Melding HO-1/2002 april 2002		Tilsyn Revisjonsmetodikk som tilsynsmetode Oppsummering fra Tilsynsprosjektet
		0 Forord 1 Innledning 2 Hva er tilsyn? 3 Beskrivelse av metoden 4 Kommunenes erfaringer 5 Reaksjoner fra foretakene 6 Funn under tilsyn 7 Bruk av kontrollplan i tilsynsarbeidet 8 Anbefalinger
SAK

Forfatter: Origo Utvikling a.s. v/ Morten Meyer

0 Forord

Statens bygningstekniske etat lot i perioden juni 2000 til mars 2001, gjennomføre et prosjekt som testet ut revisjonsteknikk som metode i kommunens tilsynsarbeid. Metoden og gjennomføringen av prosjektet er beskrevet i melding HO-2/2001.

Vi følte at det var behov for en oppsummering av de erfaringer og tanker prosjektleder og de med-virkende kommunene hadde etter at prosjektet var gjennomført. Av den grunn ble det besluttet å få utarbeidet en tilleggsrapport. Denne rapporten som er utarbeidet av Morten Meyer i Origo utvikling a.s, diskuterer i større grad mulighetene og begrensningene i bruk av revisjonsteknikk i det kommunale tilsynet.

Med innføringen av de reviderte byggereglene i 1997 fikk foretakene mer ansvar og større frihet til å ta avgjørelser i byggesaken. Motytelsen for dette var at foretakene sørget for at arbeidene ble kontrollert, og at de innarbeidet systemer og rutiner for utarbeidelse av dokumentasjon på at krav i lov og forskrift blir ivaretatt i det enkelte prosjekt. Det er viktig å presisere at dette prosjektet har sett på metoder for kommunen til å føre tilsyn med at foretakene følger de nye kravene de er pålagt. De tradisjonelle metodene for kontroll av tekniske løsninger vurderes som lite egnet i det som mer blir en kontroll av systemer og dokumentasjon.

BE har heller ikke i denne rapporten tatt stilling til det faglige innholdet ut over at det er av interesse for utvikling av det kommunale tilsynet.

Statens bygningstekniske etat
1. mars 2002

1 Innledning

Rapporten er skrevet på oppdrag for Statens bygningstekniske etat, og oppsummerer erfaringer med gjennomførte tilsyn i regi av Tilsynsprosjektet. Rapporten må sees i sammenheng med melding HO_2/2001 som er den første sammenfatningen av tilsynsprosjektet til Statens bygningstekniske etat. Denne rapporten bygger på meldingen, og redegjør nærmere om erfaringer med tilsyn og bruk av modeller fra revisjonsteknikk i tilsynsarbeidet. Både funn under tilsyn og kommunenes og foretakenes reaksjoner på gjennomførte tilsyn blir berørt i denne rapporten.

Rapporten er forfattet av Origo Utvikling AS ved Morten Meyer i samarbeid med Statens bygningstekniske etat ved Øivind Rooth.

2 Hva er tilsyn?

Som grunnlag for tilsynsvirksomheten i en kommune bør det foreligge en strategi som forankrer tilsynet i den lokale politikken og i forhold til den lokale byggevirksomheten. Byggesaksfunksjonen bør således ha et oppdrag som gir retning til tilsynsarbeidet. Det ligger utenfor denne rapporten å gå i dybden på dette temaet. Her nøyer vi oss med å fastslå at det bør foreligge et oppdrag som hjemler tilsynsarbeidet og som setter tilsynet inn i en bredere strategi for å ivareta kvalitet sett ut fra lokale mål for byggevirksomheten.

2.1 Tilsyn som stikkprøve av kontroll

I tilsynsprosjektet har vi brukt begrepet tilsyn om den oppgaven kommunen utfører når en forvisser seg om at tildelt ansvarsrett for kontroll blir etterlevet av kontrollforetaket. Tilsynet vil dermed være en etterprøving av tillitsforholdet som den tildelte ansvarsretten for kontroll bygger på. Tilsynet vil retter seg mot kontrollarbeidet for å påse at dette er:

• planlagt

• gjennomført

• dokumentert

2.1.1 Utgangspunkt i kontrollplan

Vi har oppfattet tilsynet som sannsynliggjøring av at kontrollarbeid blir utført innenfor rammen av det som fremgår av kontrollplanen. Det betyr at tilsynet kan sees på som en stikkprøve av kontroll med dokumentert kontroll for de deler som er «avtalt» i kontrollplanen. Se figur 2.

Fig. 2 Illustrerer at tilsynet har karakter av stikkprøve for de deler av dokumentert kontroll som ligger innenfor kontrollplanen.

