 |
 |
 |
 |
Nyheter |
|
|
 |
Emner |
|
Utslipp fra bedrifter og grunnforurensning |
|
Forbrukerstoff |
|
Klimakvoter |
|
Akutt forurensning |
|
Om SFT |
|
Publikasjoner |
|
Regelverk |
|
Skjema og maler |
|
Bibliotek og lenker |
|
05.05.00 Et kvotesystem for klimagasser (NOU 2000:1) SFT er positiv til innføring av et bredt kvotesystem for klimagasser i Norge. Det kan sikre kostnadseffektivitet på tvers av gasser og sektorer og ivareta prinsippet om at forurenser betaler. Dagens virkemiddelbruk er ikke kostnadseffektiv og helhetlig, fordi mange kildegrupper er unntatt bruk av CO2-avgift eller ikke regulert på annen måte. Vi mener derfor at et nasjonalt kvotesystem bør innføres så snart som mulig, som et nasjonalt overordnet virkemiddel. Kvotesystemet bør innføres med kvoteplikt fra et tidligst mulig tidspunkt, for eksempel 2005, og med bredest mulig kobling mot andre lands kvotesystemer og mulighet til få godskrevet tiltak gjennomført i andre land. Ved en tidlig innfasing av et nasjonalt kvotesystem vil det være nødvendig å etablere et tak for hvor mange kvoter som skal være tilgjengelig i denne tidlige perioden. SFT mener at Norge må belage seg på å styrke den samlede nasjonale virkemiddelbruken på klima på lang sikt. Vi anser derfor at det er viktig at innføringen av kvotesystemet samtidig med en eventuell fjerning av CO2-avgiften, ikke må svekke den totale virkemiddelbruken. SFT anbefaler at det iverksettes eller videreføres andre virkemidler i tillegg til kvotesystemet. For å sikre tilstrekkelig kostnadseffektivitet bør kvotesystemet i prinsippet omfatte så mange utslippskilder som mulig. Enkelte kilder som utslipp av lystgass (N2O) og metan (CH4) fra jordbruket, bruk av HFK og utslipp av metan fra avfallsfyllinger er foreløpig best egnet for regulering gjennom andre virkemidler. Disse kildene utgjorde om lag 20% av totalutslippet av klimagassutslippet i 1997. Kvoteplikten bør legges så nær utslippseier som mulig. For CO2-utslipp fra forbrenning ser vi imidlertid at kvoteplikten i hovedsak vil måtte legges på salgs- eller importleddet ("oppstrøms kvoteplikt"). For å sikre at kostnadseffektive tiltak blir utløst innenfor disse utslippskildene, bør en vurdere å supplere med andre virkemidler, eventuelt innføre "frivillig kvoteplikt" overfor store transportbyråer, fly- og fergeselskaper og kommuner. Det er staten som vil inngå som part i Kyotoavtalen, og som har det overordnede ansvaret for at forpliktelsen nås, og for rapportering av de totale utslippene. For å sikre måloppnåelse, mener SFT at en del av kvotene bør holdes i reserve. I tillegg bør antall kvoter som selges eller tildeles justeres med hensyn til usikkerheten i utslippstallene, da beregningene av utslipp er beheftet med forholdsvis stor usikkerhet. For å sikre troverdighet og åpenhet må det bygges opp et effektivt system for rapportering, kontroll og sanksjoner, med hyppige rapporteringer samt innmelding av prognoser i tillegg til historiske utslippstall. SFT er beredt til å ta ansvaret for etablering og drift av et slikt system. Innhold 1. SAMMENDRAG 3 1.1. Generelt 3 1.2. Tidlig oppstart av kvotesystem og etablering av nasjonalt mål 4 1.3. Omfanget av kvotesystemet 4 1.4. Tildeling og salg av kvoter 5 1.5. Oppstrøms kvoteplikt og andre virkemidler 6 1.6. Rapportering, kontroll og det juridiske grunnlaget 6 2. HVILKE UTSLIPPSKILDER BØR KVOTESYSTEMET OMFATTE? 7 2.1. Kvotesystemet bør være så bredt som mulig 7 2.2. HFK i kvotesystemet 7 2.3. Metan fra avfallsfyllinger 8 2.3.1. Kort om metanutslipp og måter å redusere utslippene på. 8 2.3.2. Beregningsmetoder og kontroll. 9 2.3.3. Kvoteplikt og omfang av systemet. 10 2.3.4. Behov for grundigere utredninger 11 2.4. Metan fra kullproduksjon på Svalbard 11 3. HVOR BØR KVOTEPLIKTEN LIGGE? 11 4. TILDELING AV UTSLIPPSKVOTER 12 4.1. Salg, auksjonering eller gratis utdeling? 12 4.2. Dersom det skal tildeles gratiskvoter, hvordan bør disse tildeles? 12 4.3. Skal gratiskvoter kunne omsettes? 13 4.4. Hvor mange kvoter skal gjøres tilgjengelig? 14 5. NÅR BØR KVOTESYSTEMET IVERKSETTES? 14 6. NASJONALE UTSLIPPSREDUKSJONER I FORPLIKTELSESPERIODEN 16 7. FORHOLDET TIL ANDRE VIRKEMIDLER 18 8. EFFEKT PÅ ANDRE MILJØPROBLEMER 19 9. HVORDAN BØR KVOTESYSTEMET KOBLES OPP MOT KYOTOMEKANISMENE? 19 10. RAPPORTER, KONTROLL OG SANKSJONER 21 11. JURIDISK FORANKRING 22 12. FOLKERETTSLIGE RAMMEBETINGELSER 24 Først og fremst vil Statens forurensningstilsyn (SFT) berømme Kvoteutvalget for arbeidet deres i forbindelse med utarbeidelse av utredningen "Et kvotesystem for klimagasser". Vi er imponert over hvor omfattende og grundig rapporten er, sett i forhold til at utvalget har hatt forholdsvis kort tid til å forfatte den. I våre kommentarer legger vi til grunn at klimaproblemet trolig er et av de mest alvorlige miljøproblemer verden noensinne har stått overfor. På grunn av utslipp fra forbrenning av fossile brensler, har konsentrasjonen av CO2 økt til et nivå som er høyere enn den har vært de siste 160.000 årene. I følge FNs klimapanel (IPCC) har middeltemperaturen de siste 140 årene økt med 0,5_C. Panelet forventer en økning på 1,5-3,5 _C de neste 100 år, dersom utslippene ikke reduseres. Alle land inkludert Norge må gjennomføre betydelige utslippsreduserende tiltak for å hindre farlige menneskeskapte klimaendringer. IPCCs beregninger viser bl.a. at en stabilisering av CO2-konsentrasjonen på et nivå 60% høyere enn dagens konsentrasjon (450 ppm), vil kreve at de globale utslippene reduseres med 50-60% de neste 100 år. Industriland har betydelig høyere utslipp enn utviklingsland både totalt og målt per innbygger, og må derfor regne med å redusere utslippene i langt større grad. Kyotoprotokollen forplikter industrilandene til å redusere sine utslipp med til sammen ca. 5% fra 1990 til perioden 2008-2012, mens Norge er forpliktet til ikke å øke utslippene mer enn 1 % i denne perioden. Kyotoprotokollen er en viktig milepæl for å følge opp IPCCs anbefalinger, men er kun et første forsiktig skritt i riktig retning. For å komme klimaproblemet i møte er betydelige større reduksjoner nødvendig etter 2012. I Kvoteutvalgets rapport savner SFT en sterkere fokus på det langsiktige perspektivet. Rapporten har en for ensidig fokus på å finne en kostnadseffektiv løsning innenfor Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode. Klimagassutslippene er i større grad enn andre miljøutslipp direkte knyttet til økonomisk aktivitet. En vil derfor ikke oppnå store reduksjoner i klimagassutslippene uten å lete etter løsninger i skjæringspunktet mellom økonomi og miljø. SFT mener derfor at de virkemidlene som anvendes bør være så kostnadseffektive som mulig slik at man oppnår mest mulig miljøgevinst for den økonomiske innsatsen. Det er også viktig at virkemidlene er styringseffektive og utløser ønskede utslippsreduksjoner. På denne bakgrunn er SFT positiv til innføring av et nasjonalt kvotesystem i Norge. Dersom det fungerer optimalt, vil det sikre kostnadseffektivitet på tvers av sektorer og gasser og ivareta prinsippet om at forurenser skal betale. SFT mener på bakgrunn av det ovenstående at Norge må belage seg på å styrke den samlede nasjonale virkemiddelbruken på klima på lang sikt. Vi anser derfor at det er viktig at innføringen av kvotesystemet samtidig med en eventuell fjerning av CO2-avgiften, ikke må svekke den totale virkemiddelbruken. SFT anbefaler derfor at det iverksettes eller videreføres andre virkemidler i tillegg til kvotesystemet. 1.2. Tidlig oppstart av kvotesystem og etablering av nasjonalt mål SFT er positiv til innføring av et bredt kvotesystem for klimagasser i Norge. Det kan sikre kostnadseffektivitet på tvers av gasser og sektorer og ivareta prinsippet om at forurenser betaler. Dagens virkemiddelbruk er ikke kostnadseffektiv og helhetlig, fordi mange kildegrupper er unntatt bruk av CO2-avgift eller ikke regulert på annen måte. Vi mener derfor at et nasjonalt kvotesystem bør innføres så raskt som mulig, som et nasjonalt overordnet virkemiddel. Kvotesystemet bør innføres med kvoteplikt fra for eksempel 2005, med bredest mulig kobling mot andre lands kvotesystemer og mulighet til få godskrevet tiltak gjennomført i andre land. Vårt hovedargument for tidlig innføring av et kvotesystem er at klimaproblemet er så alvorlig at sterkere og mer helhetlige virkemidler bør iverksettes så snart som mulig. Vi mener at norsk klimapolitikk bør legges til grunn at klimagassutslippene må reduserer selv om ikke Kyotoprotokollen blir ratifisert i sin nåværende form. Ved en tidlig innfasing av kvotesystemet vil vi kunne høste verdifulle erfaringer fram til det tidspunktet da alle Annex 1 land deltar i det internasjonale kvotemarkedet. Som utvalget selv skriver vil en også kunne avdekke svakheter og rette opp disse før Kyoto-perioden starter. Et tidlig innføring av kvoteplikt vil i tillegg gi verdifull erfaring med hensyn til rapportering og kontroll. En tidlig innfasing av et nasjonalt kvotesystem, med mulig oppkobling mot andre lands systemer, vil også bidra til at Norge oppfyller Kyotoprotokollens krav om at "...hvert industriland skal ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005". Vi er enig med utvalget at et snevert nasjonalt kvotesystem vil bli mindre effektivt enn et internasjonalt kvotemarked. Vi mener derfor en bør tilstrebe så langt som mulig å koble et tidlig nasjonalt kvotesystem opp mot andre lands kvotesystemer. Aktuelle samarbeidsparter er både EU og andre nordiske land. En vil en også kunne bedre kostnadseffektiviten på tvers av landegrenser gjennom en aktiv bruk av felles gjennomføringstiltak både i industriland (JI-prosjekter) og utviklingsland uten forpliktelser (CDM-prosjekter). Vi mener for øvrig at det kan gjennomføres en rekke klimatiltak nasjonalt til kostnader under det en kan forvente blir kvoteprisen, jfr. SFTs tiltaksanalyse (SFT, 2000a). Ved en tidlig innfasing av et nasjonalt kvotesystem vil det være nødvendig å etablere et tak for hvor mange kvoter som skal være tilgjengelig i denne tidlige perioden. Vi mener et slikt tak eller selvpålagt forpliktelse kan fastsettes blant annet på bakgrunn av SFT tiltaksanalyse. Vi ser imidlertid et klart behov for en nærmere vurdering av ulike sider ved tidlig innføring av kvoteplikt. Særlig gjelder dette oppkobling mot andre lands kvotesystemer, bruk av "fleksible mekanismer", fastsetting av utslippstak og vurderinger av spare-adgang. 