Forslag til handlingsplan for reduksjon av utslipp av bromerte flammehemmere

Bromerte flammehemmere brukes i et stort antall produkttyper som skal gjøres mindre brannfarlig. Det er kjent at mange av de bromerte flammehemmerne har alvorlige helse- og miljøskadelige egenskaper. Det er et nasjonalt mål at utslipp av disse stoffene skal reduseres vesentlig innen 2010. SFT foreslår en handlingsplan som skal føre til at reduksjonsmålet oppnås. Planen inneholder risikoreduserende tiltak som forbud mot bruk av enkeltstoffer, informasjonsspredning, innhenting av kunnskap og skjerpet kontroll med innsamling og avfallsbehandling.
___________________________________________________

Utfordringene

Bromerte flammehemmere er betegnelsen for en gruppe bromerte organiske stoffer som har en hemmende effekt på flammer i organisk materiale. De brukes i elektriske og elektroniske produkter, tekstiler og plast i transportmidler, byggematerialer, maling og fugemidler. Anslagsvis 50 tonn brukes i norsk produksjon. Den totale mengden bromerte flammehemmere som omsettes i produkter i Norge er anslått til å være mellom 300 og 600 tonn.

Mange bromerte flammehemmere har uønskede helse- og miljøvirkninger. Fordi de er meget stabile, skjer det en spredning i miljøet, en oppkonsentrering i næringskjeden og en opphopning i sedimentene hvor det skjer kun en sakte nedbrytning. Derfor sammenlignes disse stoffene ofte med Persistente Organiske Pollutants (POP), som for eksempel PCB. En rekke undersøkelser har vist at bromerte flammehemmere finnes i stigende mengder i naturen og i mennesket. Stoffene gjenfinnes i sedimenter fra mange elver i Europa, i fisk fra Østersjøen, Mjøsa, vann i Hordaland og på Bjørnøya og i fisk fanget utenfor Island og Åland. Noen av stoffene er også påvist hos mennesker i morsmelk og blod. Ved forbrenning av avfall som inneholder bromerte flammehemmere kan det dannes bromerte dioksinforbindelser.

Tilførsler til miljøet forekommer fra produksjon av produkter, produkter under bruk og som avfall. Det er ikke nok å sørge for at det ikke skjer utslipp ved produksjon av produktene, man må også unngå bruk i produkter som vil medføre en frigjøring fra produkter under bruk og senere som avfall. Langtransporterte luftstrømmer er også en kilde for tilførsler av bromerte flammehemmere til miljøet i Norge. For å få til en reduksjon fra denne kilden er det nødvendig å få til internasjonalt forpliktende avtaler som begrenser bruken globalt.

Det finnes ca. 70 ulike bromerte flammehemmere på markedet. Man har ofte skilt mellom additive og reaktive bromerte flammehemmere. De additive har tradisjonelt blitt ansett som mest betenkelige fordi de frigjøres lettest fra produktene. Det synes som helse- og miljøegenskapene kan variere, og behovet for reduksjon av bruken vil avhenge av disse egenskapene, samtidig som det kan være nødvendig ut ifra et føre-var-prinsipp å treffe tiltak selv om det ikke er fullt ut klarlagt alle egenskaper for hvert enkelt stoff.

Stoffene penta-, okta- og deka-BromDifenylEter (-BDE), TetraBromBisPhenol A (TBBPA) og HeksaBromCykloDodekan (HBCD) utgjør den største andelen bromerte flammehemmere i bruk. Det er dokumentert at stoffene penta-, okta- og deka-BDE har svært alvorlige miljø- og helsemessige egenskapene. Alle disse tre er additive. Reduksjonen av bruk av disse 3 stoffene bør derfor prioriteres. TBBPA og HBCD er de bromerte flammehemmerne som er i størst bruk i Norge. HBCD er additiv, mens TBBPA er reaktiv, dvs. at den skal være bundet sterkere i produktene. Til tross for dette har man de senere årene også funnet TBBPA i blod hos mennesker. Disse stoffene har også betenkelige miljø- og/eller helsemessige egenskaper, men er ikke like godt dokumentert som de 3 førstnevnte. Det er behov for mer kunnskap om stoffenes effekter og skjebne i miljøet og en nøye oppfølgning av bruken av disse stoffene. SFT mener at det på grunn av stoffenes utstrakte bruk og spredning, kan være grunn til å regulere bruk, selv om endelige konklusjoner fra risikovurderingene ikke er trukket.