 

2.1.2 Er kontrollarbeidet planlagt?

Tilsynet bygger, som nevnt over, på at det foreligger en kontrollplan som definerer hva som skal kontrolleres, hvordan dette skal gjøres, hvem som har ansvar for dette og hvordan utført kontroll-arbeid skal dokumenteres. Kontrollplanen bør være lagt opp på en slik måte at kontrollarbeidet er hensiktsmessig og relevant for den aktuelle byggeoppgaven. En vurdering av om kontrollplanen er en god plan for kontroll bør tas med i vurderingen av kontrollplanen ved saksbehandlingen. Dette får betydning for tilsynet idet kontrollplanen legger premisser for dokumentert kontroll og dermed også for tilsynet.

2.1.3 Undersøkelse av kontrollpraksis

For å sannsynliggjøre at kontrollarbeidet er ivaretatt må tilsynet gjennomføre en undersøkelse i dialog med de kontrollerende foretakene. Under tilsynet vil en del av myndighetenes oppgave bli å forvisse seg om at alle med kontrollansvar er kjent med sine plikter til å utføre dokumentert kontroll. Ved å intervjue aktørene om hvordan kontrollarbeid er utført, vil tilsynet kunne danne seg et bilde av hvordan kontrollansvaret er oppfattet og hva som rent praktisk er gjennomført av kontrollarbeid.

Foretakenes muntlige redegjørelse om hvordan kontrollarbeidet er utført må følges opp med påvisninger i kontrolldokumentasjon og ved påvisninger på byggeplassen. Det bør være en rimelig sammenheng mellom muntlig redegjørelse og det som kan påvises i dokumenter og rent fysisk på stedet. Når tilsynet kun omfatter prosjektering vil påvisninger måtte begrenses til dokumenter alene.

Tilsynet vil i prinsipp få to ulike utfall. Enten får tilsynet bekreftet tilliten til foretakene, eller tilsynet vil føre til at tilliten til foretakene svekkes. Det siste vil kunne føre til konsekvenser for senere søknader om ansvarsrett og vil også kunne få betydning for senere vurderinger og valg av kontrollform.

 

2.2 Avgrensninger av tilsynet

2.2.1 Tilsyn med byggeprosjektet

Tilsynets fokus har vært byggeprosjektene, i motsetning til foretakene. Sidene kvaliteten skal skapes i prosjektaktivitetene er det her tilsynet bør ha sin oppmerksomhet. Rent praktisk betyr dette at tilsyn etter denne tankegangen har et prosjekt som utgangspunkt. Innenfor prosjektet velger en avgrensning som fører til et enkelte foretak blir underlagt tilsyn. Dette kan være både foretak som arbeider med prosjektering eller utførelse eller begge deler.

2.2.2 Avgrenset tilsynstema

Det tematiske tema for tilsynet bør være avgrenset og definert. Dette er av rent praktiske årsaker, og sikrer at tilsynet kan få deler av kontrollarbeidet godt opplyst. Tema for tilsynet velges innenfor rammen av kontrollplanen. Det kan omfatte prosjektering eller utførelse, eller være lagt op ved at samme tema forfølges gjennom både prosjektering og utførelse. Eksempelvis kan bygningsmessig brannsikring være et tema hvor tilsynet først gjennomgår prosjektering og dernest tar for seg relevante deler av utførelsen.

Tilsynet er en undersøkelse som skal bekrefte eller avkrefte at kontrollarbeidet er under styrte forhold. Dette er det tilsynsgruppens oppgave å besvare, og undersøkelsen må derfor gå i dybden på et utvalg av områder som ikke bør være for omfattende. Når tilsynets tema er tilstrekkelig avgrenset fører dette til at det er lettere å føre en konstruktiv dialog. De interessante forholdene ligger i en kjede av handlinger utløst av behov for kontroll som det er nyttig for både prosjektet og myndighetene å få beskrevet og analysert.

2.2.3 Tilsyn med praksis og dokumenter

Kommunalt tilsyn bør primært orienteres mot kontrollpraksis, fordi det er praksis eller det faktiske kontrollarbeidet som skal oppfylle kontrollplanen og som påvirker kvaliteten. For kommunalt tilsyn bør de viktigste spørsmålene knytte seg til hvordan kontrollarbeidet i prosjektet utføres snarere enn hvordan kvalitetssystemene til foretakene setter krav til kontrollarbeidet. Tilsynet vil også kunne foretakenes kvalitetssystemer og rutiner for kontrollarbeid. Når det i kontrollplanen blir vist til faktiske rutiner for kontroll vil myndighetene kunne trekke dette inn i sitt arbeid, for å undersøke sammenhengen mellom det som er beskrevet i rutiner og det som praktiseres av kontrollarbeid. Tilsynet må imidlertid ikke stoppe opp ved styringssystemets dokumenter, men alltid sørge for å kunne relatere til den faktiske arbeidspraksisen. Tilsynet bør primært se det som sin oppgave å påse at det er en sammenheng mellom kontrollplanen og kontrollpraksis, mens forholdet mellom foretakets kvalitetssystem og kontrollpraksis er sekundært og kun et hjelpende mellomledd for foretaket til å ivareta sitt kontrollansvar. Tilsynet bør være forsiktig med å gi attester eller vurderinger av kvalitetssystemer uten å forankre dette i praksisbeskrivelser.