1.3. Omfanget av kvotesystemet For å sikre en kostnadseffektiv oppfyllelse av Kyotoprotokollen og senere utslippsforpliktelser, bør kvotesystemet omfatte flest mulig klimagasser og utslippskilder. Enkelte kilder er foreløpig mindre egnet til å bli inkludert. Dette gjelder særlig utslippene av N2O og CH4 fra forbrenning og N2O og CH4 fra jordbruket. For disse kildene vil det være vanskelig å etablere et administrativt håndterbart system for rapportering og kontroll, som gjør det mulig å dokumentere effekten av gjennomførte tiltak. Vi mener videre at utslipp av HFK, PFK og SF6 som følge av bruk av disse kjemikaliene, med unntak av utslippene fra prosessindustrien, foreløpig ikke bør inkluderes i kvotesystemet. I en overgangsperiode mener vi at avgift, med refusjon ved resirkulering eller destruksjon, på importleddet av HFK, PFK og SF6 vil være det beste virkemidlet. Et slikt virkemiddel kan og bør innføres raskt for å hindre den forventede sterke veksten i HFK/PFK/SF6-forbruket, og for å fremme innføring av ny teknologi på området. På sikt tror vi imidlertid at alle utslipp av HFK, PFK og SF6 kan inkluderes i kvotesystemet. SFT anbefaler på kort sikt å utelate metanutslipp fra avfallsdeponier i et nasjonalt kvotesystem. Et beregnings- og kontrollsystem for disse utslippene vil etter vår mening være vanskelig å gjennomføre med tilstrekkelig presisjonsnivå til at dette kan fungere tilfredsstillende. Særlig vil det være vanskelig å avstemme enkeltdeponienes utslipp med de totale nasjonale metanutslippene fra deponier. Det vil også kreve svært store administrative ressurser å gjennomføre et slikt system på en tilfredsstillende måte. Det er allerede etablert flere virkemidler for å redusere metanutslippene fra deponiene. Disse har også som formål å redusere andre miljøulemper. Et kvotesystem som erstatter eksisterende virkemidler kan gi en del uheldige incitamenter på avfallssektoren. Dersom en skal inkludere avfallsdeponiene i et kvotesystem, er det derfor nødvendig å gjennomgå dagens virkemiddelapparat, inkludert sluttbehandlingsavgiften. 1.4. Tildeling av utslippskvoter Det er staten som vil inngå som part i Kyotoprotokollen, og som har det overordnede ansvaret for at forpliktelsen nås, og for rapportering av de totale utslippene. For å sikre måloppnåelse, mener SFT at en del av kvotene bør holdes i reserve. I tillegg bør antall kvoter som selges eller tildeles justeres med hensyn til usikkerheten i utslippstallene, da beregningene av utslipp er beheftet med forholdsvis stor usikkerhet. En fersk analyse fra Statistisk sentralbyrå viser at den samlede usikkerheten i trenden fra 1990 til 2010 er ca. +/- 4% gitt dagens kunnskap. Det er sannsynlig at denne usikkerheten vil bli redusert på sikt. SFT ønsker ikke å ta stilling til spørsmålet om gratis eller ikke gratis tildeling av utslippskvoter for deler av industrien. Vi oppfatter dette først og fremst som et politisk spørsmål der ønsket om kostnadseffektive løsninger må veies opp mot uheldige fordelingsvirkninger. SFT mener at det er viktigere at kvotesystemet kommer raskt i gang. I tillegg er det viktig hvordan et eventuelt system for gratis tildeling av utslippskvoter utformes og hvordan kvotene fordeles. I den forbindelse er det viktig å merke seg at mandatet inneholder en målsetning om at utslippene fra kilder som er unntatt CO2-avgift skal reduseres med 30 % fra 1990 til 2008-12. Dersom det åpnes for tildeling av gratiskvoter til deler av industrien, mener SFT at antallet gratiskvoter bør begrenses mest mulig. Vi kan se et behov for gratiskvoter der det er grunn til å tro at det ellers er muligheter for karbonlekkasje. Eventuelle gratiskvoter bør dermed bare tildeles prosessindustrien som i dag er fritatt for CO2-avgift. Hele utslippet i et gitt basisår bør ikke tildeles gratis, men gratiskvoten bør knyttes til den delen av utslippene som vanskelig kan reduseres uten reduksjon i produksjonsomfanget. Utvalget foreslår at gratiskvotene skal tildeles ut fra en prosentvis andel av utslippet i et valgfritt år mellom 1990 og 1998, for å gi kreditt til bedrifter som allerede har gjennomført tiltak. Vi er imidlertid usikre på om det vil være mulig å samle inn tilstrekkelig korrekte og troverdige bedriftsspesifikke utslippsdata for årene tidlig på 90-tallet. På denne bakgrunnen mener vi at 1998 (eventuelt 1999) peker seg ut som det mest hensiktsmessige basisår for en eventuell tildeling av gratiskvoter. For å ta hensyn til bedrifter som har gjennomført tiltak ut fra direkte klimahensyn, kan en samle inn bedriftsspesifikk informasjon fra de få bedrifter dette gjelder. Imidlertid bør dette gjøres etter bestemte kriterier. SFT har lang erfaring med å utstede utslippstillatelser etter forurensningsloven. Vi er derfor positive til å ha en rolle i prosessen med å beregne antallet kvoter som kan selges og/eller tildeles. Ved en eventuell tildeling av gratiskvoter mener vi at deler av disse bør gjøres omsettelig, for å gi sterkere incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak. Det er SFTs vurdering at betydelige reduksjoner kan gjennomføres innen enkelte industribransjer, uten at bedriftene legges ned. Det bør imidlertid legges opp til et regelverk som demper faren for nedleggelser. 1.5. Oppstrøms kvoteplikt og andre virkemidler Kvoteplikten bør legges så nær utslippseier som mulig. For CO2-utslipp fra forbrenning ser vi imidlertid at kvoteplikten i hovedsak vil måtte legges på salgs- eller importleddet (såkalt "oppstrøms kvoteplikt") for å unngå for høye systemkostnader. I likhet med dagens CO2-avgift vil oppstrøms kvoteplikt fjerne noe av motivasjonen til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak blant de som forårsaker utslippene. Dette problemet er mest fremtredende for tekniske tiltak, og vil kunne bidra til å forsinke utvikling av nye teknologiske løsninger. For å sikre at flere kostnadseffektive tiltak blir utløst på dette området, bør en vurdere å supplere med andre virkemidler som f.eks. tilskuddsordninger og teknologikrav. En bør også vurdere å innføre "frivillig kvoteplikt" overfor store transportbyråer, fly- og fergeselskaper og kommuner. Mange klimatiltak vil også reduserer utslippene av andre forurensende gasser. Dette gjelder særlig tiltak for å redusere bruken av oljeprodukter, som også reduserer utslippene av bl.a. NOX, SO2 og svevestøv. Det savnes en vurdering av disse forholdene i kvoteutvalgets rapport og hvordan den samlede virkemiddelbruken bør utformes for å oppstå størst mulig samlet miljønytte. 1.6. Rapportering, kontroll, sanksjoner og det juridiske grunnlaget For å sikre troverdighet og åpenhet må det bygges opp et effektivt system for rapportering, kontroll og sanksjoner. Dette understrekes også av utvalget. Hovedhensikten med rapportering, kontroll og sanksjoner er å sikre at de kvotepliktiges utslipp stemmer overens med de kvoter de har ervervet seg. Samtidig skal systemet sikre at Norge som nasjon overholder eksisterende og framtidige forpliktelser under Klimakonvensjonen. Videre skal systemet sikre at de kvotepliktige har beregnet og målt sine utslipp i henhold til krav gitt av norske myndigheter og gjennom vedtak fattet av partene under Klimakonvensjonen. Systemet skal også sørge for like konkurranseforhold og byrdefordeling mellom de kvotepliktige, samtidig som det sørger for at klimatiltak blir utløst. Utvalget forslår at SFT underlagt Miljøverndepartementet bør gis et hovedansvar for å overvåke og kontrollere at kvoteplikten overholdes og at virksomhetenes innrapportering av utslipp stemmer overens med myndighetenes beregninger. SFT er beredt til å ta ansvaret for etablering og drift av et slikt system. SFT er enig med kvoteutvalget i at kvotesystemet fordrer ny lovhjemmel, og vi mener det er mest hensiktsmessig å bygge systemet inn i en ny bestemmelse i forurensningsloven. 2. Hvilke utslippskilder bør kvotesystemet omfatte? 