må derfor dekke alle utslipp knyttet til vask, rengjøring, impregnering og annet vedlikehold av oppdrettsnøter. Det vil si: utslipp til vann (kobber, andre miljøfarlige kjemikalier fra impregnering-, vaske- og desinfeksjonsmidler og ren begroing ved notverksteder og oppdrettsanlegg), utslipp til luft (i hovedsak løsemidler) og utslipp i grunnen, samt utslipp fra avfallsbehandling. Forskriften bør også regulere støy, lukt, forurensede sedimenter og forurenset grunn. Ev. behov for bedriftsspesifikke krav bør kunne dekkes ved at fylkesmannen gis myndighet til å fastsette andre krav enn de som finnes i forskriften.
SFT mener at krav om nullutslipp ikke bare bør gjelde for kobber, men for alle miljøfarlige kjemikalier. Man vil da unngå en utvikling hvor kobber erstattes med andre kjemikalier for å slippe strenge utslippskrav.
Forskriften bør erstatte gjeldende utslippstillatelser til notverksteder og relevante bestemmelser i utslippstillatelsene til oppdrettsbedrifter, med en overgansperiode på tre år etter at forskriften er vedtatt.
Figur : Oversikt over forskriftens virkeområde i forhold til notbehandling og -bruk ved notverksteder og på oppdrettslokaliteter. Utslippene er markert i kursiv.
5. Nytteeffekt forbundet med forslaget
Forskriften vil bidra til at utslippene av kobber fra oppdrettsnæringen reduseres. Forbruket av kobber til notimpregnering øker raskt som følge av utviklingen i oppdrettsnæringen, og 10-20% av det brukte kobberet finnes fortsatt på nøtene når de vaskes eller rengjøres. Krav om null kobberutslipp fra vask og rengjøring vil føre til de største mulig utslippsreduksjonene ved notverkstedene o.l. Dersom det blir stilt mindre strenge krav, vil utslippsreduksjonen bli tilsvarende mindre.
Dersom forskriften også setter krav til nullutslipp av andre miljøfarlige kjemikalier vil den, så langt som mulig, bidra til å unngå en uheldig utvikling hvor kobber erstattes med andre miljøfarlige kjemikalier.
Regulering av utslippene fra notverkstedene vil føre til at de lokale forurensningsproblemene utenfor notverkstedene, som overkonsentrasjoner av kobber i sedimentene, forsøpling og misfarging av strendene, vil opphøre.
6. Kostnader forbundet med forslaget
Investeringsbehovet er i størrelsesorden 1,5 mill. kr for et totrinns renseanlegg, og 0,6 mill. kr for et sedimenteringsanlegg (vedlegg B). Til sammenligning anslår Norske leverandører til havbruksnæringen (NLTH) at de totale investeringskostnadene for et notverksted uten renseanlegg er på 7-9 mill. kr18.
Kostnadseffektiviteten er beregnet til 550-1100 kr/kg reduksjon i kobberutslipp ved krav om nullutslipp (se pkt 3.2). Til sammenligning investerte Borregaard i Sarpsborg i 1996 21 mill. kr i et prosjekt for gjenvinning av kobberkatalysator for å redusere utslippene av kobber til vann. Tiltaket har medført en reduksjon i kobberutslippene på omlag 3 tonn kobber, dvs. en kostnad på 7000 kr/kg kobber. Tallet representerer imidlertid et maksimum, da tiltaket har gitt en ikke tallfestet gevinst av gjenvinning og reduserte utgifter til deponering.
Rensing av vaskevannet medfører utskilling av avfall/slam. Avfallet inneholder både kobber og begroingsrester. En slik blanding gir spesielle utfordringer med hensyn til gjenvinning eller disponering (se vedlegg A). Da avfallsproblemet så å si ikke finnes i dag, er det ingen erfaringer om kostnadene knyttet til avfallsbehandlingen. NLTH har anslått kostnadene til 2000 kr/tonn avfall/slam19, noe som SFT har vurdert som fornuftig og lagt til grunn for økonomiske beregninger (se vedlegg B).