For en del produktgrupper finnes internasjonale standarder med krav til brannsikkerhet, bl.a. en del bygningsmaterialer, fyllmaterialer til vei- og jernbanefyllinger, elektrisk materiell, industriemballasje, tunnelisolasjon, polstrede møbler, gardiner, elektroniske apparater for husholdning og elektriske kabler. I disse standardene stilles det kun krav til flammehemmende egenskaper og ikke krav til hvilke flammehemmende midler som skal brukes. De bromerte flammehemmerne har hittil vært ansett som billigst og mest effektive.

Det er vanskelig på det nåværende tidspunkt å forutsi hvilke alternativer som vil bli tatt i bruk som erstatningsstoffer hvis bruken av dagens mest brukte bromerte flammehemmere begrenses. Økt kunnskap om mulige erstatningsstoffer vil være en stor utfordring i de nærmeste årene, fordi det er viktig at helse- og miljøvirkningene er godt kartlagt ved overgang til nye, alternative flammehemmere.

Reguleringer i dag

Kjemikalier som inneholder bromerte flammehemmere som har helse- og/eller miljøskadelige egenskaper skal klassifiseres og merkes før de omsettes. Klassifiseringen medfører ikke bare en merkeplikt, men også andre konsekvenser som blant annet omsetningsrestriksjoner, reguleringer i arbeidsmiljøet og pålegg om håndtering som spesialavfall. Erfaringene tilsier at industrien forsøker å erstatte klassifiseringspliktige stoffer med ikke-klassifiseringspliktige i sine produkter for å unngå disse konsekvensene. Dette gjør at mengden bromerte flammehemmere i produkter vil bli redusert etter hvert som skadelige virkninger dokumenteres.

To bromerte flammehemmere (tris(2,3-dibrompropyl)fosfat og PolyBromerteBifenyler (PBB)) er gjennom begrensningsdirektivet forbudt både i Norge og i EU i tekstiler som kommer i kontakt med hud. Kontroller de siste årene har ikke påvist bruk i Norge.

Bromerte flammehemmere er oppført på OBS-lista som miljøvernmyndighetene har utarbeidet over stoffer som man ut fra dagens kunnskaper anser kan representere særlige problemer. Alle de 5 her nærmere omtalte bromerte flammehemmere er inkludert. SFT forventer at dette bidrar til at produsenter og importører gir stoffene økt oppmerksomhet, og at det som følge av substitusjonsplikten vil bli registrert redusert bruk av disse. Dette gir også muligheter for en aktiv oppfølgning fra SFTs side.

EU planlegger å forby bruken av penta-BDE. EU har dessuten ført opp poly-BDE på listen over stoffer som skal rapporteres iht. IPPC-direktivet, mens penta-BDE er på listen over prioriterte stoffer i Vanndirektivet. Stoffene okta- og deka-BDE, TBBPA og HBCD står på listen over stoffer som det skal utarbeides risikovurderinger for innen EU.

Det pågår også annet arbeid internasjonalt for å begrense bruken av bromerte flammehemmere. Her kan nevnes at bromerte flammehemmere er på OSPARs liste over prioriterte stoffer hvor handling er nødvendig for å beskytte havmiljøet , og på den 4. Nordsjøkonferansen ble det besluttet å fase ut bromerte flammehemmere innen 2020. De nordiske landene arbeider for at penta-BDE skal inkluderes i den globale POP-konvensjonen.