Kontrollplanen bør være inngangen for det kommunale tilsynet undersøkelse, og ikke foretakets kvalitetssystem. En mer systemorientert revisjon bør forbeholdes sentrale myndigheter, som har systemkrav som kvalifikasjonsgrunnlag for tildeling av sentral godkjenning. I tråd med dette vil det sentrale tilsynsformålet for kommunene være tilsyn med kontrollpraksis sett opp mot kontrollplanen og forankret i aktivitetene i bygge prosjektet.

3 Beskrivelse av metoden

Metoden bygger på revisjonsteknikk, kfr. NS-ISO 10011-1, med visse tilpasninger for bruk i byggeprosjekter. Når vi forankrer metoden i revisjonstankegangen betyr dette at en orientering mot å etablere felles fakta (observasjoner og konklusjoner på grunnlag av observasjonene) samt klare og forutsigbare prosesser vil være et sentralt hensyn. Dette skal ivareta interessene til den parten som mottar tilsynet. Kjernepunktene i metoden som bygger på revisjonsmetodikken kan oppsummeres som:

1. Tilsynet er forhåndsvarslet
2. Tilsynet er målrettet i den forstand at det er et avgrenset tema som er gjenstand for tilsyn.
3. Undersøkelsen skal bringe på det rene fakta basert på intervju, påvisninger i dokumenter og ved inspeksjon på byggeplass.
4. Tilsynet avsluttes med et avsluttende møte som oppsummerer konklusjoner som det er oppnådd enighet om.

Den viktigste tilpasningen som er gjort for tilsyn med byggeprosjekter, i forhold til vanlig revisjons-praksis, er at vi gjennomfører undersøkelsen som et felles møte hvor de berørte foretakene deltar. Dette er valgt fordi tilsynet i denne fasen har en viss gjensidig opplæringseffekt, og fordi bruk av møter på denne måten er en arbeidsform som er vanlig i byggebransjen.

 

3.1 Varsling

Ved forhåndsvarsling oppnår en flere effekter som fører til forutsigbarhet i tilsynsprosessen. Dette har betydning for effektiviteten av tilsynet, ved at begge parter kan være forberedt på tema for tilsynsmøtet. Varsling bidrar til å sikre at tilsynets tema er relevant og tilpasset prosjektets fremdrift. Varsling gjør det mulig for prosjektets ressurspersoner å sette av tilstrekkelig tid til tilsynet, samtidig som en vil kunne ha for hånden de aktuelle dokumentene som knytter an til tilsynets tema.

På myndighetenes side fører varslingen til at selve tilsynet må planlegges, både med hensyn til tema og gjennomføringsmåte.

 

3.2 Klarlegge fakta

Tilsynet er en undersøkelse som skal trekke konklusjoner på grunnlag av fakta. Tilsynsgruppen må bygge sine funn på utsagn ved intervjuing, påvisninger i dokumenter og ved egne observasjoner av personer og rent fysiske forhold. Hver for seg vil disse kildene fortelle noe om fakta, og når disse observasjonene er samlet vil tilsynsgruppen danne seg et bilde som bidrar til å så tvil eller bestyrke tillitsforholdet til prosjektet og foretakene. Arbeid med tilsyn vil alltid være mer eller mindre forankret i antagelser. For mindre erfarne tilsynspersoner vil dette kunne føre til at tilsynet blir mer opptatt av å få bekreftet egne antagelser enn av å lytte til den informasjonen som faktisk blir gitt. Dette er en av årsakene til at intervjuarbeidet krever øvelse. Erfarne revisorer vil også være forutinntatt, men med økende erfaring vil en egnet revisor være bevisst sine egne antagelser og dermed kunne håndtere dette i kombinasjon med åpenhet om den informasjonen som frem-kommer i intervjuet.