Driften av renseanleggene, og de strenge kravene til rensing, sammen med kostnadene til avfallsdisponering, vil føre til en prisøkning på vask av kobberimpregnerte nøter som oppdrettsbedriftene vil måtte betale. Beregninger viser at prisen vil øke med 1950 kr/not (nullutslipp, inkl. avfallsbehandling) for en gjennomsnittlig not på 1500 m2 notline. Dette svarer til ca. 5 øre/kg produsert fisk eller 23 mill. kr for hele næringen per år. Dersom kravet reduseres og bare fjerning av sedimenterbare partikler blir krevet, vil prisøkningen bli på hhv. på 1450 kr/not, ca. 4 øre/kg produsert fisk og 17 mill. kr for hele næringen per år (se vedlegg B).
7. Vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet
ECON har nylig verdsatt skadevirkninger på menneskelig helse ved utslipp av en rekke kjemikalier til luft og vann20. ECON understreker at det er stor usikkerhet i beregningene. Skadevirkninger ved utslipp av kobber til vann er verdsatt til 210-525 kr/kg kobber. Verdsettingen omfatter bare skadevirkninger på menneskelig helse, og ikke skader på marine organismer. Kobber er mye mer giftig for marine organismer enn for mennesker, og effektene på det biologiske mangfoldet kan bli store, men er svært vanskelige å kvantifisere. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av forslaget kan derfor ikke tallfestes.
SFT mener imidlertid at kostnader ved utslippsreduksjon på om lag 1000 kr/kg kobber er akseptable, sammenlignet med helse- og miljøkostnadene ved ikke å gjøre tiltak.
8.1 Effekter på oppdrettsnæringen
Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse for 1999 viser at kostnadene ved å produsere én kilo fisk var på 16,10 kroner. Kostnadene ved impregnering og vask (uten rensing) ble anslått til 15-30 øre/kg produsert fisk21, dvs. 1-2% av produksjonskostnadene. SFT mener at en økning på 4-5 øre/kg fisk (0,3%) ikke vil være av vesentlig betydning for oppdrettere. Til sammenligning er det foreslått en avgift på kobber i impregneringsmidler som vil føre til en prisøkning på 2400 kr/not eller 6-7 øre/kg fisk.
Oppdrettere som ønsker å unngå merutgifter knyttet til tiltakene, kan unngå kravene ved å gå over til driftsrutiner som er basert på bruk av impregneringsmidler uten miljøfarlige kjemikalier, som manuell eller mekanisk fjerning av begroing mens nøtene står i sjøen, eller tørk av nøtene basert på nyutviklet utstyr som forenkler notbytte. Det må bemerkes at oppdrettere med stålanlegg har flere muligheter for forenklet, alternativ drift enn oppdrettere med plastanlegg.
Kostnadene ved alternativ drift, uten kobber e.l., er ikke beregnet, men flere oppdrettere mener at det allerede i dag er økonomisk forsvarlig og har redusert bruken av kobberimpregnering22. Det forventes at flere vil følge etter som følge av en økning i vaskeprisene, selv om prisøkningen i seg selv er liten.
8.2 Omstrukturering i notverksteder
De små notverkstedene, bl.a. "gjør-det-selv-oppdretterne", som betjener én eller noen få oppdrettskonsesjoner og vasker færre enn 100 nøter i året, vil antagelig la være å investere i renseutstyr, og enten gå over til kobberfrie impregneringsmidler eller sende kobberholdige nøter til sentraliserte notverksteder.
8.3 Virkning på smittespredning
Veterinærmyndighetene arbeider med å redusere faren for smittespredning for eksempel som følge av flytting av nøter eller utslipp av begroing. Flere forskrifter hjemlet i fiskesykdomsloven23 gjelder for notverksteder:
_ Forskrift om etablering, drift og sykdomsforebyggende tiltak ved oppdrettsanlegg (drifts- og sykdomsforskriften) (18.12.1998 nr. 1409).
_ Forskrift om rengjøring og desinfeksjon av akvakulturanlegg m.v. (20.02.1998 nr. 194).
_ Forskrift om desinfeksjon av inntaksvann til, og avløpsvann fra akvakultur relatert virksomhet m.v. (20.02.1997 nr. 192).
_ Forskrift om transport og behandling av animalsk avfall, og anlegg som behandler animalsk avfall. (05.11.1999 nr. 1148).