SFTs forslag til tiltak for å nå nasjonalt mål

De bromerte flammehemmere omfattes av målet om vesentlig reduksjon av utslippene innen 2010 i Stortingsmelding nr. 58 (1996-1997). Hovedutfordringen blir å få til en redusert bruk av de mest helse- og miljøskadelige bromerte flammehemmere, samt å håndtere avfallet fra produkter som inneholder disse stoffene på en måte som ikke gir ytterligere utslipp til miljøet.

For å få til dette foreslår SFT en rekke konkrete tiltak som det redegjøres for i det følgende.

Bruksreguleringer

• SFT foreslår at det utarbeides forslag til forbud mot bruk av penta-BDE fra 1.1.2003 i tråd med det foreslått EU-direktivet. Samtidig foreslår vi forbud mot bruk av okta-BDE og deka-BDE med sannsynlig ikrafttredelse fra 1.1.2005.

Det er dokumentert at penta-BDE er målt i miljøet og i organismer høyt oppe i næringskjeden, samt i morsmelk, også i områder langt fra kilden. Stoffet er meget giftig for vannlevende organismer, det er svært lite nedbrytbart og kan forårsake langtidsvirkninger i vannmiljøet og i næringskjeden. Stoffet kan videre gi kroniske helsevirkninger, og kan skade barn som får morsmelk. Behandlingen av forslaget om forbud mot stoffet er snart ferdigbehandlet av Rådet og Europaparlamentet og forventes å tre i kraft 1.1.2003. Fordi arbeidet innen EU med risikovurderinger har vist at okta-BDE og deka-BDE er svært lite nedbrytbare, er til dels også påvist høyt oppe i næringskjeden, kan gi kroniske helsevirkninger og etter all sannsynlighet også kan omdannes til penta-BDE (og andre homologer med tilsvarende egenskaper), foreslår SFT å forby også disse stoffene. Okta-DBE vil bli klassifisert og merket som både fruktbarhetsreduserende og som fosterskadelig i løpet av høsten 2002. SFT ønsker å igangsette arbeid for å konkretisere konsekvensene av et forbud mot okta- og deka-BDE, samt en endelig avklaring av mulig tidspunkt for ikrafttredelse.

• For stoffene HBCD og TBBPA pågår det risikovurderinger og ytterligere testing i regi av EU programmet. SFT ønsker å bidra til at risikovurderingene og klassifiseringen ferdigstilles så fort som mulig og at resultatet blir tilfredsstillende for norske myndigheter. Vi foreslår å utrede nasjonale reguleringer, dersom EU ikke innen 1.1.2004 har vedtatt risikoreduserende tiltak.

De foreløpige resultatene fra risikovurderingene viser at også disse stoffene har betenkelige helse- og miljøvirkninger, samtidig som de er i svært utstrakt bruk. TBBPA ansees å være den mest anvendte bromerte flammehemmere på verdensbasis. Både TBBPA og HBCD er meget giftig for vannlevende organismer, stoffene er ikke lett nedbrytbare, og de kan forårsake langtidsvirkninger i vannmiljøet. TBBPA er påvist i blod hos den generelle befolkningen i Norge. HBCD kan gi leverskader hos pattedyr. Det er svært bioakkumulerende og kan derfor oppkonsentreres i miljøet og i organismer på forskjellige nivåer i næringskjeden. Risikovurderingene er ressurskrevende og det er viktig at alle EØS-landene, også Norge, bidrar aktivt for å ferdigstille risikovurderingene og klassifiseringen slik at behovet for risikoreduserende tiltak kan besluttes så raskt som mulig.

• SFT vil i løpet av 2003 følge opp aktuelle bransjer, om nødvendig med pålegg, for å framskaffe informasjon om hvilke bromerte flammehemmere EE-produktene de importerer inneholder, samt at de må fremlegge planer for reduksjon eller utfasing.