 

3.3 Begrunne konklusjoner

Tilsynets rapport skal bygge på enighet som er oppnådd under tilsynet. Dette er et sentralt prinsipp som bygger på at observasjoner skal være forankret i fakta, og fakta bør en kunne bli enige om. Tilsynet bør derfor alltid legge frem sine funn og forståelser på slutten av tilsynsmøtet og invitere til kommentarer og motforestillinger. Hvis det er forhold som har karakter av avvik bør også tilsynet være istand til å vurdere observasjonene, og dermed gi signal om hva en oppfatter som avvik og hvilke krav avviket settes i forhold til. Hele forbedringsideen ved revisjon/tilsyn bygger på prinsippet om konsensus ved avslutning av tilsynet. Det er viktig for den åpenheten som kan oppnås i tilsynsprosessen at mottageren av tilsynet vet at rapporten skal bygge på enighet om påviste fakta.

4 Kommunenes erfaringer

Så langt vil kommunenes erfaringer bygge på gjennomførte tilsyn i regi av tilsynsprosjektet, samt utførte tilsyn i Grimstad, Larvik og Haugesund samt tilsyn som kommunene i nettverksgruppen på Hedemark har gjennomført.

Tilsynsstrategien har vært noe varierende med tanke på hvor gode prosjekter og foretak som er trukket ut for tilsyn. Gjennomgående kan vi gå ut ifra at de prosjekter og foretak som er valgt ut er alminnelige gode prosjekter med ansvarlige foretak. Det skal nevnes at Nedre Eiker valgte et prosjekt hvor en mistenkte uregelmessigheter.

Kommunene har stort sett hatt et dagsseminar som forberedelse, og siden gjennomført tilsyn under veiledning og dernest gått videre med egne tilsyn uten nærmere støtte. Enkelte kommuner har gjennomført tredagers kurs i bruk av revisjonsteknikk, og satt i gang eget tilsynsarbeid på dette grunnlaget.

I regi av Tilsynsprosjektet ble det gjennomført et erfaringsseminar januar 2001 hvor kommunene utvekslet erfaringer om de første tilsynene som var gjennomført i egen regi. Flere kommuner pekte på at det var behov for metoder som var mindre arbeidskrevende, og en følte behov for alternative metoder for situasjoner hvor kompetansen eller viljen til å ivareta regelverket i liten grad var tilstede. Flere savnet også mer kompetanse om kvalitetssystemer. Kontakten med bransjen og det at en gjennomgående skapte en god dialog ble fremhevet som positive resultater. Det ble også påpekt at en klarte å unngå unødvendige konflikter, og både forhåndsvarlingen og tilsyns-prosessen har betydning i denne sammenhengen.

Der hvor vi selv erfarte at tilsynet var mindre vellykket kunne vi peke på årsaker som at:

tilsynets egen organisering i møtet vært for dårlig, tilsynstemaet var for omfattende og forberedelsene var for dårlige. Her er det verd å nevne at saksbehandler i regelen alltid bør inngå i tilsynsgruppen. Vi registrerte dessuten gjentatte ganger at avviksbegrepet er mangetydig og skaper misforståelser.

Myndighetene fikk anledning til å fokusere på viktige deler av regelverket, mens foretakene fikk anledning til å oppklare spørsmål om forståelse av regelverket. Tilsynsarbeidet ga på denne måten gjensidig læring. Noen viste til at aktørene ved forhåndsvarsling fikk anledning til å «lappe sammen» kontrolldokumentasjonen, mens andre mente at varslingen førte til en gunstig mobilisering i prosjektet. Det ble også vist til at forbedringseffekten av tilsynet, først og fremst ville komme det neste prosjektet til gode, og ikke skape forbedring i det prosjektet som mottok tilsynet. Dette vil imidlertid avhenge av når tilsynet gjennomføres. Vi ser ingen vanskeligheter med å gjennomdrøfte kontrollopplegget i tidlig fase av både prosjektering og utførelse, slik at tilsynet får en styrende og forebyggende effekt for det aktuelle byggeprosjektet.

Ikke minst viktig er det at kommunene kan rapportere om at tillitsforholdet til foretakene både er blitt styrket og svekket som følge av tilsynsarbeidet. Når dette skjer på grunnlag av påviste fakta så har tilsynet virket på den måten at det skiller mellom aktører som er ansvarlig og de som ikke tar vare på ansvaret overfor myndighetene. Det betyr en får grunnlag for mer nyansert vurdering og oppfølging av foretakene ved neste korsvei.

Det er åpenbart at en viss kontinuitet i tilsynsarbeidet vil bygge opp erfaring og bidra til at saksbehandlere også blir bedre og mer skikket for tilsynsoppgaven. Både erfaringen om hvordan de gode foretakene arbeider, og erfaring med å lede tilsynsprosessen vil gi mer effektive tilsyn etter hvert. Samtidig er det klare og åpenbare behov for mer kompetanse om kvalitetsstyring og kvalitetssystemer. Dette gjelder ikke bare saksbehandlere, men også hos foretakene som skal videreutvikle sine kontrollsystemer til effektive og forebyggende systemer.