2.1. Kvotesystemet bør være bredt SFT er enig med kvoteutvalget at et nasjonalt kvotesystem bør i prinsippet omfatte flest mulig klimagasser og utslippskilder, for å sikre en kostnadseffektiv oppfyllelse av Kyotoprotokollen, så lenge den samlede effekten av de klimapolitiske virkemidlene ikke svekkes. Enkelte kilder er imidlertid mindre egnet til å bli inkludert. Det er viktig at det er mulig å tilordne kvoteplikten til et ansvarsobjekt. Samtidig må den kvotepliktige være i stand til å kartlegge og rapportere sine utslipp slik at effekten av gjennomførte tiltak blir dokumentert. For enkelte kilder kan det av administrative årsaker være vanskelig å tilfredsstille dette kravet. For andre kilder kan det foreløpig være vanskelig å utvikle en beregningsmetodikk som fanger opp tekniske tiltak som gjennomføres. Av ovennevnte årsaker er vi enige med utvalget i at kildene lystgass og metan fra forbrenning og fra jordbruket samt CO2 fra kalking i jordbruket og bruk av løsemidler foreløpig ikke bør inkluderes i et kvotesystem. Videre mener vi at følgende kilder bør vurderes nærmere før de eventuelt inkluderes i kvotesystemet (se avsnitt 2.2 og 2.3): - HFK, PFK og SF6 (med unntak av utslipp fra prosessindustrien) - metan fra avfallsfyllinger Samlet utgjør de kildene som foreløpig ikke bør inkluderes i kvotesystemet, om lag 20% av totalutslippet av klimagassutslippet i 1997. Utslipp av HFK, PFK og SF6 brukt i kjøleanlegg, til brannslukking, elektriske brytere (GIS) og lignende, kan i henhold til FNs klimapanel (IPCC) beregnes på to måter: a) potensielle utslipp = forbruket av kjemialer (kalt tier 1) eller b) reelle utslipp beregnet utfra bl.a. utslippsfaktorer (kalt tier 2). Bakgrunnen for de to ulike metodene er at disse kjemikaliene har lang oppholdstid i produktene/anleggene før de lekker eller slippes ut i atmosfæren (tilsvarende metodevalg har vi når det gjelder metan fra avfallsfyllinger). Så lenge forbruket at disse kjemikaliene er i sterkt vekst1, vil det potensielle utslippet være klart høyere enn det reelle utslippet. Derimot på lengre sikt, om 10-20 år, forventes det potensielle utslippet å være omtrent det samme som det reelle utslippet. Partene under Klimakonvensjonen har bestemt at utslippene av HFK, PFK og SF6 primært skal beregnes ut fra tier 2 (reelle utslipp). I tillegg skal det rapporteres potensielle utslipp for sammenlikningens skyld, se UNFCCC-beslutning 2/CP.3. Legges kvoteplikten på den enkelte bruker av HFK, PFK og SF6 (for eksempel butikker og industribedrifter) vil de administrative kostnadene bli svært høye. Utvalget legger derfor til grunn at HFK etc kan inkluderes i et kvotesystem dersom kvoteplikten legges på importleddet. Vi er enig i dette. Gitt at det er de reelle utslippene (tier 2) som skal legges til grunn for kvoteplikten, er vi også enig med utvalget at det vil bli vanskelig å dokumentere effekten av tekniske tiltak som gjennomføres av sluttbrukeren. Velger en derimot å legge til grunn de potensielle utslippene (tier 1), vil importørene av HFK kunne dokumentere effekten av tiltak ved at salget blir redusert. En refusjonsordning når kjemikalier gjenvinnes eller destrueres vil ytterligere styrke incitamentet til å gjennomføre tiltak på sluttbrukernivå. Kravet i Klimakonvensjonen om at utslippene skal beregnes som reelle utslipp innebærer imidlertid at kvotepliktige som beregner sine HFK utslipp som potensielle utslipp, ikke nødvendigvis kan delta i den internasjonale kvotehandelen. Særlig gjelder dette første forpliktelsesperiode da de potensielle utslippene trolig fortsatt er en del høyere enn de reelle. I senere perioder (om 10-20 år) når det reelle utslippet ligger svært nær det potensielle utslippet, vil dette problemet være ubetydelig. På bakgrunn av gjennomgangen, over mener vi at i en overgangsperiode vil avgift på importleddet av HFK, PFK og SF6 være det beste virkemidlet. Samtidig bør det innføres en refusjonsordning for gjenvinning og destruksjon av kjemikalier. Et slikt virkemiddel kan og bør innføres raskt for å hindre den forventede sterke veksten i HFK/PFK/SF6-forbruket, og for å fremme innføring av ny teknologi på området. SFTs klimatiltaksanalyse viser også at forbruket av disse kjemikaliene kan reduseres betydelig til kostnader under 200 kr per tonn CO2-ekvivalent. På sikt, når det potensielle utslippet er omtrent likt det reelle utslippet, tror vi imidlertid at HFK/PFK/SF6 kan inkluderes i kvotesystemet. SFT vil senere i år komme tilbake med en nærmere redegjørelse av hvordan et avgiftssystem for HFK, PFK og SF6 kan utformes. 2.3. Metan fra avfallsfyllinger SFT anbefaler foreløpig ikke å inkludere metan fra avfallsdeponier i et nasjonalt kvotesystem. Et beregnings- og kontrollsystem vil etter vår mening være vanskelig å gjennomføre med tilstrekkelig presisjonsnivå til at dette kan fungere tilfredsstillende. Særlig vil det være vanskelig å avstemme deponienes utslipp med de nasjonale utslippstallene. Det vil også kreve svært store administrative ressurser å gjennomføre et slikt system på en tilfredsstillende måte. Det er allerede etablert flere virkemidler for å redusere metanutslippene fra deponiene. Disse har også som formål å redusere andre miljøulemper. Et kvotesystem som erstatter eksisterende virkemidler kan gi en del uheldige incitamenter på avfallssektoren. Dersom en skal inkludere avfallsdeponiene i et kvotesystem, er det derfor nødvendig å gjennomgå dagens virkemiddelapparat, herunder sluttbehandlingsavgiften. Vi ser det som en stor og omfattende oppgave å endre denne virkemiddelbruken slik at en oppnår ønskede effekter på metanutslippene, så vel som andre miljøproblemer. 2.3.1. Kort om metanutslipp og måter å redusere utslippene på. Metan dannes ved anaerob nedbryting av organisk materiale. Det er store forskjeller fra deponi til deponi både mht hvor lang tid utslippene strekker seg over og hvor store de totale utslippene pr tonn avfall deponert vil være. Det er i prinsippet to måter å redusere utslipp av metan fra deponier på. 1. Man kan redusere mengden nedbrytbart avfall til deponi og dermed redusere potensialet for metanproduksjon. 2. Redusere utslippene av metan som er dannet i deponiet ved oppsamling/uttak og avbrenning av metan, og/eller ved oksidering av metan i toppdekket. Den mest effektive måten å redusere utslipp av metan på, er å redusere mengden organisk avfall som går til deponi, jf pkt.1. Uttak og oksidasjon, jf pkt. 2, vil på dagens deponier bare være supplerende tiltak, da det er vanskelig å oppnå høy nok effektivitet på disse tiltakene. I gjennomsnitt er effekten på uttaksanleggene i drift på 31% i dag, men det er et visst potensial for å øke denne noe. Når det korrigeres for at mye gass ikke tas ut i den innledende deponifasen samt i den langvarige avtrappingsfasen mot null produksjon, synes erfaringstallene å samsvare bra med antagelser som ofte brukes internasjonalt om at i størrelsesorden 25% av totalt, teoretisk gasspotensial kan tas ut i et vanlig uttaksanlegg. Effekten av oksidasjon er svært usikker. I de nasjonale beregningene i Norge er det antatt at effekten ligger på 10% reduksjon av metanutslippene, noe som er i tråd med anbefalinger fra IPCC. 2.3.2. Beregningsmetoder og kontroll. Det er i dag ikke utviklet teknologi som gjør det mulig å måle totale metanutslipp fra deponier. Av den grunn er det i dag ikke satt utslippskrav til metan fra deponier. Det er av den grunn ikke satt utslippskrav til metan fra deponier, og det er derfor heller ingen kontroll av dette i dag. Dagens utslipp er beregnet på nasjonalt nivå i tråd med retningslinjer fra IPCC. Dersom avfallsdeponier skal inngå i kvotesystemet må det utvikles egnede beregningsmetoder for enkeltdeponier. SFT har tidligere konkludert med at beregningsmetoder på anleggsnivå ikke kan forventes å ha tilfredsstillende presisjon til å være anvendelige for avgiftsformål. Det samme vil være tilfellet for bruk i forbindelse med en kvoteordning rettet mot utslipp av klimagasser. Problemet med beregningsmodeller for metanutslipp er at disse må baseres på en rekke usikre variable og det ligger betydelig faglig skjønnsutøvelse i hvilke verdier som skal benyttes. Det er meget store variasjoner i de faktiske forhold på de ulike deponiene, noe som gjør at man bør ha stor frihetsgrad i bruk av verdier i en slik beregningsmodell for å få et mest mulig korrekt resultat. Dette vil stille store krav til de som skal utføre beregningene på enkeltdeponiene, og man risikerer å få vidt forskjellig resultat på ellers like deponier. Kompleksiteten av slike beregninger samsvarer svært dårlig med behovet for et enkelt beregnings- og kontrollapparat dersom metan fra deponier skal innlemmes i kvotesystemet. Et annet problem som er spesielt for metanutslipp fra avfallsdeponier er at utslippene foregår over svært lang tid. Metanutslippene kan foregå i mer enn 50 år fra avfallet er deponert, og en betydelig andel av utslippene vil i mange år framover komme fra nedlagte deponier. Opplysninger om deponerte mengder bakover i tid på deponiene er svært usikre og til dels manglende. Det vil være vanskelig å inkludere nedlagte deponier i kvotesystemet, blant annet på grunn av det store antallet og at det ofte er uklare eierforhold. Slik gis ser det er den eneste håndterbare måten å inkludere avfallsdeponier i et kvotesystem på å bruke et forenklet system, hvor mange av input-parametrene er bestemt i forkant. Dersom man brukte en forenklet modell som tar utgangspunkt i at mengde avfall deponert avgir all metan det året det blir deponert, vil dette bli enklere å håndtere i kontrollsammenheng. Dette innebærer at man på deponinivå går tilbake til samme type modell som man opererte med på nasjonalt nivå tidligere. Å gå tilbake til en metodikk med dårligere kvalitet vil ikke være i overensstemmelse med IPCCs nylig vedtatte krav til "god praksis", som vil gjelde under Kyotoprotokollen. Flere faktorer gjør at de forholdene det reises innvendinger mot, vil endres i fremtiden, noe som gjør at det kan bli mer interessant å inkludere metan i et kvotesystem på et senere tidspunkt. Kunnskapsnivået om metanutslipp er økende, noe som bl.a. er illustrert ved de radikalt endrede utslippsanslag som den nye nasjonale beregningsmetodikken har gitt. Videre er det en rask utvikling i de generelle rammebetingelsene på området. Bl.a. har skjerpede krav til utslipp fra deponi ført til mer lik utforming av deponiene og dermed et mer likt grunnlag for beregning av metanutslipp. Det vil imidlertid gå mange år før man har en ny deponeringsteknologi som kan gjøre dette enklere, og beregningsmessig vil forskjellene vedvare flere tiår framover. 