Konsekvensvurdering av endringer i forskrift om svovelinnhold i ulike oljeprodukter, herunder implementering av kravene som er satt i Rådsdirektv(EU) 1999/32

Hovedbudskap

Forskriften endrer forskrift om svovelinnhold i ulike oljeprodukter. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved forskriftsendringen antas å variere fra ubetydelige til moderate, og er underordnet andre variabler som for eksempel råoljeprisen. Forskriften vil ikke forverre konkurranseforholdene for norske virksomheter i forhold til utenlandske. Gjennom forskriftsendringen implementeres kravene i EUs Rådsdirektiv 1999/32.

Beskrivelse av direktivet

Rådsdirektiv(EU) 1999/32 om innholdet av svovel i visse flytende brensler, ble vedtatt i EU-rådet 26.04.1999 og er en endring av direktiv(EF) 93/12 (jf. 87/219 jf. 75/ 716), som er implementert i norsk rett i henhold til EØS avtalen vedlegg II, avsnitt XVII.

Direktivet setter krav til maksimalt innhold av svovel i ulike typer flytende brensler basert på mineralolje. Det skilles i direktivet mellom tung fyringsolje og gassolje. Direktivet retter seg primært mot myndighetene i medlemsstatene, men stiller også krav som retter seg mot produsenter og forbrukere av oljeprodukter.

Rettet mot produsenter og forbrukere:
Tung fyringsolje skal ikke inneholde mer enn 3 vektprosent svovel, fra år 2003 ikke mer enn 1 vektprosent. Mulighet for unntak, se under. Gassolje skal ikke inneholde mer enn 0,2 vektprosent svovel, fra år 2008 ikke mer enn 0,1 vektprosent. Det gjøres et generelt unntak for drivstoff til skip som krysser grensen mellom en EØS-Stat og et tredjeland.

Rettet mot myndighetene i medlemsstat:
Det er mulig å gi unntak om bruk av tung fyringsolje med inntil 3 vektprosent svovel også etter år 2003, forutsatt at utslippet ikke medfører miljøbelastning i staten eller annen medlemsstat. Slikt unntak kan gjøres for hele eller deler av statens territorium. Slikt unntak skal rapporteres til EFTA/ESA senest 12 måneder før det gjøres gjeldende. Myndighetene skal rapportere svovelinnholdet i oljeprodukter solgt i landet, årlig til EFTA/ESA.

Forslag til implementeringsmåte

Direktivet anbefales innarbeidet i forskrift om svovelinnhold i ulike oljeprodukter. I forhold til eksisterende versjon av forskriften, er følgende endret:

Virkeområde - Det innarbeides en §1 som beskriver forskriftens gyldighetsområde. Slik endring oppfattes ikke som en realitetsendring, men vil i klartekst si hvem forskriften gjelder og ikke gjelder.

Definisjoner - Det legges inn definisjoner av de forskjellige produkttypene og enkelte andre begreper. Definisjonene bygger på de som finnes i direktivet

Tung fyringsolje - Kravet til innhold av svovel i tungolje endres ikke for sørligste 13 fylker. Fra år 2003 strammes kravet fra 2,5 vektprosent til 1 vektprosent i de nordligste 6 fylkene og for utenriks sjøfart.

Gassolje - Kravet strammes inn fra år 2008 og settes til maksimalt 0,10 vektprosent svovel for landbasert bruk. Autodiesel og diesel for anleggsmaskiner og lignende tas ut av forskriften, da disse produkttypene er tatt inn i forskrift om kvaliteten på bensin og autodiesel.

Utslippstillatelse og lignende - Bestemmelsene i kapittelet om utslippstillatelsen (utover det som følger av ovennevnte) berøres ikke av Direktivet. Alle bestemmelsene om utslippstillatelse er samlet i et kapittel. En del av disse bestemmelsene var tidligere i kapittelet om svovelinnhold: Dette gjelder både særreglen for Oslo og Drammen, og anledningen til å søke om utslippstillatelse for å kunne bruke høysvovlig olje.