5 Reaksjoner fra foretakene

Foretak som har hatt tilsyn i den innledende fasen har møtt tilsynet med holdninger som har variert mellom avventende skeptisk til positiv og imøtekommende. Usikkerheten om innholdet i tilsynet og det faktum at kommunalt tilsyn er noe nytt og uprøvet er årsaker som bidrar til usikkerhet om tilsynet og dermed nervøsitet og engstelse. Det skal tilføyes at tilsynet som arbeidsform kun har møtt positive reaksjoner ved avslutningen av tilsynet. Det vi oppfatter som viktig for foretakene er å få en konstruktiv dialog om forståelser av hvilke forventninger myndighetene har til kontrollarbeidet. De oppklaringer som har funnet sted har således vært nyttige for både tilsynets representanter og foretakene. Oppklaringer har dreiet seg om spørsmål som avviksbehandling, innholdet i kontrollansvaret og herunder betydningen av bygg komplettkodene, forståelse av samordners rolle, rutiner ved ferdigattest og ikke minst forståelse av hvordan kontrollplan brukes i tilsynsarbeidet.

Elementer som har bidratt til en god dialog i tilsynsmøtet har vært fokus på kvalitet som felles interesse for foretak og myndigheter, et styrt ordskifte hvor temaene behandles ett for ett. Undersøkelsen blir interessant, også for foretakene, når oppmerksomheten rettes like mye mot kontrollpraksis som mot kontrolldokumentasjon. Årsaken er naturlig nok at foretakene er mest opptatt av sin praksis, det er her de lykkes eller mislykkes i merarbeid, omgjøringer og tidstap. Gjennomgående har det vært liten diskusjon om de fakta som har vært presentert som grunnlag for tilsynets konklusjoner. I noen tilfeller har det drøyet vel lenge før tilsynets rapport har blitt oversendt foretakene. Dette er uheldig av hensyn til de tiltakene som skal ha oppfølging og som stadfestes ved rapporten. Selv om konklusjonene har vært behandlet ved avslutning av tilsynet, bør et profesjonelt tilsyn kunne avlevere en enkel rapport innen en ukes tid etter gjennomført tilsyn. Det er viktig å huske at tilsynet griper inn i byggeprosessen, og skal tiltak ha virkninger så bør rapporten oppfattes som «ferskvare». Rask levering av rapporten underbygger at konklusjoner og tiltak er viktige og har betydning også for myndighetene.

6 Funn under tilsyn

6.1 Ansvarsforvirring offentlig/privat

Det er en rekke eksempler på at det offentlige ansvaret ikke samsvarer med det privatrettslige ansvaret. Noen eksempler er:

Byggetekniske rådgiver har ansvar for prosjektering som foretas av for eksempel under-leverandør av betongelementer. Kontraktsmessig ligger ansvaret for denne prosjekteringen hos leverandøren av betongelementene, men ansvarsretten ligger hos den byggetekniske rådgiveren. Rådgiveren har dermed en risiko som er ikke tilsiktet, fordi det ikke er trukket noen ansvarsmessig avgrensning i forhold til betongelementleverandøren som er uten ansvar i forhold til myndighetene.

Et annet eksempel oppstår i tilfellet hvor en totalentreprenør tar over prosjekteringsansvaret for detaljprosjektering, men uten at dette er behandlet som egen ansvarsrett i forholde til myndighetene. I praksis vil dermed totalentreprenøren velge løsninger og detaljutforming på grunnlag av funksjonskrav, og under arkitektens myndighetsansvar. Også i dette tilfellet har den prosjekterende en risiko for prosjektering som selv ikke kan påvirke eller kontrollere utfallet av. Kontrollerklæringen blir selvsagt et problem i slike tilfeller fordi den som har ansvarsretten for kontroll ikke selv kontrollerer, men vil måtte stole på at detaljprosjekteringen er betryggende utført hos entreprenøren. Forholdet er også ytterligere komplisert ved at totalentreprenøren ofte vil være oppdragsgiver for arkitekten.

I sammenheng med situasjonen over har vi også sett at entreprenøren tar over prosjekteringen og styrer de aktuelle rådgiverne etter rammetillatelsen. Det betyr også at den som har søkerrollen ikke lenger har reell innflytelse på styring av prosjekteringen.

Manglende samsvar mellom offentlig og privatrettslig ansvar vil dermed føre til at kompetansen som prosjekteringsleder (søker) eller som ansvarlig prosjekterende ikke blir prøvet ved tildeling av ansvarsrett.