2.3.3. Kvoteplikt og omfang av systemet. Deponieiere vil i utgangspunktet være de som vil ha en kvoteplikt dersom metan fra avfallsdeponier skal inkluderes i et kvotesystem. Metoden som skal benyttes bør være egnet til å dokumentere effekten av alle aktuelle tiltak som reduserer utslippene (både gjenvinning av metan gass og redusert deponert avfallsmengde). En sentral del av avfallspolitikken er rettet mot å redusere klimautslippene fra deponering av avfall. Dagens virkemidler er i tillegg tilrettelagt med tanke på å redusere andre miljøeffekter knyttet til deponering av avfall. Dette gjenspeiles i de nasjonale og internasjonale målene på avfallsområdet. For eksempel setter EUs direktiv om deponering av avfall krav om at mengden organisk avfall til deponi skal reduseres. Videre er utslippene fra deponiene allerede i dag avgiftsbelagt gjennom sluttbehandlingsavgiften. Dersom det innføres et kvotesystem vil dette sannsynligvis måtte erstatte denne avgiften, da hovedbegrunnelsen for avgiften er utslipp fra metan fra deponiene. Et kvotesystem vil ikke sikre at EUs og Norges mål på avfallssektoren blir oppfylt. Det vil derfor være nødvendig å innføre nye virkemidler, dersom man fremdeles skal oppfylle disse målsettingene, og redusere de totale miljøulempene som er forbundet med avfallsdeponering. Vi viser i den forbindelse til kvoteutvalgets uttalelse vedrørende dette på s 97 i NOU 2000:1; "Ved vurdering av innføring av en eventuell kvoteplikt må forholdet til sluttbehandlingsavgiften på avfall avklares nærmere i lys av at det er flere miljøproblemer og målsettinger knyttet til avfallssektoren enn de som er relatert til klimaendringer." Dersom avfallsdeponier ikke inkluderes i et kvotesystem, kan det likevel være aktuelt å la andre kvotepliktige investere i utslippsreduserende tiltak på deponiene og få utslippskvoter tilbake. Dette kan gi et incitament til å redusere klimagassutslippene spesielt fra nedlagte deponier. Det er også mulig å kvantifisere effekten av disse tiltakene på en tilfredsstillende måte. Det skal imidlertid poengteres at å la andre virksomheter innenfor kvotesystemet investere i utslippsreduserende tiltak på avfallsfyllinger vil endre den avfallspolitikken som til nå har vært ført. Blant annet vil prinsippet om at forurenseren (her: avfallsbesitteren) skal betale bli nedtonet ved at det blir gjennomført tiltak som finansieres av andre enn avfallsbesitterne, som ellers ville betalt for tiltakene gjennom avfallsgebyrene. Det er satt krav om at alle deponier som mottar nedbrytbart avfall skal ha metangassuttak. Dette er også i samsvar med EUs deponeringsdirektiv som vil bli implementert i Norsk lovverk i 2001. Innen et kvotesystem blir operativt, vil derfor de aller fleste deponi allerede ha foretatt investeringer i metanuttak. Med unntak for nedlagte deponier, tror SFT det vil ha relativt liten effekt å åpne for at kvotepliktige virksomheter kan betale for å effektivisere metanuttakene utover de virkemidler som allerede er igangsatt. 2.3.4. Behov for grundigere utredninger Dersom man på lengre sikt løser problemene knyttet til de beregningstekniske problemene og det da er ønskelig å inkludere avfallsdeponier i kvotesystemet, vil vi anbefale at det settes av tid og ressurser til en mer grundig vurdering av den samlede virkemiddelbruken på avfallsfeltet. 2.4. Metan fra kullproduksjon på Svalbard I avsnittet om metan fra kullgruver (side 95) skriver utvalget at "dersom kullprodusenten finner at utslippsanslagene med denne metoden er overvurdert, vil produsenten ha incitamenter til a utvikle en ny metode i samarbeid med myndighetene". Vi tror ikke kullprodusenten alene ut fra dette kriterier vil endre beregningsmetodikken i forhold til det SFT/SSB i dag benytter. Det er nødvendig å etablere en ny beregningsmetodikk som gjør det mulig å dokumentere effekten av tekniske tiltak eller gjenvinningstiltak som gjennomføres. Dagens metodikk er altfor grov til å tilfredsstille dette kravet. Videre karakteriseres denne kilden som "synes egnet" i tabell 9.2 i rapporten. Vi mener det ikke vil være problematisk å utvikle beregningsmetodikken for denne kilden i samarbeid med bedriften, og den bør derfor karakteriseres som "velegnet". 3. Hvor bør kvoteplikten ligge? Kvoteplikten bør legge så nær "utslippseier" som mulig (nedstrøms). Dette sikrer størst kostnads- og styringseffektivitet og ivaretar prinsippet om at forurenser skal betale. Legges kvoteplikten oppstrøms, på salgs- eller importledd (for eksempel oljeselskaper), vil man fjerne noe av motivasjonen til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak blant de som forårsaker utslippene. Dette problemet er mest fremtredende for tekniske tiltak, noe som vil kunne bidra til å forsinke utvikling av nye teknologiske løsninger. Dette vil igjen kunne føre til at utslippene ikke reduseres til lavest mulig kostnad over tid. Samme effekt vil en ha av CO2-avgiften når denne legges på salgs- eller importleddet. I noen tilfeller innser vi imidlertid at det er umulig å tilfredsstille prinsippet om maksimal styringseffektivitet, uten å øke de administrative kostnadene betydelig. For eksempel antas de administrative kostnadene å bli for høye, dersom kvoteplikten legges på den enkelte husholdning. For å sikre at tiltak blir utløst nedstrøms bør en imidlertid vurdere å supplere kvotesystemet med andre mer styringseffektive virkemidler, se kapittel 7 (Forholdet til andre virkemidler) og avsnitt 8 (Effekt på andre miljøproblemer). En bør også vurdere å innføre et system der enkelte frivillig kan påta seg kvoteplikt. Dette kan være aktuelt for eksempel for større transportselskaper (flyselskaper, fergeselskaper, busselskaper) eller kommuner (se under). 4. Tildeling av utslippskvoter 4.1. Salg, auksjonering eller gratis utdeling? Kvoteutvalget har vurdert spørsmålet om utslippskvotene bør selges/auksjoneres eller om de bør tildeles gratis til deler av industrien. SFT er enig med utvalget at et bredt kvotesystem med salg eller auksjonering av alle kvoter vil sikre en kostnadseffektiv oppfyllelse av Kyoto-forpliktelsen. Salg eller auksjonering er i overensstemmelse med prinsippet om at forurenser skal betale. En slik tildelingsform vil også bidra til nødvendige omstilling av dagens klimagassintensive næringsstrukturen. Jo senere denne omstillingen kommer i gang, jo større og mer kostbar vil omstilling kunne bli senere. På den annen side er det en fare for at utslippene vil øke i andre land uten utslippsforpliktelser, dersom norske bedrifter må legge ned (karbonlekkasje). Den industrien som er mest aktuell for gratiskvoter er i dag allerede unntatt CO2-avgift. Kjøp av alle kvoter for denne bransjen vil innebære relativt store endringer i rammebetingelsene. SFT ønsker ikke å ta stilling til spørsmålet om gratis eller ikke gratis tildeling av utslippskvoter for deler av industrien. Vi oppfatter dette først og fremst som et politisk spørsmål der ønsket om kostnadseffektive løsninger må veies opp mot uheldige fordelingsvirkninger. For SFT er det viktigere å komme raskt i gang med et kvotesystem. I tillegg er det viktig hvordan et system for gratis tildeling av utslippskvoter utformes og hvordan de fordeles; se avsnittene nedenfor. 4.2. Dersom det skal tildeles gratiskvoter, hvordan bør disse tildeles? Dersom en velger å tildele gratis utslippskvoter til deler av industrien, bør dette ta utgangspunkt i at en skal hindre nedleggelse, som i neste omgang kan føre til uønskede karbonlekkasjer. Dette vil først og fremst gjelde den delen av prosessindustrien som per i dag er fritatt for CO2-avgift. Store deler av deres utslipp er knyttet til bruk av andre innsatsvarer enn energi eller der energivarer (kull eller naturgass) er brukt som råstoff eller reduksjonsmidler. Mulighetene til å substituere til andre energivarer eller råvarer vil i en slik sammenheng være mindre enn for forbrenningsutslipp. En viss andel av utslippene vil dermed ikke kunne reduseres på kort sikt uten reduksjoner i produksjonsvolumet. Dette gjelder særlig utslipp knyttet til bruk av kull og koks som reduksjonsmiddel i metallindustrien. En stor del av utslippene fra denne industrien vil imidlertid, som for annen industri, kunne reduseres ved hjelp av tekniske tiltak. På denne bakgrunnen bør eventuelle gratiskvoter bare tildeles prosessindustrien som i dag er fritatt for CO2-avgift. I tillegg bør ikke hele utslippet i basisåret tildeles gratis, men knyttes til den delen av utslippene som vanskelig kan reduseres uten reduksjon i produksjonsomfanget. I den forbindelse er det viktig å merke seg at mandatet inneholder en målsetningen om at utslippene fra kilder som er unntatt CO2-avgift skal reduseres med 30 prosent fra 1990 til 2008-12. Utvalget foreslår at gratiskvotene skal tildeles ut fra en prosentvis andel av utslippet i et valgfritt år mellom 1990 og 1998, for å gi kreditt til bedrifter som allerede har gjennomført tiltak. SFT mener det kan bli vanskelig å innhente bedriftsspesifikke utslippsdata fra årene rett etter 19902. Tidlig på 90-tallet var ikke oppmerksomheten omkring klimagassutslipp så stor og det kan trolig stilles spørsmålstegn ved om det vil være mulig å samle inn og beregne utslippstall som er tilstrekkelige korrekte og troverdige. Et slikt hensyn tilsier at en bør velge et så sent basisår som mulig. På denne bakgrunnen mener vi at 1998 (eventuelt 1999) peker seg ut som det mest hensiktsmessige basisår for eventuell tildeling av gratiskvoter. For å ta hensyn til bedrifter som har gjennomført tiltak ut fra direkte klimahensyn, kan en samle inn bedriftsspesifikk informasjon fra de få bedrifter dette gjelder. Imidlertid bør dette gjøres etter bestemte kriterier. 