Henysnet til dommeres og domstolenes tillit og uavhengighet bør fremheves i lovverket om dommeres sidegjøremål. Det sier Domstoladministrasjonens styre som går for at det settes i gang et arbeid med å fremme et lovforslag om endringer i domstolloven. De mener også at verv i granskningskommisjoner blir en egen gruppe søknadspliktige sidegjøremål.
Her er styrets vedtak:
Styret ber om at det settes i gang arbeid med å fremme lovforslag om endringer i domstollovens bestemmelser om godkjenning av sidegjøremål, jfr. domstolloven § 121c første ledd.
Lovforslaget skal blant annet innebære at
• hensynet til dommeres og domstolenes tillit og uavhengighet fremheves
• verv i granskingskommisjoner blir en egen gruppe søknadspliktige sidegjøremål
Styret ber om at det iverksettes arbeid med endringer i administrative retningslinjer for godkjenning av sidegjøremål.
Her er direktørens saksframlegg:
2. Drøfting – Direktørens vurdering av de særlige problemstillingene
2.1. Behandling av sidegjøremålssaker
En dommer i Høyesterett, lagmannsrettene, tingrettene, jordskifteoverrettene og jordskifterettene må søke om godkjenning for bestemte sidegjøremål i medhold av reglene i domstolloven § 121c første ledd. Søknadene avgjøres administrativt av Domstol-administrasjonen, og det er ikke klagerett over Domstoladministrasjonens vedtak, jfr. dl. § 121d. En nærmere gjennomgang av regelverket og lovteknikken er foretatt i vedlagte notats kapittel 1 ”Rettslig utgangspunkt”.
2.2. Granskingskommisjoner
Granskingskommisjonene faller i hovedsak i to grupper. For det første offentlige granskingskommisjoner oppnevnt av organer for stat eller kommune, og for det andre private granskingskommisjoner nedsatt av ikke-offentlige innretninger. Granskingen vil normalt ha to hovedelementer: Dels å utrede den faktiske siden av en hendelse eller virksomhet, og dels å gi uttalelse om ansvarsforhold.
Etter Direktørens oppfatning omfattes verv i offentlige granskingskommisjoner klart av domstollovens § 121c første ledd nr. 3 om kollegiale forvaltningsorganer. Dette medfører at det er søknadsplikt og nektelseshjemmel i forhold til verv i offentlige granskings-kommisjoner.
Etter Direktørens oppfatning vil verv i private granskingskommisjoner etter omstendighetene omfattes av domstolloven § 121c første ledd nr. 4 om verv i privat næringsvirksomhet. Denne hjemmelen er imidlertid avgrenset til ”næringsvirksomhet”. Dersom en privat innretning ikke driver ”næringsvirksomhet”, er det altså ikke avslagshjemmel. Gransking i idretts-organisasjoner, foreninger, politiske organisasjoner eller fagforeninger er det følgelig ikke hjemmel for å nekte i dag.
Vurderingen av hvorvidt en dommer skal gis godkjenning for deltakelse i en granskingskommisjon, kan det ha betydning om søknaden gjelder en privat eller offentlig gransking. Etter Direktørens oppfatning er imidlertid grunntrekkene og hovedproblemstillingene de samme, slik at det bør være en felles hjemmel for krav om godkjenning av verv i granskingskommisjoner. Direktøren ønsker derfor å foreslå en lovendring, slik at verv i granskingskommisjoner blir en egen gruppe i domstolloven § 121c første ledd. Endringen vil medføre at hjemmelen for søknadsplikt og avslag blir klarere og mer dekkende, og dessuten være en pedagogisk fordel.
Etter styrets behandling av sak 28/07 har spørsmålet om godkjenning av verv i privat granskingskommisjon vært oppe i en konkret sak. Sorenskriver Stein Husby søkte om godkjenning av verv som leder i gransking av stiftelsen Pinsemenighetenes Evangeliesenter. Søknaden ble avslått med hjemmel i domstolloven § 121c første ledd nr. 4 ved Domstoladministrasjonens vedtak av 13. april 2007. Kopi av vedtaket vedlegges til orientering som vedlegg 2.