 

6.2 Svakheter i plan for kontrollarbeidet

Under tilsyn er det også registrert at kontrollplan i mange tilfeller er en dårlig plan for kontroll-arbeidet i prosjektet. Det er flere årsaker til dette.

Kontrollplan er ikke samkjørt mellom prosjektering og utførelse, med den følgen at dokumentert kontroll som gjøres i prosjekteringsfasen ikke følges opp med dokumentert kontroll av samme tema i utførelsesfasen.

Kontrollplan ved søknad om igangsetting er ikke samkjørt med foretakenes respektive kontroll-opplegg. Søkere har vist til at de ønsker å bygge kontrollplanen for utførelse på foretakenes egne kontrollsystemer, men at dette byr på mange praktiske problemer. Dels er foreliggende kontrollopplegg lite strukturert og vanskelig tilgjengelig (les ikke noe system), dels kommer dette fordelt over tid mellom flere igangsettingsetapper, og dels er dette en betydelig koordineringsjobb for søkeren.

Dels er kontrollplan for utførelse ikke kommunisert med de foretakene som skal ha ansvar for kontroll. Vi har opplevd at underentreprenører ikke er orientert om kontrollplan som forplikter innenfor de ansvarene som foretakene har, men hvor foretaket på sin side heller ikke har spurt om foreliggende kontrollplan. I disse tilfellene er det tydeligvis liten forståelse for kontrollansvarets betydning.

Vi har også sett at kommunene i sin saksbehandling ikke har oppfattet betydningen av kontrollplanen og behandlet denne uten forståelse for planens rolle i tilsynsarbeidet. Dermed har kommuner sluppet gjennom planer som er både svært generelle og uten informasjonsverdi for retningen på arbeidet med dokumentert kontroll. Tilsvarende har planer vist seg å være lite relevant for byggeoppgaven og utfordringene i prosjektet. Oppstart av tilsyn har ofte blitt en vekker for kommunene hvor en har oppdaget at de interessante tema som kommunen er opptatt av må være forankret i planen.

Mye kontrolleres, men med svakt fokus på formålet med kontrollarbeidet. Dels har vi erfart omfattende sjekklistebruk, men hvor vi er usikre på verdien av kontrollarbeidet, som synes lite knyttet opp mot erfaringsmessige feil og risikoforhold. Innenfor for de ulike fagene finnes hånd-verksmessige sjekklister, som oppsummerer god praksis. Isolert sett er dette vel og bra, men for en øvet fagperson vil dette oppfattes som lite hensiktsmessig papirarbeid. Det er dermed behov for å se innhold i sjekklister opp mot kompetansen hos den enkelte som gjør oppgaven. Det er her vi oppfatter at sjekklister kan bli banale og uinteressante dokumenter med mindre de knyttes opp til klare risikoforhold i prosjektet som må ivaretas ut over rutinemessig utførelse.

Når foretak stiller spørsmål om hva myndighetene vil ha av dokumentasjon, så er dette et naturlig spørsmål, men allikevel med feil utgangspunkt. Myndighetene vil kun føre tilsyn med at det som er forespeilet i kontrollplanen blir etterlevet. Det betyr at foretaket selv sitter med svaret på hva som trengs av dokumentasjon. Det er altså den dokumentasjonen som foretaket selv definerer som tilstrekkelig for å ha styring med sin egen produksjon, og med eventuelt tillegg ut over dette bestemt av hva som er lovet i kontrollplanen.

Tilsynet viser at flere aktører har svake systemer i den forstand at det er dårlig kopling mellom kontrollplan _ kontrolldokumentasjon _ arbeidsunderlag. Det er ikke dermed sagt at kontroll mangler, men systematikken er hos enkelte svakt utviklet. Dette blir ikke bedre ved at kontrollplanen har runde henvisninger til foretakenes systemer, når det ikke går frem hvilke rutiner i systemet som blir aktivisert ved kontrollarbeidet. Det betyr at kontrollplanens utvikling mot et generelt garantiformular, bidrar til å utydeliggjøre bruken av planen, både for det kontrollarbeidet som skal utføres hvor planen er til liten hjelp, men også for tilsynet som må undersøke hva foretaket egentlig har ment med henvisningene i planen.

Oppfølging av underentreprenører er et viktig ledd i kontrollarbeidet for entreprenører som arbeider med 040-kode (bygg-komplett) eller som på annen måte lar underentreprenører utføre arbeid under entreprenørens egen ansvarsrett. Tilsynet har vist at mange av de større entreprenørene har systemer for dette, mens enkelte andre har i liten grad påaktet at de sitter med risiko for arbeid som underentreprenører utfører.