4.3. Skal gratiskvoter kunne omsettes? Utredningen drøfter fire hovedtyper tildelingsformer av gratiskvoter: (A) Ubetinget tildeling basert på historiske utslipp. (B) Som A, men gratiskvotene kan ikke omsettes (dvs. gratiskvoter = B kvoter). (C) Tildeling basert på historiske utslipp, betinget av ikke nedleggelse eller minimum produksjonsnivå. (D) Aktivitetskorrigert tildeling. Formålet med å tildele gratiskvoter er som utvalget peker på å bidra til å dempe eller utsette innskrenkninger og nedleggelser. Selv om en betingelsesløs tildeling av gratiskvoter (alternativ A) kan være kostnadseffektiv, vil en slik tildeling ikke virke bevarende for industri og arbeidsplasser. Ut fra hensikten med gratiskvoter synes derfor en ubetinget tildeling å være lite formålstjenelig. Flertallet har derfor falt ned på at gratiskvoter ikke skal være omsettelige (tildelingsform B). SFT mener derimot, i likhet med et mindretall i utvalget, at en rendyrket variant av tildelingsform B vil kunne gi bedriftene for svake incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak. Dessuten vil det være en fare for overdekning av kvoter, som vil være uheldig da det kan medføre at bedriftene ikke gjennomfører samfunnsøkonomiske tiltak som reduserer utslippene per produsert enhet. Vi er derfor enige med mindretallet i at en del av gratiskvotene bør kunne omsettes fritt (A), kombinert med at en del bør være ikke-omsettelige kvoter (B) for å dempe eller utsette innskrenkninger og nedleggelser. Det er vår vurdering at betydelige reduksjoner kan gjennomføres innen enkelte industribransjer, uten at bedriftene legges ned. F.eks. vil en overgang til bruk av trekull i ferrolegeringsindustrien kunne redusere utslippene kraftig. En overgang fra for eksempel ferrosilisium til ferromangan vil også gi store reduksjoner. Tilsvarende vil en på sikt kunne redusere eller eliminere utslippene av klimagasser fra aluminiumsindustrien ved overgang til inert-anoder. Det er i dag for tidlig å si om disse tiltakene er kostnadseffektive innenfor et kvotesystem de nærmeste 10 årene, men det er viktig å etablere et system som gir et incitament til slike tiltak. Det er vanskelig å angi hvor stor andel av gratiskvotene som bør være ikke-omsettelige (B-kvoter). Alternativt til å fastsette et gitt nivå med B-kvoter, vil være å sette et krav om at gratis tildelte kvoter ikke er omsettelig dersom bedriftene legges ned. Prinsipielt vil dette være en riktigere måte å definere B-kvoter på, i og med at den retter seg direkte mot hensikten med å tildele gratiskvoter. En slik tilnærming vil imidlertid være avhengig av om en finner en tilstrekkelig god definisjon på en nedleggelse. Begrepet nedleggelse er i seg selv entydig når bedriften opphører å eksistere. Derimot vil det kunne være vanskeligere å finne en klar definisjon på innskrenkinger. 4.4. Hvor mange kvoter skal gjøres tilgjengelig? Det er staten som vil inngå som part i Kyotoprotokollen, og som har det overordnede ansvaret for at forpliktelsen nås, og for rapportering av de totale utslippene. For å sikre måloppnåelse, mener SFT at en del av kvotene bør holdes i reserve. I tillegg bør antall kvoter som selges eller tildeles justeres med hensyn til usikkerheten i utslippstallene, da beregningene av utslipp er beheftet med forholdsvis stor usikkerhet. Forslaget fra Kvoteutvalget innebærer at ikke alle utslippskilder bør inkluderes i kvotesystemet i "første runde". Selv om enkelte utslippskilder er holdt utenfor, er det etter vår mening viktig å opprettholde målet om kostnadseffektivitet på tvers av gasser og sektorer. Dette innebærer at antall kvoter som selges eller tildeles må justeres slik at marginalkostnadene for de kildene som er inkludert i kvotesystemet i størst mulig grad blir lik marginalkostnadene for kildene som er utenfor. SFTs tiltaksanalyse (ST 2000a) vil kunne benyttes som grunnlag for en slik vurdering, når en har bestemt hvilke kilder som en vil inkludere i kvotesystemet. Det er alltid knyttet usikkerhet til beregning av klimagassutslipp. Det er i realiteten aldri mulig å finne det "virkelige" utslippet. Usikkerheten i utslippsnivå i et enkeltår er større enn usikkerheten i den prosentvise endringen fra ett år til et annet. Når en fastsetter hvor mange kvoter som skal være tilgjengelig for forpliktelsesperioden, vil det derfor være en usikkerhet knyttet til om en har truffet Norges forpliktelse. De siste analysene til Statistisk sentralbyrå viser at realistiske usikkerheter for hver klimagass samlet vil gi en usikkerhet i trenden fra 1990 til 2010 på ca. +/- 4% gitt dagens kunnskap (se SSBs høringsuttalelse til NOU 2000:1). Relatert til Kyoto-forpliktelsen på +1 %, er dette betydelig. En bør ta hensyn til denne usikkerheten ved fastsettelse av antall tilgjengelige utslippskvoter, fordi det er bedre å overoppfylle forpliktelsene noe enn å risikere et brudd med vår utslippsforpliktelse pga. endringer i beregningsmetodikken (rekalkuleringer). Det er sannsynlig at usikkerheten i nivå vil reduseres noe på sikt, da de internasjonale kravene til beregning og rapportering vil bli strengere når Kyotoprotokollen trer i kraft og fordi beregningsmetodikken er blitt forbedret. 5. Når bør kvotesystemet iverksettes? SFT er positiv til innføring av et kvotesystem for klimagasser i Norge. Et optimalt utformet kvotesystem vil kunne det sikre kostnadseffektivitet på tvers av sektorer og klimagasser og ivareta prinsippet om at forurenser skal betale. Dagens virkemiddelbruk er ikke kostnadseffektiv og helhetlig, fordi mange kildegrupper er unntatt bruk av CO2-avgift eller ikke regulert på annen måte. Sett i forhold til bruk av avgifter mener vi dessuten at et kvotesystem er et mer styringseffektivt virkemiddel. SFT mener derfor at et nasjonalt kvotesystem bør innføres så raskt som mulig, som et nasjonalt overordnet virkemiddel. Kvotesystemet bør innføres med kvoteplikt fra for eksempel 2005, med bredest mulig kobling mot andre lands kvotesystemer og mulighet til få godskrevet tiltak gjennomført i andre land. Vi anser at det ikke er nødvendig å vente til den første forpliktelsesperioden er i gang i 2008. Det er flere årsaker som etter vår mening tilsier at vi bør starte tidlig, disse vil angis i det følgende. Vårt hovedargument for tidlig innføring av et kvotesystem er at klimaproblemet er så alvorlig at sterkere og mer helhetlige virkemidler bør iverksettes så snart som mulig. Vi mener at norsk klimapolitikk bør legges til grunn at klimagassutslippene må reduseres selv om ikke Kyotoprotokollen blir ratifisert i sin nåværende form. Ved en tidlig innfasing av kvotesystemet vil vi kunne høste verdifulle erfaringer fram til det tidspunktet da alle Annex 1 land deltar i det internasjonale kvotemarkedet. Som utvalget selv skriver vil en også kunne avdekke svakheter og rette opp disse før Kyoto-perioden starter. Det kan bli dyrere å lære av feil i forpliktelsesperioden 2008-12, enn tidligere. Et tidlig innføring av kvoteplikt vil i tillegg gi verdifull erfaring med hensyn til rapportering og kontroll. Innføringen av et kvotesystem vil bety store endringer i de rapporterings- og kontrollrutiner som SFT fører tilsyn med i dag, og en tidlig kvoteplikt vil gi en viktig læringseffekt. En tidlig innfasing av et nasjonalt kvotesystem, med mulig oppkobling mot andre lands systemer, vil også bidra til at Norge oppfyller Kyotoprotokollens krav om at "hvert industriland skal ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005". Utvalget gjennomgår i kapittel 12 en rekke argumenter for og imot tidlig innføring av et kvotesystem. Men utvalget konkluderer likevel med en ikke anbefaler tidlig innføring. Argumentene for denne konklusjonen er bl.a. at et nasjonalt kvotesystem vil bli svært begrenset i forhold til et internasjonalt kvotemarked, og dermed mindre effektivitet. Vi er enig med utvalget at et snevert nasjonalt kvotesystem vil bli mindre effektivt enn et internasjonalt. Vi mener derfor en bør tilstrebe så langt som mulig å koble et tidlig nasjonalt kvotesystem opp mot andre lands kvotesystemer. I 2005 er det grunn til å tro at en rekke land har etablert liknende kvotesystemer, bl.a. planlegger EU et kvotesystem for CO2 fra store punktkilder med start i 2005. Og som utvalget skriver; både Sverige og Finland er i ferd med å utrede nasjonale kvotesystemer, og det forventes at utrederne vil se på mulighetene for et felles nordisk kvotesystem med kvoteplikt før 2008. En vil en også kunne bedre kostnadseffektiviten på tvers av landegrenser gjennom en aktiv bruk av tidlig kreditering av felles gjennomføringstiltak både i forhold til industriland med forpliktelser (JI-prosjekter) og utviklingsland uten forpliktelser (CDM-prosjekter). Vi mener for øvrig at det kan gjennomføres en rekke klimatiltak nasjonalt til kostnader under det en kan forvente blir kvoteprisen, jfr. SFTs tiltaksanalyse fra februar 2000. Ved en tidlig innfasing av et nasjonalt kvotesystem vil det være nødvendig å etablere et tak for hvor mange kvoter som skal være tilgjengelig i denne tidlige perioden. Utvalget påpeker at det kan bli vanskelig å fastsette et slikt tak. Vi mener imidlertid et slikt tak eller selvpålagt forpliktelse kan fastsettes blant annet på bakgrunn av de tiltak som er dokumentert i SFT klimatiltaksanalyse fra februar 2000. Utslippstaket for 2005 eller for en gitt periode for eksempel fra 2004-2007, bør trolig fastsettes slik at det representerer en gradvis skjerping fra dagens utslippsnivå til 101% i forpliktelsesperioden, som illustrert i figur 1. Vi ser imidlertid et klart behov for en nærmere vurdering av ulike sider ved tidlig innføring av kvoteplikt. Særlig gjelder dette oppkobling mot andre lands kvotesystemer, bruk av "fleksible mekanismer", fastsetting av utslippstak og vurderinger av spare-adgang. Figur 1. Utslipp av klimagasser fra 1990 til 2010 uten nye vedtatt tiltak. Mulig målsetting for tidlig innfasing av et nasjonalt kvotesystem. Prosent i forhold til 1990.