2.3. Næringsvirksomhet
En dommer må søke om godkjennelse av verv i offentlig eller privat næringsvirksomhet, jfr. domstolloven § 121d første ledd nr. 4. I praksis har denne regelen reist problemstillinger i to retninger: For det første har spørsmålet om hvilke verv som bør godkjennes og i hvilke virksomheter blitt diskutert. For det andre har spørsmålet om private undersøkelseskommisjoner vært aktuelt i den senere tid. Den siste problemstillingen er behandlet i avsnitt 2.2 ovenfor. Direktøren har gjennomgått den første problemstillingen i kapittel 2.2 i vedlagte notat av 16. april 2007.
Etter Direktørens oppfatning er det ikke behov for endring av domstollovens § 121c første ledd nr. 4 eller Domstoladministrasjonens retningslinjer om sidegjøremål punkt 7. En gjennomgang av lovens forarbeider viser at lovgiver ønsker en restriktiv praksis når det gjelder verv i næringsvirksomhet, og dette er lagt til grunn både for retningslinjene og Domstoladministrasjonens praksis. I praksis synes det å være praktisert et totalforbud mot verv i næringsvirksomhet, men mindre det gjelder et familieselskap.
Direktørens gjennomgang viser at praksis kan ha blitt for streng på dette punktet. Dette gjelder særlig i små og enklere næringsformål som er sammenlignbare med familieselskap. Etter Direktørens oppfatning må virksomhetens og vervets art og omfang være avgjørende. Praksis bør derfor nyanseres noe, slik at de kurante vervene i små virksomheter i større grad blir godkjent. Praksis skal likevel fremdeles være restriktiv.
2.4. Ekstraordinære dommere
Ekstraordinære dommere omfattes av domstollovens regler om sidegjøremål. Disse dommernes noe løsere tilknytning til domstolene kan imidlertid få betydning i den skjønnsmessige avveiningen av hvorvidt en søknad skal godkjennes eller ikke der det foreligger hjemmel for søknadsplikt og nektelse. Ved styrets tidligere behandling har det blant annet blitt lagt til grunn at arbeidsbelastningskriteriet ikke kan virke like begrensende for disse dommerne, og at det kan være naturlig å ha en lempeligere praksis når det gjelder godkjenning av verv i næringsvirksomhet for denne gruppen.
I vedlagte notat av 16. april 2007 avsnitt 2.3 er Domstoladministrasjonens praksis for vurdering av ekstraordinære dommeres sidegjøremål gjennomgått. De særlige problemstillingene knyttet til dette tema er også drøftet. Direktørens hovedkonklusjon er at det bør foretas en presisering i Domstoladministrasjonens retningslinjer når det gjelder denne gruppen dommere. På bakgrunn av en eventuell endring av retningslinjene, vil også Direktøren revurdere enkelte aspekter av Domstoladministrasjonens praksis i tråd med det som framgår av vedlagte notats avsnitt 2.3.
2.5. Den overordnede regelverkssituasjonen og retningslinjene
I forbindelse med gjennomgangen av de tre særlige problemstillingene som er behandlet ovenfor, har Direktøren foretatt en grundig gjennomgang av domstolloven § 121c første ledd. Det vises til vedlagte notats kapittel 1. Vurderingen av lovteknikk og forarbeider gir etter Direktørens oppfatning grunn til på ett punkt å foreslå en mer grunnleggende endring av bestemmelsen.
Domstolloven § 121c første ledd angir først to hensyn som gir hjemler for søknad om godkjenning av sidegjøremål. Samtidig er de hensyn som nevnes vesentlige faktorer ved skjønnsutøvelsen når søknadene skal vurderes. Dette er for det første hensynet til dommerens habilitet (nr. 1), og for det andre hensynet til effektivitet og arbeidsbelastning (nr. 2). I nr. 3 til 6 er det gitt kasuistiske bestemmelser om typetilfeller som krever søknad og godkjenning.
Direktørens gjennomgang av rettskildene viser at hensynet til domstolenes og dommernes uavhengighet og tillit er hovedhensynet og det bærende legislative grunnlaget for bestemmelsene om sidegjøremål. Hensynene som angis i nr. 1 og 2 må anses som utslag av dette hovedhensynet. Etter Direktørens oppfatning bør det derfor tas initiativ til en lovendring, hvor det overordnede hensynet til tillit og uavhengighet tas inn som ny nr. 1 i bestemmelsen.