Forskriftene setter bl.a. krav til
_ Transport av brukte nøter fra oppdrettsanlegg til notverksted
_ Desinfeksjon av nøtene
_ Desinfeksjon av avløpsvann fra notverksteder
_ Avfallsbehandling
_ Transport og disponering av avfall
Etter SFTs vurdering er ikke disse kravene til hinder for å oppfylle kravene i den foreslåtte forskriften. Kravene i den foreslåtte forskriften vil heller ikke være til hinder for oppfyllelse av krav satt av veterinærmyndighetene.
Det kan oppstå uoverensstemmelser mellom veterinær- og forurensningsforskrifter dersom et desinfeksjonsmiddel som er godkjent i henhold til forskrift om rengjøring og desinfeksjon av akvakulturanlegg inneholder miljøfarlige kjemikalier. I så fall vil desinfeksjonsmidlet kunne slippes ut ved oppdrettsbedrifter etter desinfeksjon av flyteelementer, pontonger o.l., men tilsvarende utslipp ved notverksteder etter desinfeksjon av nøter vil ikke være tillatt. Problemet er foreløpig av lite omfang. To desinfeksjonsmidler ble nylig godkjent av Statens legemiddelverk (mars 2001). Godkjenningen er imidlertid ikke offentliggjort og SFT har dermed ingen opplysninger om ev. innhold av miljøfarlige kjemikalier.
Krav om nullutslipp av miljøfarlige kjemikalier vil innebære at rengjøring av nøtene på et oppdrettsanlegg vil ikke tillates dersom det benyttes impregneringsmidler med miljøfarlige kjemikalier. Slik rengjøring kan utføres av dykkere eller automatisk redskap og kombineres med inspeksjon (dykker eller video) av nøtene med hensyn til ev. hull. Rømming har betydelige effekter på villakspopulasjonene og er den viktigste miljøpåvirkningen fra oppdrettsnæringen24. Det legges ned mye arbeid, fra oppdretteres og myndighetenes side, for å redusere omfanget av rømming.
I følge Fiskeridirektoratet er notinspeksjon mens nøtene står i sjøen et viktig tiltak i dette arbeidet, og rengjøring av nøtene er nødvendig for å sikre at inspeksjonen avdekker de minste hullene. Et forbud mot rengjøring av nøtene i sjøen vil derfor kunne komme i konflikt med arbeidet mot rømming.
På den annen side nevner oppdrettere, som har valgt å gå bort fra kobber-impregnering, rømmingsikkerheten og muligheten for å avdekke hull eller slitasje som en viktig motivasjon for å endre driftsrutiner. Dette fordi bruk av kobberfrie impregneringsmidler fører til av nøtene rengjøres og sjekkes oftere enn ved bruk av kobberholdige impregneringsmidler. I tillegg nevnes at utskiftning av nøter som er lite begrodd reduserer faren for riving av notline og dermed faren for rømming25.
Om krav om nullutslipp fra rengjøring av nøter impregnert med miljøfarlige kjemikalier vil føre til positive eller negative konsekvenser for arbeidet mot rømming vil derfor være avhengig av oppdretternes driftsrutiner.
Vedlegg A : Oversikt over muligheter for avfallsdisponering
Krav om rensing av vaskevann fører til at det skilles ut avfall/slam som må håndteres i tråd med gjeldende avfallsregelverk. Avfallet inneholder både begroingsrester, kobber og eventuelt andre miljøfarlige kjemikalier. En slik blanding gir spesielle utfordringer med hensyn til gjenvinning eller disponering. Avfallsproblemene er i dag små siden vaskevannet slippes urenset ut. Det finnes lite kunnskap om hvordan avfallet kan håndteres på en økonomisk og bærekraftig måte. Vi har derfor valgt å gi en oversikt over de forskjellige mulighetene for avfallsbehandling.
Totrinns renseanlegg medfører at man får to avfallsfraksjoner med ulikt innhold av kobber. En fraksjon som representerer det største volumet, men som har relativt lave konsentrasjoner av kobber, heretter kalt "grovt avfall", og en fraksjon som utgjør et mindre volum, men som har et høyere innhold av kobber, nedenfor kalt "fint slam". Ved bruk av sedimenteringsanlegg, vil bare det grove avfallet med lavt kobberinnhold bli samlet inn.
Materialgjenvinning
Kobber er en ressurs med stor verdi i markedet. Ved gjenvinning vil kobberet kunne brukes på nytt, og utslippene til miljøet vil bli minimale. Gjenvinning kan imidlertid være ressurskrevende og/eller teknologisk krevende, slik at nytten må veies opp mot kostnadene. Innholdet av kobber i avfallet/slammet må være på et visst nivå for at gjenvinning skal være aktuelt. Det betyr at det først og fremst vil være det fine slammet som kan vurderes for materialgjenvinning.