6. Nasjonale utslippsreduksjoner i forpliktelsesperioden I tillegg til de tallfestede utslippsforpliktelsene, inneholder Kyotoprotokollen ulike andre pålegg. Dette gjelder blant annet å demonstrere klar framgang i å oppnå egne utslippsforpliktelser innen 2005. Videre forplikter protokollen landene til å iverksette og/eller utrede tiltak og virkemidler bl.a. innen områder som energieffektivisering, bærekraftig landbruk, forskning og utvikling av fornybare energikilder og tiltak innen transportsektoren. Kyotoprotokollen åpner for bruk av fleksible mekanismer der utslippsreduksjoner kan gjennomføres i andre land. Disse mekanismene skal i følge protokollen være et supplement til nasjonale tiltak. SFT ønsker ikke ta stilling hva begrepet "supplement" innebærer, men det er grunn til å tro at begrepet vil bli operasjonalisert ved utformingen av regelverket knyttet til Kyotoprotokollen. Norges posisjon i de pågående forhandlingene er at en ikke bør kvantifisere noe tak på bruk av mekanismene, men at dette skal bestemmes kvalitativt. Dette forhindrer imidlertid ikke enkeltlandene i å etablere nasjonale kvantitative målsettinger. Vi mener en i forbindelse med utformingen av et nasjonalt kvotesystem bør etablere en slik målsetting om hvor store reduksjoner som skal gjennomføres innenlands. Dette vil kunne bedre styringseffektiviteten til systemet og bedriftenes mulighet for langsiktig planlegging. Det vil ikke være SFTs oppgave å kvantifisere en slik nasjonal målsetting for forpliktelsesperiodene under Kyotoprotokollen. SFT har imidlertid nylig utarbeidet en tiltaksanalyse som viser at Norge kan redusere mye av klimagassutslippene nasjonalt til forholdsvis lave kostnader sammenlignet med nivået på dagens CO2-avgift (SFT 2000a). Beregningene er basert på utslippsreduksjoner og tiltakskostnader i 2010. I rapporten framgår det at det vil være mulig å oppnå en utslippsreduksjon på ca. 6 millioner tonn CO2-ekvivalenter innenlands til marginalkostnader under 200 kroner per tonn CO2, se figur 2. Det tilsvarer en reduksjon på ca. 50 prosent av vår forpliktelse gitt en utslippsprognose uten utslipp fra de to planlagte gasskraftverk på Kårstø og Kollnes, se figur 1. De totale årlige kostnadene ved denne reduksjonen er beregnet til 450 millioner kroner. Analysen viser også at 12 millioner tonn kan reduseres innenlands til kostnader under 1000 kroner per tonn, tilsvarende hele den norske forpliktelsen. De totale årlige kostnadene ved denne reduksjonen er beregnet til ca. 2,5 milliarder kroner. For å utarbeide den nasjonale målsetningen kan man da ta utgangspunkt i en forventet kvotepris, eksempelvis 200 kroner per tonn CO2, som altså vil gi en reduksjon på 6 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Til sammenlikning angir Kvoteutvalget en kostnad ved å gjennomføre hele utslippsforpliktelsen internt i Norge til 6 milliarder kroner per år. Kvoteutvalget har videre beregnet at kostnadene ved fleksibel gjennomføring uten en nasjonal målsetting ville være på om lag 2 milliarder kroner årlig. Våre beregninger viser at de samlede kostnaden av å gjøre halvparten av forpliktelsen hjemme er på 1,2 milliarder per år. Det er da forutsatt en kostnadseffektiv og fleksibel gjennomføring, og en kvotepris på 125 kroner per tonn CO2. De nye kostnadstallene fra SFT indikerer at kostnadene ved innenlands reduksjon trolig er betydelig lavere enn tidligere antatt. Figur 2. Kostnadskurve for reduksjon av klimagasser i 2010. Tiltak med kostnader lavere enn 1000 NOK/tonn CO2-ekvivalent.
Det er forventet at kvoteprisen i de neste forpliktelsesperioder vil øke, da landene etter alt å dømme vil måtte redusere utslippene ytterligere. I kvoteutvalgets argumentasjon er det primært fokusert på første forpliktelsesperiode (2008-12). Vi forventer at dette vil endre seg i allerede i neste periode fra 2013. Vi må huske på at dersom vi nå øker utslippene, binder vi oss til å kjøpe kvoter for disse utslippene senere, og da trolig til en høyere pris. Iverksetter vi derimot tiltak på hjemmebane nå, vil vi høste reduksjoner av disse også over i de neste periodene, etter 2012. I utredningen er det så vidt nevnt hvordan en nasjonal målsetting eller et internasjonalt tak på bruk av de fleksibel mekanismene kan operasjonaliseres i praksis; staten kan selge/auksjonere/dele ut rettigheter til å delta på kvotebørsen, og på den måten regulere hvor stor andel som tas hjemme, samtidig som det åpnes for at innenlandske aktører kan delta på den internasjonale kvotebørsen. Denne muligheten er imidlertid ikke beskrevet nærmere i utredningen. SFT mener at en slik mulighet bør utredes videre. 7. Forholdet til andre virkemidler SFT anser at det er hensiktsmessig å fjerne CO2-avgiften for de sektorene/kildene som innlemmes i et kvotesystem, slik utvalget anbefaler. Vi savner imidlertid i utredningen en mer inngående diskusjon av de miljømessige konsekvenser en fjerning av CO2-avgiften vil føre med seg. SFT tror at Norge må belage seg på å styrke den samlede nasjonale virkemiddelbruken på klima på lang sikt. Vi anser derfor at det er viktig at innføringen av kvotesystemet samtidig med en eventuell fjerning av CO2-avgiften, ikke må svekke den samlede virkemiddelbruken. SFT anbefaler derfor at det iverksettes eller videreføres andre virkemidler i tillegg til kvotesystemet. Vi tror at Norge må belage seg på høye kvotepriser på lengre sikt, selv om prisen på kort sikt kan bli lavere enn det enkelte sektorer i dag betaler i CO2-avgift. Det vil være uheldig om det samlede "virkemiddel-trykket" overfor disse sektorene reduseres som følge av innføring av et kvotesystem. Dagens CO2-avgift påvirker andre forurensningsproblemer i tillegg til klima. For eksempel vil en reduksjon i bensinavgiften (forventet kvotepris ligger lavere enn dagens CO2-avgift) trolig føre til at bilkjøring i byer og tettsteder blir mer underpriset enn tidligere. Derfor bør andre virkemidler som for eksempel veiprising, innføres/justeres som følge av overgang fra CO2-avgift til et kvotesystem. En effektiv virkemiddelbruk mot utslipp mot klimagassutslipp har også positive virkninger på andre miljøproblemer, se kapittel 8. Hensikten med et kvotesystem er å utløse tiltak som er billigere enn en den kvoteprisen markedet "bestemmer". SFTs tiltaksanalyse, viser for eksempel at det er mulig å utløse nær 5 millioner tonn CO2-ekvivalenter til kostnader under 100 kr per tonn, se figur 2. En stor andel av disse tiltakene vil være innenfor utslippssektorer som vegtrafikk, båter, småindustri og treforedling, som allerede i dag betaler full eller redusert CO2-avgift. Analysen viser at dagens CO2-avgift ikke nødvendigvis utløser alle kostnadseffektive tiltak. Dette kan skyldes flere forhold, bl.a. at en "oppstrøms" CO2-avgift ikke alltid er styringseffektiv, særlig overfor aktører som ikke opptrer rasjonelt i et marked (se for øvrig kapittel 4). Det samme vil trolig bli tilfelle for de utslippene der kvoteplikten legges oppstrøms på salgs- eller importleddet (CO2-utslipp fra forbrenning). På denne bakgrunnen vil vi derfor anbefale at det iverksettes eller videreføres andre virkemidler, i tillegg til kvotesystemet, slik at de billigste tiltakene utløses. For CO2-utslipp fra transportoljer kan det blant annet være hensiktsmessig å legge en kvoteplikt på store transportbyråer, fly- og fergeselskaper osv. De kan eventuelt påta seg "frivillig kvoteplikt", som gjør det mulig for dem å tjene på egne billige tiltak. En annen mulighet er at kommunene tar på seg frivillig kvoteplikt, dersom de har billige tiltak i egen kommune. Eksempler på tiltak som kan gjennomføres i kommunene er parkeringsrestriksjoner, veiprising, tiltak for kollektivtrafikk, energieffektivisering i kommunale bygg og tiltak innen avfallssektoren, se kap. 4. Klimautvalget skriver at "Internasjonale krav til utslippsstandarder, teknologibruk etc. kan begrense Norges muligheter til å føre en kostnadseffektiv nasjonal miljøpolitikk. Internasjonale miljøkrav på energi- og klimaområdet kan for eksempel innebære at innføringen av et nasjonalt kvotesystem for klimagasser ikke vil gi fullt ut kostnadseffektive utslippsreduksjoner i Norge." Norge er bundet av EU-direktiver, som for eksempel IPPC- direktivet (Integrated Pollution Prevention and Control). IPPC-direktivet legger til grunn prinsippet om beste tilgjengelige teknikker (BAT) og hvor kostnader, fordeler og ulemper ved de ulike tiltakene/teknologiene må dokumenteres før endelig vedtak fattes. Direktivet er dermed ikke til hinder for kostnadseffektive løsninger. Det er som regel flere mulige