Det er et stort behov for eksakt kunnskap om hvilke bromerte flammehemmere de ulike EE-produktene som importeres inneholder. Produktkontrolloven stiller krav om at norske importører skal vise aktsomhet og ha kunnskap om de stoffer og produkter som de plasserer på det norske markedet. Hvis produktene inneholder bromerte flammehemmere, vil importøren måtte utarbeide planer for reduksjon av innholdet eller en utfasing av de aktuelle stoffene. Målet vil være å fjerne behovet for flammehemmere i størst mulig grad der hvor dette er mulig eller bidra til en overgang til mindre helse- og miljøfarlige flammehemmere.

• SFT vil pålegge norske produsenter som bruker bromerte flammehemmere og produkter som inneholder slike å dokumentere at substitusjonsplikten etter produktkontrolloven følges og/eller at utslippsreduserende tiltak iverksettes. SFT vil gjennom sine kontroller i 2003 følge dette opp.

Produktkontrolloven stiller krav om at norske produsenter skal vise aktsomhet og ha kunnskap om de stoffer og produkter de benytter i sin produksjon. Dette vil også omfatte produsenter av for eksempel kjøretøy- og båtinnredninger, tekstiler etc. hvor det kan foreligge spesielle krav mht. brannsikkerhet. Ved bruk av helse- og miljøfarlige stoffer og produkter, skal risikovurderinger og gjennomføring av risikoreduserende tiltak utføres. Fordi SFT allerede har inkludert bromerte flammehemmere på OBS-listen, forventer vi at det skjer en aktiv utskiftning av stoffene.

• SFT vil følge opp hvilke erstatningsstoffer som blir tatt i bruk som følge av det planlagte forbudet, skaffe kunnskap om bruksmengder og deres helse- og miljøvirkninger.

Ved forbud mot enkeltstoffer vil det være et behov for enten å endre produktets konstruksjon slik at behovet for flammehemmende egenskaper reduseres/opphører eller at stoffet blir erstattet med et annet. Det vil være behov for å følge med hvilke stoffer som blir tatt i bruk som erstatningsstoffer og å påse at disse er minst mulig helse- og miljøfarlige.

Internasjonalt arbeid

• SFT vil ved deltakelse innen EU og ulike internasjonale fora som OSPAR, Nordsjøsamarbeidet og POP-konvensjonen aktivt støtte arbeid i disse fora for reduksjon av bruken av bromerte flammehemmere.

Det er viktig å ha oversikt over andre lands initiativ og nasjonale forbud. Dette gir mulighet for økt kunnskap om stoffene og for å kunne fremme eller støtte forslag. Spesielt kan nevnes det nederlandske forbudet mot en mindre kjent bromert flammehemmer; tetrabromobisphenolA,Bis (også betegnet FR-720). Stoffet er nylig forbudt av nederlandske myndigheter fordi stoffet ligner mye på TBBPA og man vet svært lite om dets helse- og miljøskadelige virkninger. Norske myndigheter er foreløpig ikke kjent med at stoffet benyttes i Norge, men det kan ikke utelukkes at det finnes i importerte produkter. SFT vil følge opp nederlandske myndigheters videre arbeid med stoffet.

Grønn Stat

• SFT foreslår at MD er pådriver ved gjennomføringen av Grønn Stat satsningen for å få til at staten gjennom sine innkjøp fremmer krav om at produktene ikke skal inneholde bromerte flammehemmere, alternativt de variantene som er dokumentert å ha minst skadelige effekter.

Staten er en stor innkjøper som på denne måten vil bidra til å sette fokus på dette viktige problemområdet og skape en etterspørsel etter mindre helse- og miljøfarlige produkter.

Avfallsbehandling

• SFT vil ved kontroll og informasjonstiltak følge opp bransjeansvaret for innsamling av EE-avfall slik at bransjen når innsamlingsmålet om 80 % retur innen 1.7.2004. I samråd med bransjen vil vi eventuelt foreslå endringer i virkemidlene for å øke innsamlingsgraden.