Det er sendt prøver av det fine slammet til et kobberraffineringsverk i Tyskland. Raffineringsverket kan ta imot avfall tilsvarende de prøver som ble sendt til en behandlingskostnad på 900 kr/per tonn26. Transportkostnader kommer i tillegg.
Spesialavfall
Dersom avfallet eller slammet inneholder miljøfarlige kjemikalier, kan det være nødvendig å klassifisere det som spesialavfall og behandle det i henhold til spesialavfallsforskriften. Grensene for hva som er spesialavfall varierer med hvilke kjemikalier det gjelder, og om ev. flere kjemikalier finnes i avfallet. Avfall og slam må vurderes i hvert enkelt tilfelle, og alle miljøfarlige kjemikalier, for eksempel kobber, fargestoffer, boostere fra impregneringsmidler, ev. miljøfarlige kjemikalier fra vaskemidler og desinfeksjonsmidler, må tas med i vurderingene.
Forbrenning
Forbrenning av avfall medfører utslipp til luft og i tillegg utslipp til vann dersom anlegget har våtvasker. Dagens avfallsforbrenningsanlegg har strenge krav til utslipp, og utslippene vil være avhengige av valgt renseløsning og hvilke typer avfall som forbrennes. Dersom utslippskravene til forbrenningsanleggene overholdes, er forbrenning en akseptabel måte å håndtere dette avfallet på.
Det grove avfallet kan være aktuelt for forbrenning. Avfallet vil imidlertid inneholde mye klor fra saltvann som kan gi grunnlag for dannelse av dioksiner. I tillegg virker kobber som katalysator for dannelse av dioksiner. Det kan derfor være vanskelig for et forbrenningsanlegg å overholde utslippskravene for dioksiner ved forbrenning av avfall fra notverksteder. I tillegg må man være oppmerksom på faren for overskridelse av utslippskravene for kobber til luft ved forbrenning av avfall som inneholder relativt mye kobber. Til slutt har forbrenningsanlegg krav til energigjenvinning. Med utgangspunkt i eksisterende kjennskap til avfallet, antar SFT at mengden energi som kan gjenvinnes fra avfallet vil være begrenset og at energigjenvinningskravene kan være vanskelige å overholde. Det er imidlertid ikke mulig å konkludere med hensyn til om forbrenning av det grove avfallet fra notverksteder vil være mulig før det er prøvd ut i praktiske forsøk.
Det er enda mindre sannsynlig at det fine slammet, som inneholder større kobberkonsentrasjoner enn det grove avfallet, kan forbrennes i vanlige forbrenningsanlegg. Forbrenning i spesialavfallsanlegg kan imidlertid vurderes.
Deponering
Deponering av avfall gir utslipp til luft og vann, samt at det er en del nærmiljøulemper i tilknytning til deponiene (lukt, skadedyr m.m.). Utslippene til luft er i første rekke utslipp av klimagassen metan, som dannes når organisk avfall brytes ned uten tilgang på luft. Organisk stoff, miljøgifter og tungmetaller lekker ut i sigevannet. Utslippene har sterk sammenheng med hvilke avfallstyper som deponeres, og resipientens egnethet vil være vesentlig for hvor store ulemper dette medfører.
Ved deponering av avfall og slam fra notverksteder vil en del av kobberet bindes i deponiet, mens en del vil løses i vann og slippe ut med sigevannet. Det er imidlertid vanskelig å si noe om hvor stor del som vil lekke ut. Effekten av utslippene vil være svært avhengig av resipienten, og utslipp til ferskvann vil være mer problematisk enn utslipp til saltvann.
Deponering av det grove avfallet kan være en aktuell løsning. På grunn av høyt innhold av organisk materiale må eventuell deponering av denne fraksjonen avklares med fylkesmannen i det aktuelle fylket.
Kompostering
Begroing inneholder mange næringsstoffer, kalk og spormetaller som kan være nyttige som gjødsel eller jordforbedringsmidler. Avfallet fra notverksteder kan imidlertid ikke benyttes som jordforbedringsmiddel på grunn av at kobberinnholdet overskrider grenseverdiene som er satt i "forskrift om handel med gjødsel og jordforbedringsmidler m.v." Forskriften forbyr uttynning av et avfall med det formål å tilfredsstille forskriftens krav.