definisjoner av BAT, og disse er definert ut fra bl.a. krav om kostnadseffektive løsninger. Dermed vil ikke disse kravene føre til en dårligere kostnadseffektivitet. Det finnes andre internasjonale krav til utslippsstandarder som ikke har den fleksibiliteten, disse vil Norge måtte oppfylle uavhengig av om det fører til kostnadseffektive utslippsreduksjoner eller ikke. 8. Effekt på andre miljøproblemer En del av tiltakene som reduserer utslipp av klimagasser vil også føre til at utslipp av andre gasser reduseres. Dette er spesielt aktuelt i forbindelse med forbrenning av fossilt brensel. Ved tiltak overfor disse kildene, vil man i tillegg til reduksjonen i CO2 -utslippene få redusert utslippet av forbrenningsgasser som NOX, SO2 og svevestøv. For eksempel viser en analyse nylig gjennomført av Statistisk sentralbyrå, på oppdrag for SFT, at helseskadene knyttet til utslipp av svevestøv fra dieselbiler tilsvarer en kostnad på 1-10 kr per liter diesel (SFT, 2000b). Dette er ekvivalent med en kvotepris på 400-4000 kr per tonn CO2. Ut fra en miljømessig og samfunnsøkonomisk betraktning er det dermed ønskelig å rette innsatsen inn på klimatiltak som fører til at man oppnår lokale/regionale miljøgevinster i tillegg til reduserte klimagassutslipp. I tillegg vil en kunne oppnå større samlet reduksjon i klimagassutslippene, for hver kostnadskrone, dersom tiltakene optimaliseres i forhold til andre luftforurensningsproblemer. Det savnes en nærmere vurdering av dette i kvoteutvalgets rapport. 9. Hvordan bør kvotesystemet kobles opp mot Kyotomekanismene? SFTs er enig med utvalget i at alle kvotepliktige i utgangspunktet bør direkte kunne benytte seg av Kyotomekanismene. At en internasjonalt ikke ønsker å legge et tak på bruk av Kyotomekanismene bør imidlertid ikke hindre Norge i å vedta at en andel av reduksjonene skal komme som følge av reduksjoner innenlands. Det heter i Kyotoprotokollen at bruken av mekanismene skal komme som et supplement til innenlandske reduksjoner. Basert på en antatt kvotepris på 200 kr, viser SFTs tiltaksanalyse at en rekke kostnadseffektive tiltak i Norge utløses innenfor denne prisen, se kapittel 6. Videre mener SFT at kvotesystemet bør innfases tidligere enn den første forpliktelsesperioden, se kapittel 5. En slik tidlig innfasing vil ikke komme i konflikt med en direkte oppkobling mot Kyotomekanismene når disse er operative. Når et endelig regelverk for bruk av Kyotomekanismene er på plass, forutsetter SFT at det utvikles et sikkert kontrollsystem for bruken av disse. Dette gjelder regelverk for hvilke land som kan godkjennes som kvoteselgere og hvordan landene opptrer i henhold til (IPCC og FCCC s) retningslinjer knyttet til utslippsberegning, rapportering og kontroll. 9.1. Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) åpner opp for overføring av utslippsreduksjonsenheter oppnådd gjennom avgrensede prosjekter, fra land uten forpliktelser til land med forpliktelser. Da vertslandene for prosjektene ikke har noen forpliktelse om å redusere klimagassutslipp, vil begge land kunne være fristet til å rapportere for høye CO2-reduksjoner. SFTs synspunkter på involvering i CDM-prosjekter er spesielt knyttet til faren for økte globale utslipp. Det er viktig å unngå en situasjon der de globale utslippene øker som følge av at veksten i utslippene i land med forpliktelser fra CDM-prosjekter ikke tilsvarende blir møtt med reduksjoner i land uten forpliktelser. Det er for eksempel en reell fare for at utslippene øker fordi kommersielle prosjekter som uansett ville ha blitt gjennomført, oppnår kreditt. I motsetning til JI-prosjekter vil ikke CDM-prosjekter ta utgangspunkt i en nasjonal referansebane som forholder seg til et kvantitativt utslippstak. Dersom reduksjoner kun måles mot en prosjektbasert referansebane og ikke i forhold til et basisår, er man ikke garantert at globale utslipp reduseres. Utvikling av referansebane på prosjektnivå blir i CDM sammenheng derfor enda viktigere. Dette innebærer at det er avgjørende at en har en pålitelig referansebane på prosjektnivå. Det er fortsatt usikkert om skogprosjekter vil godkjennes under CDM. Prosjekter som for eksempel skogplanting, kan binde CO2 og være positivt på avskoget land. Store plantasjer og ensidig satsing på planting vil imidlertid på sikt ikke være spesielt bærekraftig for det biologiske mangfoldet. Det er dessuten mulig at skogprosjekter som forhindring av hhv. avskoging og skogbranner vil godkjennes som CDM-prosjekter. Det vil da være svært vanskelig å si hva situasjonen uten prosjektet ville vært, den såkalte referansebanen. Dette vil kunne gjøre det komplisert å beregne CO2-kredittene prosjektet medfører. Dessuten blir det vanskelig å kontrollere at skogen opprettholdes. Den sårbare balansen mellom land med og uten forpliktelser i klimasammenheng gjør det viktig å etablere institusjoner som har tillit blant alle parter og som sørger for at globale klimautslipp ikke blir større med CDM enn de ville vært uten. 9.2. Felles gjennomføring (JI) Faren for økte globale klimagassutslipp er mindre når begge parter som benytter seg av mekanismene har utslippsforpliktelser. Prosjekter basert på felles gjennomføring (JI) vil samlet sett skape mindre risiko for at globale utslipp øker fordi rammen for de samlede utslippene er kvantifisert. Norge har opparbeidet seg verdifull kompetanse under pilotfasen for Felles gjennomføring (AIJ) og en videreføring av dette arbeidet vil både være en nyttig og kostnadseffektiv måte for Norge å innfri deler av sine forpliktelser. Mange land Norge kan tenke seg å samarbeide med om JI-prosjekter har per i dag mangelfulle regnskapssystemer. Før en satser på prosjekter i stor skala er det derfor viktig at Norge har tillit til at utslippsreduksjonsenheter i selgerlandet er basert på et dokumentert og gjennomsiktig beregnings-, rapporterings- og kontrollsystem for klimagasser. 10. Rapporter, kontroll og sanksjoner For å sikre troverdighet og åpenhet må det bygges opp et effektivt system for rapportering, kontroll og sanksjoner. Dette understrekes også av utvalget. Hovedhensikten med rapportering, kontroll og sanksjoner er å sikre at de kvotepliktiges utslipp stemmer overens med de kvoter de har ervervet seg. Samtidig skal systemet sikre at Norge som nasjon overholder eksisterende og framtidige forpliktelser under Klimakonvensjonen. Videre skal systemet sikre at de kvotepliktige har beregnet og målt sine utslipp i henhold til krav gitt av norske myndigheter og gjennom vedtak fattet av partene under Klimakonvensjonen. Systemet skal også sørge for like konkurranseforhold og byrdefordeling mellom de kvotepliktige, samtidig som det sørger for at klimatiltak blir utløst. Utvalget forslår at SFT underlagt Miljøverndepartementet bør et hovedansvar for å overvåke og kontrollere at kvoteplikten overholdes og at virksomhetenes innrapportering av utslipp stemmer overens med myndighetenes beregninger. SFT er beredt til å ta ansvaret for etablering og drift av et slikt system. Utvalget har gitt en god beskrivelse av de ulike fasene og rollene i rapporterings-, kontroll- og sanksjonssystemet. Enkelte deler av disse fasene og rollene vil måtte konkretiseres nærmere og eventuelt justeres for å sikre et troverdig og effektivt system. På nåværende tidspunkt er vi imidlertid ikke i stand til å gi en fullstendig og detaljert beskrivelse av hvordan systemet bør utformes. Dette må vi komme tilbake til når det blant annet er avklart hvordan kvotesystemet for øvrig vil bli utformet, som f.eks. omfanget av systemet, gratiskvotetildeling og om en setter begrensninger på hvor mye av Kyotoforpliktelsen som kan gjennomføres ved internasjonal kvotehandel. Vi vil her kun gi noen utvalgte kommentarer: · SFT og Statistisk sentralbyrå (SSB) har i dag et nært samarbeid om utvikling og beregning av klimagassregnskapet for Norge. Dette regnskapet blir rapport årlig til Klimakonvensjonen. Det er viktig at dette samarbeidet videreføres også under et kvotesystem. På den annen side er nå enda viktigere enn tidligere å skille mellom rollen SSB og kontrollmyndigheten skal ha. En bør sikre at SSB ivaretar sin uavhengige rolle som statistikkleverandør. SSBs rolle bør trolig begrenses til å bistå kontrollmyndigheten i å utvikle standard beregningsmetodikk og rapporteringsformat og kvalitetssikre dataene ved å avstemme i forhold til nasjonal statistikk. I tillegg bør SSB bistå ved vurdering av behov for rekalkuleringer. · Vi er enig med utvalget i at kontrollsystemet bør baseres på prinsippet hjemlet i Forurensningsloven, om egenkontroll for "utslippseier", dvs. at ansvaret for kontroll og rapportering legges til kvotepliktsnivå. Samtidig er det et klart behov for å opparbeide et effektivt kontrollsystem på myndighetsnivå som sikrer samsvar mellom de kvotepliktiges utslipp og de kvotene som innleveres. Dette innebærer at det må stilles klare, kontrollerbare krav til de kvotepliktige. I tillegg bør det stilles krav om internkontroll tilsvarende eksisterende HMS-forskrift, både for å strukturere bedriftenes arbeid, og for å lette kontrollen i perioden før rapportering. · Kvoteutvalget anbefaler en årlig avregning av kvoteplikten, som innebærer at den kvotepliktige til en fastsatt dato må levere inn kvoter tilsvarende forrige års utslipp. Vi er enig i dette. En bør tilstrebe at denne avregningen skjer så raskt som mulig etter årets utløp. Men det er vår vurdering at den årlige rapporteringen neppe kan skje før etter minst et halvt eller ¾ år. · Vi mener rapporterings- og kontrollsystemet bør utvikles og etableres så rask som mulig og før tildelingen av kvoter starter for å øke mulighetene for læring og bedre kvaliteten på utslippsdataene før handelen starter. I en slik initialfase er det viktig med god, systematisk tilbakemelding fra dem som utfører tilsyn til dem som utvikler og vedlikeholder rapporteringssystemet. Eventuelle feil og smutthull vil da raskere kunne identifiseres og rettes. · For å sikre etterlevelse av kvotesystemet er det påkrevet å sanksjonere brudd ved utilstrekkelig innlevering av kvoter, overskridelser av frister for rapportering og uriktige tall og opplysninger om utslippstallene. SFT vil understreke at samlet sett må et slikt sanksjonssystem gjøre det klart for aktørene at det ikke lønner seg å ta risikoen ved å bryte kvoteplikten. Dette har sin klare parallell til forurensningslovens sanksjonssystem, slik det er i dag. Vi mener derfor at dette best kan løses ved at kvotesystemet blir inntatt som et eget kapittel i forurensningsloven. Spørsmålet om den rettslige utformingen av kvotesystemet er forholdsvis grundig behandlet av Kvoteutvalget og av Bugge/Løvold (Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo). Begge utredningen viser at innføringen av et kvotesystem forutsetter nye lovbestemmelser. Utvalget skisserer i hovedsak to alternativer for hvordan dette kan løses juridisk. Det ene alternativet er å fremme en egen lov om kvotesystemet, det andre alternativet er å innta bestemmelser om systemet inn som et eget kapittel i forurensningsloven. SFT er enig i at kvotesystemet fordrer ny lovhjemmel, og vi mener det er mest hensiktsmessig å bygge systemet inn i en ny bestemmelse i forurensningsloven. For det første er det naturlig å samle de viktigste reglene om kvotesystemet ett sted. SFT ser for seg at vi får en sentral rolle i utformingen av et kvotesystem, med behandlingen av kvoter og med kontroll av systemet, slik at det vil gi den beste løsningen å innarbeide kvotesystemet i norsk lovgivning i form av et nytt kapittel i forurensningsloven. Dette underbygges av hensynet til konsekvens og likebehandling av mål, prinsipper og de krav som stilles til aktørene på kvotemarkedet. Kvotesystemet blir ett virkemiddel blant mange i en samlet miljølovgivning. Selv om virkemidlene innenfor ett område varieres, er det viktig at de ovennevnte hensynet ivaretas. Bugge/Løvold viser i denne sammenheng blant annet til de alminnelige miljøpolitiske og miljørettslige prinsippene, og retningslinjene i forurensningslovens § 2. Det samme hensynet gjelder regler om håndheving og sanksjoner. Videre er dette best i samsvar med målet om å samle regler innenfor ett område innenfor samme lov. Å innlemme kvotesystemet i forurensningsloven gir etter SFTs skjønn også den regeltekniske beste løsningen. Et annet viktig tema i forbindelse med spørsmålet om juridisk forankring av kvotesystemet er spørsmålet om hvem som skal ha kvoteplikten. Etter kvoteutvalgets oppfatning bør flest mulig klimagasser inkluderes i systemet, og plikten bør legges nærmest mulig den som forurenser. SFT er enig dette. Når det gjelder for eksempel prosessindustrien er ikke dette noe problem, de har utslipp til luft som en direkte følge av sin virksomhet, og har som forurenser plikt til å søke om utslippstillatelse i medhold av fl § 11. Annerledes stiller det seg for eksempel for oljeindustrien som produserer petroleumsprodukter for salg som igjen fører til utslipp. Det vil være å trekke forurensningsdefinisjonen for vidt å karakterisere omsetning av petroleumsprodukter som forurensning i lovens forstand , jf fl § 6. Det vil likeledes virke søkt å si at disse "setter i verk noe som kan medføre fare for forurensning" i henhold til fl § 7. Noe annet er det med forurensning fra selve produksjonsprosessen, den faller inn under lovens virkeområde ut fra samme resonnement som ovenfor. Det vil med andre ord være nødvendig med en lovendring i forurensningsloven for at produksjon og salg av petroleumsprodukter skal omfattes av forurensningsloven. Tilsvarende gjelder for forurensning fra det enkelte transportmiddel som i dag faller utenfor forurensningslovens virkeområde, jf fl § 5. Dette medfører at de områdene som faller innenfor CO2 avgiften ikke omfattes av forurensningsloven slik den er i dag. Hvis man skal opprettholde de samlede miljøpolitiske virkemidlene i Norge, bør det derfor foretas en endring av forurensningsloven på dette punkt. En slik lovendring krever en ganske omfattende juridisk utredning som det ikke er naturlig å komme inn på her. Videre tar Bugge/Løvold opp i sin utredning spørsmålet om "medfølgende forurensninger". Dersom virksomheten fritt nyttiggjør seg av kvotene, kan problemer oppstå i forhold til andre gasser som ikke omfattes av kvotesystemet. Selv om kvotesystemet skulle innebære et unntak fra plikten til å søke utslippstillatelse etter fl § 11 for utslipp av CO2 vil det ikke gjelde noen unntak for de økte utslipp av SO2, NOx og andre gasser som blir en følge av at klimagassene øker. At noen har en kvote på å slippe ut CO2 innebærer med andre ord ikke noen tillatelse til å slippe ut andre stoffer. Dette bør uttrykkelig slås fast når kvotesystemet utformes. Dette siste spørsmålet vil igjen ha betydning for eksisterende utslippstillatelser som regulerer de nevnte utslippene. Hvis en virksomhet får forhøyede utslipp av NOx, SO2 m.v som følge av økte CO2-utslipp krever det en omgjøring av eksisterende utslippstillatelser i henhold til fl § 18 for å tillate medfølgende forurensninger. SFT legger til grunn at disse spørsmålene vurderes grundig i forbindelse med innføring av et eventuelt kvotesystem. Innføring av et kvotesystem reiser også mange privatrettslige spørsmål knyttet til kjøp og salg av utslippskvoter. Slike spørsmål gjør ikke direkte inngrep i forurensningslovgivningen så SFT vil i utgangspunktet ikke ta særlig stilling til hvordan disse spørsmålene skal løses. SFT er imidlertid opptatt av at ikke kvotesystemet gjør inngrep i forurensningsloven utover det som omhandler klimagassutslipp. SFT er hovedsakelig enig i de utgangspunkter som kommer frem av kvoteutvalgets utredning, men vil understreke at spørsmålene om rettslig utforming av kvotesystemet forutsetter ytterligere og grundige utredninger i tiden fremover. 12. Folkerettslige rammebetingelser SFT legger til grunn at utformingen av kvotesystemet holder seg innenfor rammen av de folkerettslige forpliktelsene Norge har inngått. For SFT vil det først og fremst gjelde på miljøområdet. Vi legger videre til grunn at ikke kvotesystemet svekker eksisterende virkemidler, for eksempel IPPC -direktivet, og dermed forurensningsloven. For øvrig er spørsmål rundt Norges internasjonale forpliktelser grundig behandlet av utvalget gjennom Bugge/Løvolds utredning og vi forutsetter de hensyn som er beskrevet der blir vurdert. Referanser: SFT, 2000a. Reduksjoner av klimagassutslippene i Norge. En tiltaksanalyse for 2010. SFT-rapport 1708:2000. Oslo, februar 2000. SFT, 2000b. Helseeffekter og samfunnsøkonomiske kostnader av luftforurensning. En del av LEVE-prosjektet: Luftforurensning - effekter og verdier. SFT-rapport 1718: 2000. Oslo, mars 2000. 1 En forventer sterk vekst i forbruket av HFK (og delvis PFK og SF6) de nærmeste 10 årene pga. Montreal protokollen, som krever en utfasing av KFK og haloner for å beskytte ozonlaget. HFK, PFK og SF6 er substitutter til KFK og haloner. 2 Nasjonale klimagasstall for 1990 og andre år, som rapporteres til Klimakonvensjonen, er hovedsakelig basert på bransjedata og industristatistikk. Bedriftsspesifikke data brukes i liten grad for de tidligste årene.
|