Hos de som har en reflektert praksis på dette feltet blir ansvarsforholdet regulert privatrettslig overfor underentreprenøren, som dermed forplikter seg til å ta del i kontrollarbeidet. Forholdet blir fulgt opp ved avkrevning av kontrolldokumentasjon regelmessig, og i siste instans ved å tilbakeholde oppgjør inntil tilfredsstillende kontroll kan dokumenteres. Våre merknader har vært at en aktpågiven praksis, nok vil kreve mer en passiv innkrevning av kontrolldokumentasjon. Det har betydning at den ansvarlige kontrollerende selv forvisser seg om at kontrollarbeidet blir utført, og at bekreftelsen (kontrolldokumentasjonen) dermed er gjenspeiler faktisk utført kontroll. Dette er «intern kontroll» som også bør kunne synliggjøres hos den ansvarlig kontrollerende.

7 Bruk av kontrollplan i tilsynsarbeidet

Flere ganger har vi erfart at kontrollplanen får en ny betydning for saksbehandlere som har vært med på tilsyn og erfart hvordan kontrollplanen kan brukes i tilsynsarbeidet. Tilsyn har vært varslet fra kommunens side. Når dette har skjedd har vi vært nøye med at tema for tilsynet har ligget innenfor de kontrollarbeider som er tatt opp i kontrollplanen. Dermed har vi kunnet bruke kontroll-planen som forpliktende dokument overfor foretakene. Denne betydningen av kontrollplanens innhold, samt forståelsen av det praktiske innholdet i kontrollarbeidet har til dels skapt aha-opplevelser hos saksbehandlere. Også hos foretakene har tilsynet bidratt til nye forståelser av forpliktelsene og de praktiske konsekvensene av formuleringene i kontrollplanen, idet foretakene i mange tilfeller hadde lagt bort planen etter at tillatelsen var gitt.

Vi registrerte i noen tilfeller hvor foretakene hadde virksomme systemer at den kontrollplanen som myndighetene fikk oversendt ikke var den planen som ble brukt i det praktiske kontrollarbeidet, men at det lå en egen og operativ kontrollplan i bedriftens system. Kontrollplan for prosjektering og for utførelse var på mange måter blitt et standardisert skjema også innholdsmessig. Konsekvensen av dette var kontrollplanen ikke gjenspeilet prosjektets risiko og kontrollbehov og de faktiske prioriteringer som alt kontrollarbeid må undelegges, men kontrollplanen var på mange måter blitt et nytt søknadsskjema for myndighetene. Dette førte til den praktiske konsekvensen at myndighetene forut for tilsynet burde få seg forlagt den «egentlige kontrollplanen» som grunnlag for å tilsynet, fordi drøftinger om kontrollopplegget ble lite meningsfull med utgangspunkt i en generell plan som forespeiler kontroll og sjekklister for alle arbeider.

Tilsynet har også vist at ansvarlig søker har fått en krevende oppgave med å koordinere kontrollplaner. Dette synes løst på i hvert fall minst to ulike måter. I det ene tilfellet ønsker søkeren å bygge på foretakenes systemer, og får tilsendt underlag som syes sammen til en ny kontrollplan. Det sier seg selv at dette er et betydelig arbeid å koordiner, men fordelen er at det sikrer sammenheng mellom kontrollplanen i søknaden og de respektive kontrollsystemene til foretakene. Den andre strategien for søkeren er å lage et mer eller mindre standardisert oppsett, mer eller mindre prosjekt-tilpasset, som dernest distribueres til de respektive ansvarlige etter hvert som de kommer på banen. Dette betyr at de respektive foretakene må tilpasse kontrollopplegget til kontrollplanen i søknaden. Denne forståelsen er ikke alltid på plass hos foretakene og mange søkere vil nok oppfatte opfølging av en slik koordinering som en oppgave ingen vil betale for.

Vi har sett at kontrollplanen kan brukes som et sentralt verktøy for myndighetenes tilsyn, og at denne bruken på mange måter innebærer en «vekker» både for foretakene og saksbehandlere. Kontrollplanen er i liten grad brukt som grunnlag for dialog i søknadsfasen. Dette synes å være et ubrukt potensiale hvor planen kan konsentreres om sentrale risikoforhold i prosjektet og hvor myndighetene kan bidra med sine føringer for kontrollarbeidet. Dernest vil kontrollforpliktelsen som ligger i planen kunne følges opp effektivt gjennom ulike former for tilsyn.