EE-avfallet utgjør en betydelig andel av avfallet der bromerte flammehemmere er brukt, og det er viktig å ha kontroll med behandlingen av dette avfallet. MD har inngått en avtale med berørte bransjer om reduksjon, innsamling og behandling av avfall fra elektriske og elektroniske produkter (EE-avtalen), der målet er å oppnå 80 % retur innen dette tidspunkt. Erfaringer herfra vil bli brukt for vurdere om det kan gjøres endringer som medfører en forbedret innsamling.

• SFT vil kartlegge utslipp av bromerte flammehemmere fra dagens håndtering av innsamlet EE-avfall og ut fra resultatene foreslå nødvendige tiltak og virkemidler. Dette vil bli gjort gjennom å:
  - innhente kunnskap om utslipp av bromerte flammehemmere fra deponier. Ut ifra dette vurdere om stoffene skal inngå i måleprogrammet som SFT skal utvikle for avfallsdeponier og gi pålegg om målinger i løpet av 2003.
  - kartlegge, i samarbeid med involverte bransjer, utslipp ved forbrenning av avfall som inneholder bromerte flammehemmere i løpet av 2002-2003.

I dag har vi ikke god nok kunnskap om utlekking av bromerte flammehemmere ved deponering av innsamlet EE-avfall og om eventuelle utslipp til luft av bromerte flammehemmere eller andre miljøfarlige stoffer som dannes ved forbrenning (først og fremst bromerte dioksiner) når flammehemmere er tilstede.

• SFT vil kartlegge eventuelt innhold av bromerte flammehemmere i den lette avfallsfraksjonen (shredderfluff) fra fragmenteringsverkene i løpet av 2002-2003.

I den senere tid har man fått kjennskap til at shredderfluff fra fragmenteringsverkene kan inneholde høye nivåer av bl. a. bly, kadmium og PCB. Hensikten med kartleggingen er å finne eventuelt innhold av bromerte flammehemmere. Hvis kartleggingen viser dette, vil arbeidet med å få stoffene klassifisert og merket som helse- og/eller miljøfarlig bli avgjørende for hvorvidt shredderfluff skal håndteres som spesialavfall. Da vil det også måtte vurderes om det skal igangsettes tiltak for å redusere innholdet av bromerte flammehemmere.

• SFT vil i løpet av 2002 oppgradere utslippstillatelsene til fragmenteringsverkene for å sikre forsvarlig håndtering av EE-avfallet som mottas samt følge opp med kontroll.

SFT mener at tiltaket er viktig fordi det leveres en del EE-avfall direkte til fragmenteringsverkene og ikke via EE-avfalls-systemet. Hensikten med oppgraderingen av utslippstillatelsene er å sikre en forsvarlig håndtering av dette avfallet slik at det ikke skjer utslipp av bromerte flammehemmere til miljøet. Fragmenteringsverkenes gjennomføring av utslippstillatelsenes vilkår vil bli kontrollert.

• SFT vil følge opp fragmenteringsverkene for å sikre at de lette avfallsfraksjoner (shredderfluff ) blir håndtert som spesialavfall dersom avfallet inneholder klassifiseringspliktige, farlige stoffer som overstiger tilhørende grenseverdier i spesialavfallsforskriften.

SFT mener at tiltaket er viktig fordi erfaringene tilsier at denne avfallstypen i liten grad er blitt vurdert i forhold til kriteriene som gjør avfall til spesialavfall, jf. spesialavfallsforskriftens vedlegg 3. Fragmenteringsverkenes plikt til å gjøre en slik vurdering ble presisert i SFTs brev av 25.10.01 til alle fragmenteringsverkene og fylkesmennene. Dersom det viser seg at en større andel av shredderfluffen heretter blir håndtert gjennom spesialavfallssystemet, vil dette redusere risikoen for utslipp av bromerte flammehemmere i shredderfluffen til miljøet.