En slik endring vil medføre søknadsplikt og avslagshjemmel i de tilfellene hvor hensynet til tillit og uavhengighet er aktuelt, uavhengig av hvorvidt tilfellet passer i de kasuistiske bestemmelsene i nr. 3 til 6. En slik tilføyelse vil også ytterligere understreke at dette er det bærende og mest sentrale hensynet når Domstoladministrasjonen skal utøve sitt skjønn over hvorvidt et sidegjøremål bør godkjennes der det er hjemmel for avslag.
Dersom Domstoladministrasjonen skal fremme forslag om lovendring overfor Justisdepartementet, ønsker Direktøren også å se på den regeltekniske formuleringen av dl. § 121c første ledd nr. 6. Denne bestemmelsen er formulert på en annen måte enn nr. 1 til 5, og bør endres for å bedre sammenhengen i lovteksten.
3. Direktørens sakssammendrag
Direktøren har sett nærmere på tre særlige problemstillinger i forhold til behandling av søknader om godkjenning av sidegjøremål. Dette er spørsmål i tilknytning til granskningskommisjoner og verv i næringsvirksomhet, samt forholdet til ekstraordinære dommere.
Søknader om verv i granskingskommisjoner omfatter både offentlige og privat oppnevnte granskingskommisjoner. De offentlige granskningskommisjonene omfattes av domstollovens bestemmelser om kollegiale forvaltningsorganer, mens private granskningskommisjoner kan omfattes av bestemmelsen om næringsvirksomhet. I begge tilfelle må dommere søke om godkjenning av sidegjøremål. Domstoladministrasjonen har delegert myndigheten til å avgjøre søknader om sidegjøremål som omfattes av bestemmelsen om kollegiale forvaltningsorganer til domstolleder, mens sidegjøremål som regnes som næringsvirksomhet, behandles av Domstoladministrasjonen. Dersom en privat innretning ikke driver ”næringsvirksomhet”, er det ikke en særskilt avslagshjemmel.
Direktøren mener at søknader om deltakelse i granskningskommisjoner, bør henføres til samme hjemmel uavhengig av om granskningskommisjonen er oppnevnt av offentlige eller private organer, og uavhengig av hvorvidt oppdragsgivers virksomhet kan betegnes som næringsvirksomhet eller ikke.
Lovgiver ønsker en restriktiv praksis når det gjelder verv i næringsvirksomhet, men administrasjonens praksis kan nyanseres noe, slik at de kurante vervene i små virksomheter i større grad blir godkjent. Det er ikke behov for lovendring på dette området.
Ekstraordinære dommere har en noe løsere tilknytning til domstolene enn fast utnevnte dommere. Dette kan få betydning for hvorvidt en søknad om sidegjøremål skal godkjennes eller ikke.
Direktørens mener at det bør foretas en presisering i Domstoladministrasjonens retningslinjer når det gjelder denne gruppen dommere. Dette vil også kunne få betydning for Domstoladministrasjonens praksis
Hensynet til dommeres og domstolenes tillit og uavhengighet er det bærende legislative grunnlaget for bestemmelsene om sidegjøremål. Etter Direktørens oppfatning er det behov for en lovendring, der det overordnede hensynet til tillit og uavhengighet gis et nødvendig vern i lovgivningen.
De administrative retningslinjene avstemmes i forhold til det ovennevnte.
4. Direktørens innstilling:
Direktøren foreslår at det settes i gang arbeid med å fremme lovforslag om endringer i domstollovens bestemmelser om godkjenning av sidegjøremål, jfr. domstolloven § 121c første ledd.
Lovforslaget skal blant annet innebære at
• hensynet til dommeres og domstolenes tillit og uavhengighet fremheves
• verv i granskingskommisjoner blir en egen gruppe søknadspliktige sidegjøremål
Direktøren foreslår at det iverksettes arbeid med endringer i administrative retningslinjer for godkjenning av sidegjøremål.
Les mer om sidegjøremål og se registeret.