Kompostering kan være en aktuell forbehandling før bruk av avfallet som fyll- eller dekkmasse, for eksempel på deponi.
Vedlegg B : Økonomiske beregninger
Næringens innspill
På forespørsel fra SFT har Norske leverandører til havbruksnæringen (NLTH) gitt innspill om økonomiske data knyttet til notverksteder27:
Investeringsbehov | |
Komplett notverksted | 7-9 mill |
Vaskeanlegg uten renseanlegg | 1,5 mill. |
Totrinns renseanlegg for vaskevannet | 1,5 mill. |
Investeringsbehovet for totrinns renseanlegget fordeles med 0,6 mill. for det første trinnet og 0,9 mill. for det andre trinnet.
Driftskostnader | Vaskeanlegg uten renseanlegg | Vaskeanlegg med totrinns renseanlegg |
Årlig avskrivning (5 år) | 300.000.- | 600.000.- |
Lønnskostnader | 600.000.- | 600.000.- |
Driftsutgifter | 150.000.- | 300.000.- |
Diverse | 50.000.- | 50.000.- |
SUM, årlige driftskostnader | 1.100.000.- | 1.550.000.- |
NLTHs videre beregninger forutsetter :
- Et notverksted vasker 800.000 m2 notline årlig
- Pris ut til kunde beregnes med en "fortjeneste" på ca. 33% i forhold til de årlige driftsutgiftene
- En gjennomsnittlig not er på 1.500 m2 notline
- En oppdrettskonsesjon krever vask av 22.500 m2 notline årlig
- Hele oppdrettsnæringen, med 780 konsesjoner, vasker 17.550.000 m2 notline årlig
- Hele oppdrettsnæringen produserer 450.000 tonn laks og ørret årlig
NLTH legger videre til grunn at vask av én not produserer 450 kg avfall i gjennomsnitt, og at dette avfallet kan fjernes til en pris på 2.000 kr/tonn.
SFTs beregninger
NLTH har beregnet utgifter knyttet til notvask henholdsvis uten rensing og med totrinnsrensing, men ikke merutgiftene knyttet til rensing av vaskevannet alene. Merutgiftene er relevante for konsekvensutredning av den foreslåtte forskriften, og er beregnet nedenfor.
I samsvar med NLTHs forslag er avskrivningstiden satt til 5 år. Dette for å ta hensyn til at kobberbruken skal reduseres vesentlig innen 2010 og at brukstiden for renseutstyret derfor vil være kort. I praksis vil imidlertid utstyret kunne brukes adskillig lengre enn 5 år.
SFT har, med få unntak, lagt forutsetningene fra NLTH til grunn for beregning av kostnadene ved rensing av vaskevannet. Et unntak er at avskrivningskostnadene er beregnet med 5% rente, og 5 år avskrivningstid, dvs. kr. 330.000.-/år for investeringer på 1,5 mill.
Investeringsbehovet for sedimenteringsanlegg er anslått til 0,6 mill., noe som tilsvarer NLTHs anslag for første rensetrinn i et totrinns renseanlegg. Årlige driftskostnader er anslått til 215.000,- dvs. i underkant av 50% av driftskostnadene for totrinns renseanlegg. Siden mesteparten av begroingen forekommer som partikler, anslår SFT at avfallsmengden ved sedimenteringsanlegg er i samme størrelsesorden som ved totrinns anlegg.
Totrinns renseanlegg | Sedimenteringsanlegg | |
Investeringer | 1.550.000 | 600.000 |
Årlige driftskostnader | 430.000 | 215.000 |
Årlig avskrivning (se over) | 330.000 | 132.000 |
Årlige driftsutgifter | 100.000 | 83.000 |
"Fortjeneste" (se over) | 140.000 | 70.000 |
Priseksempler, kostnader for kunden/oppdretteren (alle tall er avrundet) Kostnader i kroner for rensing av vaskevann og avfallsbehandling | ||
Vannrensing | 1.050 | 550 |
Avfallsbehandling | 900 | 900 |
Pris per not à 1500 m2 | 1.950 | 1.450 |
Pris per konsesjon | 29.000 | 22.000 |
Pris for oppdrettsnæringen | 23 mill. | 17 mill. |
Pris per kg produsert fisk | 5,2 øre | 3,8 øre |
1 "Handlingsplan for redusert utslipp av kobber fra norsk oppdrettsnæring", Norske Fiskeoppdretteres Forening, 2001.
2 "Klassifisering av miljøkvalitet for fjorder og kystfarvann", SFT veileder 97/03.
3 "Rehabilitering av en forlatt oppdrettslokalitet", Hovedfagsoppgave ved Institutt for fiskeri- og marinbiologi, UiB, 1994.
4 "Kobberbelastning i forbindelse med vasking og impregnering av fiskenøter" NIVA-rapport 3483-96.
5 "Klassifisering av miljøkvalitet for fjorder og kystfarvann" SFT veileder 97/03.
6 "Regulation and monitoring og marine cage fish farming in Scotland - a procedure manual." Scottish Environment Protection Agency (SEPA), 2000.
7 "Tiltaksanalyser for miljøgifter der utslippene skal reduseres vesentlig innen 2010." SFT-rapport, 1999, TA-nummer 5284.
8 "Handlingsplan for redusert utslipp av kobber fra norsk oppdrettsnæring" Norske Fiskeoppdretteres Forening, 2001 og "Fiskeridepartementets miljøhandlingsplan 2000-2004" Fiskeridepartementet.
9 Det finnes svært få relevante målinger, og usikkerheten er stor. Tallene representerer en sammenstilling av tilgjengelige data i publiserte og upubliserte prosjektrapporter, søknader om utslippstillatelse eller prosjektmidler, muntlige opplysninger, m.m.
10 Alle beregninger er basert på et kobberforbruk i oppdrettsnæringen på dagens nivå, dvs ca 200 tonn/år. Dersom bruken endres vesentlig vil kostnadseffektiviteten endres. Det er imidlertid vanskelig å forutsi om kobberbruken vil reduseres vesentlig i tråd med regjeringsens mål og det øvrige arbeid for å nå målet (avgift, substitusjonsplikt, bransjenes egen innsats) eller om bruken vil fortsette å øke som følge av økt fiskeproduksjon.
11 "Klassifisering av miljøkvalitet for fjorder og kystfarvann", SFT veileder 97/03.
12 "Tiltaksanalyser for miljøgifter der utslippene skal reduseres vesentlig innen 2010." SFT-rapport, 1999, TA-nummer 5284.
13 Brev fra Norske leverandører til havbruksnæringen (NLTH) til SFT, 20.12.2000.
14 Brev fra Norske leverandører til havbruksnæringen (NLTH) til SFT, 20.12.2000.
15 "Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, dugnad for fremtida". St. meld. nr. 58 (1996-97).
16 Brev fra Norske leverandører til havbruksnæringen (NLTH) til SFT, 20.12.2000.
17 "Handlingsplan for redusert utslipp av kobber fra norsk oppdrettsnæring", Norske Fiskeoppdretteres Forening, 2001.
18 Brev fra Norske leverandører til havbruksnæringen (NLTH) til SFT, 20.12.2000.
19 Brev fra Norske leverandører til havbruksnæringen (NLTH) til SFT, 20.12.2000.
20 "Miljøkostnader ved avfallsbehandlingen" ECON-rapport 85/2000.
21 "Redusert bruk av kobber i oppdrettsnæringen. Delrapport II: Konkrete arbeider/prosjekter" KPMG, 1999.
22 "Handlingsplan for redusert utslipp av kobber fra norsk oppdrettsnæring", Norske Fiskeoppdretteres Forening, 2001.
23 "Lov om tiltak mot sykdom hos fisk og andre akvatiske dyr" 13.06.1997 nr. 54 (fiskesykdomsloven).
24 "Miljømål for norsk oppdrettsnæring, nye miljømål for perioden 1998-2000", DN-rapport 1999-1 og "Nasjonal tiltaksplan mot rømming", Norske Fiskeoppdretteres Forening, 2000.
25 "Handlingsplan for redusert utslipp av kobber fra norsk oppdrettsnæring", Norske Fiskeoppdretteres Forening, 2001.
26 Brev fra Norske leverandører til havbruksnæringen (NLTH) av 20.12.2000.
27 Brev fra Norske leverandører til havbruksnæringen (NLTH) av 20.12.2000.