Informasjonstiltak om stoffenes alvorlige helse- og miljøskadelige egenskaper

• SFT ønsker å sørge for at det i løpet av 2002 foreligger lett tilgjengelig informasjon til publikum. Denne skal forklare de alvorlige problemene, være til hjelp for publikum til å kunne etterspørre produkter uten bromerte flammehemmere samt sørge for at produkter som inneholder bromerte flammehemmere leveres slik at det havner i retursystemet for EE-avfall.

Til tross for at det allerede er utarbeidet en god del informasjonsmateriale, er EE-produktenes innhold av bromerte flammehemmere og deres helse- og miljøskadelige egenskaper dårlig kjent for den vanlige forbruker. Fortsatt legger mange forbrukere EE-avfall i sin vanlige søppelkasse. Kunnskap om de alvorlige helse- og miljøvirkningene er nøkkelen til å få til endret adferd mht. avfallet og til ønsket om å etterspørre miljøvennlige produkter.

• Tilsvarende ønsker vi å sørge for at det foreligger lett tilgjengelig informasjon rettet mot bransjene om de alvorlige helse- og miljøfarene ved de bromerte flammehemmerne i ulike produkter. Dette vil gi bransjene og aktuelle innkjøpere kunnskap om produktene og mulighet til å etterspørre mindre farlige produkter. SFT vil i løpet av høsten 2002 og første halvår 2003 innkalle til møter med bransjer som elektroniske og elektriske artikler, bilbransjen, maling, tekstil.

Til tross for at det allerede er utarbeidet en god del informasjonsmateriale, er EE-produktenes innhold av bromerte flammehemmere og deres helse- og miljøskadelige egenskaper dårlig kjent for innkjøpere. Svært mange bedrifter har i dag en overordnet strategi om å være mest mulig miljøvennlige/grønne i sine innkjøp. Dette er vanskelig å sette ut i praksis hvis kunnskap om problemene er dårlig. Det samme vil være tilfellet for få til endret adferd mht. avfallet. EE-avtalen pålegger EE-bransjen å arbeide for at det gjennomføres avfallsreduserende tiltak for EE-produkter blant annet ved å arbeide for å redusere bruken av helse- og miljøfarlige kjemikalier i produktene. Det er også behov for kontakt med andre myndigheter og etater for å klargjøre hvor det foreligger krav om brannhemmende egenskaper og hva som kan gjøres for å unngå bruken av bromerte flammehemmere.

Miljøovervåkning

• SFT vil samle eksisterende overvåkingsdata og vurdere behovet for overvåkningsprosjekter for disse i Norge.

Det er viktig å få oversikt over tilstanden og kunne følge utviklingen av utslippet til miljøet av bromerte flammehemmere. Penta-BDE er på listen over prioriterte stoffer i EUs vanndirektiv, og det vil dermed komme krav til overvåkning av forekomsten i ulike miljøer.

• SFT vil innhente sikrere data om bruken av alle de 5 spesielt omtalte bromerte flammehemmerne i produkter. Dette vil bli gjort ved utførelse av materialstrømsanalyser som påbegynnes i 2002.

SFT mener at tiltaket er viktig for miljøvernmyndighetenes mulighet til å følge utviklingen og måle effektene av de planlagte tiltakene, men også viktig som varsel til bransjene om at stoffene er i miljøvernmyndighetenes søkelys.

Oppdatering av handlingsplan

• SFT foreslår at handlingsplanen oppdateres i løpet av 2004.

Vi forventer å få mer kunnskap om stoffene og bruksområder, samt se tiltak og reguleringer i andre europeiske land som vi kan ha nytte av i vårt arbeid. Det vil uansett være behov for å vurdere hvorvidt de tiltakene som er bli iverksatt har virket etter sin hensikt og hvorvidt de er tilstrekkelige for å oppnå målsetningen.