INNHOLD

Sammendrag
Fylkeslegen i Hedmark har gjennomført tilsyn med fengselshelsetjenesten i Stange kommune. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet hvordan helsetjenesten gjennom sin internkontroll sørget for faglig forsvarlige helsetjenester til fengselsinnsatte, og herunder spesielt følgende områder:

• Organisering
• Prosedyre for oppfyllelse av relevante primærkrav vedr.
• Nødvendig helsehjelp for innsatte
• Legemiddelhåndtering
• Ivaretagelse av taushetsplikt
• Avviksbehandling

Stange kommune har ansvar for helsetjenesten til fengselsinnsatte i Ilseng fengsel, som har 80 plasser for innsatte med korttidsdommer. Kommunen har tilsatt fengselslege og sykepleier i deltidsstillinger for å ivareta behovet for helsehjelp i fengselet.

Det er ikke utviklet internkontrollsystem for fengselshelsetjenesten i Stange. Det foreligger en god del skriftlig materiale fra tidligere fengselslege som oppfattes som retningsgivende for utførelsen av tjenesten. Dette er ikke oppdatert, og hadde for øvrig noe uklar status. Det finnes ikke system for avviksbehandling. Det foreligger her et avvik fra internkontrollkravet, jfr. lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3.

Det forelå velkjente og godt innarbeidede rutiner for hvordan fengselsinnsatte oppnådde kontakt med helsepersonell, og det foregår ingen "siling" av disse henvendelsene fra fengselspersonellets side. Det forelå ingen analyse eller evaluering av behovet for helsetjenester. Dette gir grunnlag for en merknad i forhold til kommunehelsetjenestelovens § 2-1 om rett til nødvendig helsehjelp.

Legemiddelhåndteringen i fengselet synes ryddig organisert, og rutiner for medikamenthåndtering er godt kjent. Opplæringsprogram for fengselsansatte er gjennomført, og delegering av oppgaver foreligger skriftlig. Det har ikke vært gjennomført farmasøytisk tilsyn på flere år. Dette er et avvik fra forskrift om legemiddelforsyningen i den kommunale helsetjeneste, § 9.

På de fleste områder var det innarbeidede rutiner som sikret at taushetsbelagte opplysninger om innsatte ikke var tilgjengelige for uvedkommende. Gamle journaler var ikke tilfredsstillende sikret, jfr. journalforskriftens § 14.

Dato: 22. oktober 2001

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i fengselshelsetjenesten i Stange kommune i perioden 22. juni 2001 – 22. oktober 2001. Revisjonen inngår som en del av fylkeslegens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende felles tilsyn med fengselshelsetjenesten.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes fengselshelsetjenesten i Stange kommune ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensiale.

Siden 1987 har kommunen hatt som oppgave å yte helsetjenester til fengselsinnsatte. Etter et tidligere avtalebasert system, har denne oppgaven fra 1994 vært et kommunalt ansvar, og det gis et årlig statlig tilskudd til kommunen for å finansiere denne tjenesten.

Stange kommune yter helsetjenester til innsatte i Ilseng fengsel, tidligere Ilseng arbeidskoloni. Fengselet har plass til 80 innsatte i et relativt nytt fengselsbygg. Man har også 6 plasser i et eldre bygg som tas i bruk i kortere perioder. I utgangspunktet er det innsatte med korttidsdommer (ikke over 6 måneder) som tas imot, og gjennomsnittlig soningstid er 30 dager. Det er arbeidsplikt i fengselet Fengselet tar kun imot mannlige innsatte.

Fengselshelsetjenesten ivaretas av fengselslege med 10 timers ukentlig arbeidstid og sykepleier i 60% stilling. Ved behov for fysioterapi benyttes kommunens vanlige tjenester. Helsetjenesten har kontor i en av de eldre brakkene på fengselsområdet, og bærer preg av at lokalene ikke er helt tidsmessige. Kontorenes størrelse og utforming ble ansett som stort sett tilfredsstillende, men lydisolasjonen var dårlig.

Ved tilsynet ble det uttrykt stor misnøye med helsetjenestetilbudet til innsatte fra psykiatrien. Tilgjengeligheten var vanskelig, og selv når fengselshelsepersonell mente det var stort behov for bistand oppfattet man at det var lite hjelp å få. Dette spørsmålet var ikke tema ved dette tilsynet, men kommunen og fengselshelsetjenesten ble oppfordret til en videre dialog med psykiatrien for å få til en bedring i disse forholdene.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• "Kortfattet innføring i helsetjenesten ved Ilseng arbeidskoloni" fra september 1995
• Orientering til personer som skal utholde fengselsstraff i Ilseng arbeidskoloni – datert 15. november 1999
• "Helsetjeneste i fengslet". Orientering til innsatte fra helsetjenesten i Stange kommune fra høsten 1993.
• Instruks for oppbevaring og bruk av nøkler til medisinlagre ved Ilseng arbeidskoloni, datert 15. februar 1993

Korrespondanse mellom virksomheten og fylkeslegen:

• Varsel om tilsyn datert 22. juni 2001
• Tilbakemelding fra kommunen datert 28. juni 2001
• Brev med nærmere orientering om gjennomføring av tilsyn datert 13. juli 2001
• Brev fra Stange kommune vedlagt dokumentasjon for fengselshelsetjenesten datert 15. august 2001

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 22. juni 2001

Åpningsmøte ble avholdt i forbindelse med tilsynsbesøket i Ilseng fengsel 4. september 2001

Intervjuer
5 personer ble intervjuet. Av disse var 3 ansatte i Stange kommune, og to ansatte i Ilseng fengsel

Verifikasjoner
Det ble foretatt befaring på helsetjenestens kontorer, og i fengselet for øvrig. På disse kontorene var det datautstyr hvor journalene ble ført, avlåste arkivskap for øvrig journalmateriale og avlåste medisinskap. Ferdig istandgjorte dosettesker ble oppbevart i eget skap i vakta, som ligger i en annen bygning på området. Nøklene til disse fengselhelsetjenestens kontorer ble oppbevart i vakta, hvor også nøkkel til arkivskapet forelå.

Innsatte som ønsket kontakt med lege/sykepleier ble oppført på en liste. Det var ikke opplysninger i denne utover navn på den som hadde bestilt time hos lege/sykepleier. Det forelå skriftlig delegasjon for legemiddelhåndtering og opplæringsopplegg vedr. legemiddelhåndtering for ansatte. Det var foretatt farmasøytisk tilsyn i fengselet tidligere, men det fantes ikke noen slike rapporter fra de senere årene.

Det var ikke registrert noen avviksmeldinger i fengselshelsetjenesten, og det forelå dermed ikke noen samlet oversikt over avviksmeldinger. 6 journaler utskrevet fra datasystemet ble undersøkt og det var ingen bemerkninger til disse.

Sluttmøte ble avholdt samme dag i forbindelse med besøket i fengselet.

5.1. Internkontroll i helsetjenesten

Avvik 1

Det foreligger ikke internkontrollsystem for fengselshelsetjenesten.

Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten, § 3.

• Det er ingen dokumentasjon på et helhetlig internkontrollsystem i fengselshelsetjenesten.
• Det foreligger ingen beskrivelser av fengselshelsetjenestens organisering og fordeling av ansvar og myndighet. Fengselshelsetjenestens plassering i forhold til den kommunale helsetjeneste framgår av kommunens organisasjonskart, men forholdet til kommunelege I og de faglige ansvarslinjer er ikke klarlagt.
• Det foreligger ingen instrukser eller arbeidsbeskrivelser for fengselslege/sykepleier.
• Det foreligger ingen rapportering om oppnåelse av mål og resultater i fengselshelsetjenesten som kan danne grunnlag for planlegging og endring av tilbudet mv.
• Det foreligger ingen systematisk melding og oppfølging av avvik

Det foreligger en innføring i helsetjenesten ved Ilseng fengsel, som er en gjennomgang av tjenestens innhold og endel prosedyrer m.v. Denne er imidlertid fra 1995 og det er litt uklart hvilken status den nå har.

Det foreligger ingen vurderinger eller oversikt over hvorvidt nødvendig helsehjelp til innsatte er tilfredsstillende ivaretatt, jfr. kommunehelsetjenestelovens § 2-1.

Ilseng fengsel har de senere årene fått innsatte som stiller større krav til fengselshelsetjenesten, i og med at det er færre promillesonere men flere med rusproblemer ellers. Det ble uttrykt at tilgjengeligheten i helsetjenesten stort sett er god, men at det har vært en økende pågang og kompleksitet for helsetjenesten den senere tid. Det er ikke foretatt noen mer planmessige vurderinger av om nødvendig helsehjelp er tilfredsstillende ivaretatt, jfr. hva som er nevnt under avvik 1, og kommunehelsetjenestelovens § 1-4. Et helhetlig internkontrollsystem ville være et styringssystem som kunne danne grunnlaget for en slik planmessig vurdering.

Det foretas ikke farmasøytisk tilsyn i fengselshelsetjenesten.

Forskrift om legemiddelforsyningen mv. i den kommunale helsetjeneste, § 9.

• Det er ikke foretatt farmasøytisk tilsyn siden 1996. Det var ikke tilgjengelig noen rapport fra slik tilsyn senere. Dette ble bekreftet gjennom intervjuene.

Legemiddelhåndteringen synes ellers ryddig organisert. Fengselsansatte har gjennomgått opplæringsprogram og det er gitt delegasjonsfullmakter. Det foreligger ikke skriftlige rutiner for legemiddelhåndteringen.

Journaler i arkivskap ikke tilfredsstillende sikret.

Forskrift om pasientjournal, § 14, 1. ledd.

• De nye journaler er passordbeskyttet og er bare tilgjengelig for helsepersonell. De tidligere journaler er ikke sikret tilsvarende, da nøkler er tilgjengelig også for fengselsansatte.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra fylkeslegen deltok:
seniorrådgiver Øystein Ruud
rådgiver Gunnar Brox Haugen
fylkeslege Trond Lutnæs (revisjonsleder)