Tilsynsmyndighet - Fylkesmannen er inkludert som tilsynsmyndighet, i samsvar med vedtatte delegering av myndighet for fyringsanlegg til Fylkesmannen. Konsekvensvurderinger på dette punktet er gitt i annen utredning i forbindelse med generell delegering av myndighet iht forurensningsloven.

Begrunnelse for evt strengere krav

Det stilles ikke krav som er strengere enn direktivet

Å unnlate å bestemme at deler av norsk territorium kan få bruke oljeprodukter med høyere svovelinnhold enn normalkravet, forstås ikke som å stille et strengere krav enn det som følger av Direktivet.

Kostnadsvurdering

Kostnader for produsenter, importører og forbrukere:

Norsk Petroleumsinstitutt har skaffet SFT følgende tall for omsatte oljemengder i 1999, fordelt på ulike produkttyper:

Produkttype                                             Mengde innenlands     Mengde utenriks sjøfart

Tung fyringsolje med 1-2,5 % S             493 m³                             276 494 m³
Tung fyringsolje med < 1 % S                 310 538 m³                     123 424 m³
Lett fyringsolje (antatt mest 0,05% S)     757 211 m³                     157 m³
Marin gassolje (antatt mest 0,20% S)     1 666 939 m³                     514 047 m³

Økonomiske konsekvenser for forbrukere og virksomhetene som fremstiller oljeproduktene blir da som følger:

1) Tung fyringsolje innenlands - Det brukes i dag meget lite tung fyringsolje med mer enn 1% svovel, dette må sees i sammenheng med mineraloljeavgiften som bl.a. inneholder en avgiftsstige på 9 øre per liter olje per 0,25% svovel. Dette innebærer at det trolig i første rekke er virksomheter som har røykgassrensing eller som binder svovel i produksjonen, som bruker tung fyringsolje med mer enn 1% svovel. Disse virksomhetene vil allerede ha utslippstillatelse, og deres bruk av fyringsolje berøres i liten grad av denne forskriften.

2) Tung fyringsolje utenriks sjøfart - Avgiften på 9 øre per liter per 0,25% svovelinnhold gjelder ikke for utførsel av partier over 4000 liter olje. Dette gjør at man i utenriksflåten har benyttet over dobbelt så mye tung fyringsolje med svovelinnhold >1% som <1% . I følge tall fra ESSO Norge er lavsvovlig tung fyringsolje 10-20% dyrere enn høysvovlig, når man ser bort fra svovelavgiften. Ved implementering av Direktivet vil all tung fyringsolje brukt ved sjøtransport innen EØS-området måtte ha 1% svovel eller mindre fra år 2003. Dette vil innebære et behov for større produksjon av lavsvovlig tung fyringsolje, og dermed et visst behov for omstilling av produksjonen. Hovedmengdene av olje som produseres i Norge i dag (også mye av det som selges som høysvovlig i følge ESSO) har lavt svovelinnhold på grunn av at Nordsjøoljen har et lavt svovelinnhold i utgangspunktet. Noe av det økte behovet for lavsvovlig olje kan derfor trolig møtes ved bedre dokumentasjon av kvaliteten på dagens olje.

Merkostnadene som følger av innstrammingen fra år 2003 vil være avhengig av oljeprisene. Et overslag av kostnadene kan gjøres på bakgrunn av følgende tall:
Tungolje brukt i utenriksflåten årlig¹: 280 000 tonn
Prisforskjell høy- vs lavsvovlig tungolje²: kr 140 per tonn
Kostnad transport per skip til/fra norsk havn³: Kr 43 900 000 000 per år
Årlig transportert per skip til/fra Norge³: 177 000 000 tonn
Årlig transportert per skip Norge-Europa³: 140 000 000 tonn

Antar vi at 75% volumet med høysvovlig olje brukes i frakten mellom Norge og annen EØS-havn blir merkostnaden ca. kr. 30 millioner eller 20 øre per tonn gods transportert. Denne kostnaden vil trolig overføres på forbrukerne av transporttjenester. Merkostnaden er ikke ventet å påvirke konkurranseforholdene, da samme krav vil gjelde for alle aktører, så vel norske som utenlandske. Denne kostnaden vil for eksempel ha langt mindre betydning for forbrukerne enn svingningene i oljeprisen for øvrig. Samlede kostnader for norske og utenlandske skip i frakt til og fra norsk havn var ca 43,9 milliarder kroner i 1998.