8 Anbefalinger

8.1 Gangen i et tilsyn

Grunnlaget for en effektiv kommunikasjon under tilsyn er en forutsigbar prosess. Når prosessen er kjent og forutsigbar med «balanserte rettigheter» vil det være lettere for begge parter å takle tilsynet på en konstruktiv måte. «Balanserte rettigheter» kan enkelt illustreres ved at myndighetene er åpne om hva som er formålet med tilsynet, at tilsynet forholder seg til fakta som begge parter er enige om og at en skal være enige om konklusjonene ved avslutning av tilsynet. Foretaket må på sin side bemanne tilsynet med relevante personer som har myndighet, og være åpne om hvordan interne arbeidsprosesser knyttet til kontroll gjennomføres. Dertil må foretaket være forberedt på å svare muntlig og ved å fremlegge aktuelle beviser for at kontroll er utført.

Disse spillereglene kan sammenfattes ved å oppsummere prosesselementene:

• varsling og klargjøring av formålet med tilsynet
• påvisning av fakta, og fakta som grunnlag for konklusjoner
• rapporten bygger på konklusjoner som det er oppnådd enighet om i avsluttende møte

Myndighetenes utfordring er å forholde seg til de informasjoner som blir gitt av foretakene, mens foretakenes utfordring er å gi eksakt informasjon om egne arbeidsprosesser, og dokumentere dette når det er påkrevet.

Med punktene 1-3 som kjerne, vil tilsyn kunne gjennomføres i flere varianter. Skulle vi tilføye noen praktiske råd så vil vi understreke:

Planleggingsfasen gjennomføres med fokus på avgrensning og med utgangspunkt i kontrollplanen og ansvarsoppgavene. Dette er bestemmende for tilsynets innhold og for valg av de aktørene som skal delta. Et snevrere formål (tema for tilsynet) er generelt enklere å håndtere for tilsynet enn mange formål.

Gjennomføringsfasen krever tillit, som fortjenes ved åpenhet om formål, og ved nøye lytting til den informasjonen som blir gitt. Tilsvarene vil oppriktig og god informasjon fra foretaket avkreve respekt hos tilsynet.

Avslutning med vekt på fakta og enighet bør signaliseres allerede ved åpningen. Dette klargjør at tilsynet ikke har andre hensikter enn det som tydelig fremgår av varselet.

 

8.2 Tillempning av tilsynsmetoden

8.2.1 Ressurser

Mange kommuner vil måtte vurdere nøye bruk av sine ressurser til tilsyn. På bakgrunn av de gjennomførte tilsynene i prosjektarbeidet er det fullt mulig å sette opp estimater for den tiden som påregnelig vil gå med til tilsyn utført som prosjektrevisjon. Vi antar at tilsynet utføres av to personer hvorav den ene kjenner saken som saksbehandler. Vi kan dermed anslå følgende veiledende tidsbruk for en noe trenet tilsynsgruppe:

Av tabellen fremgår det at et tilsyn med to personer vil kreve i størrelsesorden to dagsverk etter den modellen vi har beskrevet her. På den andre siden kan vi anslå at tilsynet vil utløse et engasjement i foretakenes kontrollarbeid med minst det tilsvarende pr. foretak som blir involvert.

 

8.2.2 Valg av fremgangsmåte

Tilsyn basert på prosjektrevisjon forutsetter at det er et visst tillitsgrunnlag mellom tilsynet og foretaket. Således er denne metoden i overensstemmelse med filosofien om egenkontroll i regel-verket. Det betyr at i de fleste tilfeller vil denne metoden kunne brukes i tilsynsarbeidet. Metoden er ikke egnet i tilfeller hvor det åpenbart skjer ulovlig virksomhet. I slike tilfeller vil hensynet til å sikre bevis gå foran hensynet til varsling og åpenhet. Det betyr at en må velge mer politimessige fremgangsmåter for siden å kunne forfølge ulovlige forhold.

Fig. 8 Vi kan illustrere hvordan tilsynet kan bidra til å løfte kompetansen hos begge parter, idet gjennomføring av tilsyn vil øke kompetansen også hos tilsynet. Samtidig illustrerer figuren at det er en nedre grense for bruk av tilsynsmetoden. Denne nedre grensen kan som tidligere nevnt være bestemt ved bevisst omgåelse av regelverket eller ved ubevisst inkompetanse.

Metoden vil også halte i de tilfeller hvor en møter foretak som ikke «spiller på banen» med et minimum av kompetanse, slik at en kan føre en fornuftig dialog. I slike tilfeller vil tilsynet raskt få karakter av undervisningstiltak, overfor en part som sannsynligvis ikke vil innse at det foreligger noe behov for undervisning. Det er et spørsmål i seg selv, hvor lenge slike foretak kan operere før en havner i kategorien ulovlig virksomhet. Hvis tilsynet blir stilt overfor slike tilfeller må en ha en viss beredskap for å vurdere hvilke videre skritt som bør tas overfor foretaket. Bruk av uavhengig kontroll kan synes å være nærliggende hvis den ansvarlige kontrollerende ikke er «på banen».