3) Lett fyringsolje - Det er ikke tilgjengelige tall for hvor mye av den lette fyringsoljen som har et svovelinnhold mellom 0,10-0,20 %, men det antas å være ubetydelige kvanta, gjennomsnittlig svovelinnhold er i dag 0,06 %. I mineraloljeavgiften ligger det inne et incentiv ved at det ikke betales avgift for svovelinnhold under 0,05%. Det er ikke ventet at noen nevneverdige kostnader vil oppstå ved innstrammingen.

4) Marin gassolje - Det er ikke tilgjengelige tall for hvor mye av den marine gassoljen som har et svovelinnhold mellom 0,10-0,20 % men det antas at hovedmengden ligger i dette området. Svovelinnholdet i marin gassolje vi derfor måtte reduseres i løpet av en 8 års periode. Dette innebærer en viss omlegging av produksjonen av slik gassolje, men det er liten grunn til å tro at det får store konsekvenser. Oljeprodukter som innfrir kravene finnes på markedet, og eventuelle investeringer i omlagt produksjon kan skje over flere år og i forbindelse med annen ombygging i raffineriene.

Kostnader for SFT og andre myndigheter

Myndighetene vil måtte gjennomføre stikkprøvekontroller for å sikre at kravene i forskriften overholdes. Kontroll ved fyringsanlegg kan fortsette i samme omfang som før.

Norske myndigheter er pålagt å rapportere svovelinnholdet i olje omsatt i Norge. Rapporten skal sendes EFTA / ESA årlig innen 1. juni. Nødvendige data innhentes av Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) i forbindelse med mineraloljeavgiften. SFT anbefaler derfor at TAD henter ut data og sammenstiller disse. Dette forutsetter imidlertid en endring i forhold til TADs konsesjon hos Datatilsynet. Rapporten antas å kunne skrives innenfor et ukeverk.

Så lenge svoveldelen av mineraloljeavgiften består som i dag, er det ingen grunn til å vente at mange virksomheter vil ønske å søke om tillatelse til bruk av tung fyringsolje med mer enn 1% svovel (jf §3 annet ledd).

Nyttevurdering

Svovelutslipp fra forbrenning av olje er en vesentlig kilde til sur nedbør. Skader på fisk og skog fra forsuring fører til betydelige samfunnsøkonomiske tap. I tillegg til virkningene på økosystemene gir sur nedbør også skader på materialer og kulturminner, slik som bygninger, skulpturer og bergkunst. Forsuringen medfører derfor store samfunnsøkonomiske konsekvenser. Det er anslått at den årlige kostnaden av sur nedbør skader i Norge kan være i størrelsesorden 3 milliarder kroner.

Forskriftsendringen vil i liten grad medføre at norske utslipp av svoveldioksid reduseres,. Det er anslått at 90% av forsuringen har sitt opphav i langtransportert forurensning fra kontinentet. Sett i forhold til langtransportert svoveldioksid kan denne innstrammingen i Europa ha gunstig effekt også på miljøtilstanden i Norge. Implementering av et regelverk kan i seg selv ha en nytteeffekt i forhold til at Norge blir oppfattet som en seriøs og troverdig aktør i europeisk miljøsamarbeid.

Konklusjon

Endringene som følger av den nye forskriften får liten betydning for svoveldioksidutslippene i Norge, men kan ha en gunstig virkning i forhold til at oppnådde resultater opprettholdes for framtida. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved forskriftsendringen betraktes å variere fra ubetydelige til moderate, og er underordnet andre variabler som for eksempel råoljeprisen. Forskriften vil ikke forverre konkurranseforholdene for norske virksomheter. Gjennom forskriften implementeres EU-reglene på området.

Fotnoter
1 Jf tallene fra Norsk Petroleumsinstitutt
2 I følge ESSO Norge vil prisforskjellen varierer mellom USD 4 - 30, USD 20 er et normalleie
3 I følge NOS: Samferdselstatistikk 1998, Statistisk Sentralbyrå, sidene 53-55, www.ssb.no

Les mer: