INNHOLD

Sammendrag

Hensikten med denne systemrevisjonen har vært å finne ut om det miljørettede helsevernet inkludert smittevernet i Tolga blir gjennomført i henhold til gjeldende myndighetskrav.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet kommunens internkontrollsystem for det miljørettede helsevernet på følgende områder:

• Organisering og ansvar
• Kommunens tilsynsoppgaver – spesielt barnehager/skoler og vannforsyning
• Smittevern

Fra Tolga kommunes side var tilsynet tilrettelagt på en god måte. Både oversendelsen av dokumenter og gjennomføringen av tilsynet inkludert intervjuene skjedde på en ryddig måte.

Aktiviteten innen miljørettet helsevern i Tolga må betegnes som lav på helt sentrale områder som overvåkning av risikofaktorer, informasjon, tilsyn og godkjenning av virksomheter som skal ha godkjenning. Tilsvarende gjelder på smittevernområdet hvor kun vaksinasjoner og oppfølging av smittede er blitt prioritert.

Konkret er det innen de reviderte områdene funnet 3 avvik fra myndighetskrav. Fylkeslegen har også funnet grunnlag for en merknad hvor det foreligger et forbedringspotensiale.

Under området organisering og ansvar er det påvist avvik (1) for manglende internkontrollsystem for det miljørettede helsevernet i Tolga. I henhold til kommunens delegasjonsreglement er kommunelege 1 delegert myndighet for det miljørettede helsevernet. Som følge av manglende stabilitet i legestillingene de siste 8-10 årene har imidlertid det offentlig forebyggende legearbeidet herunder miljørettet helsevern fått lav prioritet. Arbeid med etablering av internkontroll/kvalitetssystemer innen helsetjenesten har kommet i bakgrunnen. Mens helsesøster og næringsmiddeltilsyn tidligere hadde flere oppgaver innenfor det miljørettede helsevernet, konsentrerer de seg nå om sine kjerneområder som er henholdsvis barn og næringsmidler.

Under samme område ble det et avvik (2) for at det mangler kommunal godkjenning av flere vannforsyningsanlegg. Etter at første fase av godkjenningsprosessen var gjennomført, har arbeidet nærmest stanset opp. Samtlige 5 godkjenningspliktige vannverk i Tolga er private. Bare ett er hittil godkjent. Både vannverkseier, kommunen, medisinsk-faglig rådgiver og næringsmiddeltilsynet har viktige roller i godkjenningsprosessen.

Under området kommunale tilsynsoppgaver – spesielt barnehager/skoler og vannforsyning ble det funnet et avvik (3) begrunnet i at tilsynsoppgavene innen miljørettet helsevern ikke ble utført i henhold til regelverket. Noe regelmessig tilsyn på dette feltet foretas for tiden ikke. For et par år siden ble det utført et betydelig tilsynsarbeid med befaringer, målinger og rapportering i forbindelse med starten på godkjenningsprosessen for barnehager/skoler og vannforsyning. Arbeidet med å få sluttført denne prosessen har på mange måter stoppet opp. Initiativ savnes fra det kommunale tilsynet både ved selve godkjenningen av flere vannverk og ved oppfølgingen av vilkår som ble gitt ved de barnehager/skoler som er godkjent.

Endelig ble det under området smittevern gitt en merknad (1) fordi gjeldende smittevernplan som ble utarbeidet i 1997 er lite tilpasset kommunens behov i det praktiske smittevernarbeidet.

Dato: 6. september 2002

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon av det miljørettede helsevernet inkludert smittevernet i Tolga kommune i perioden 30. april 2002-d.d. 2002 . Revisjonen inngår som en del av fylkeslegens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes det miljørettede helsevernet i Tolga kommune ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Ved denne revisjonen ble det satt fokus på kommunens internkontrollsystem på områdene:

• Organisering og ansvar innen det miljørettede helsevernet
• Kommunens tilsynsoppgaver – spesielt barnehager/skoler og vannforsyning
• Smittevern

Tolga kommune har ca 1.800 innbyggere som bor i Tolga sentrum samt i 2-3 mindre tettsteder og spredt på begge sider av Glomma i Nord-Østerdal. Kommunen har til sammen 9 enheter av barnehager og skoler. Det er en barne- og ungdomsskole, ett oppvekstsenter (barnehage og skole), en separat barneskole og 4 separate barnehager. I tilknytning til barne- og ungdomsskolen er det bassengbad.

Samtlige barnehager og skoler i kommunen er godkjent på vilkår høsten 1999 i henhold til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Det var en periode uklart om det var kommunestyret eller kommunelege 1 som var godkjenningsmyndighet. Tilsynsrapportene fra befaringene var skrevet som om sakene skulle til kommunestyret. Det ble avklart at kommunelege 1 var delegert myndigheten slik at tilsynsrapportene/anbefalingene til kommunestyret er å oppfatte som godkjenninger. Dette framgår både av tilsendte dokumenter og av oppfatningen i kommunen.

Som den eneste kommunen i Hedmark har Tolga bare privat vannforsyning i form av ett stort og 4 mindre andelsvannverk samt vanlige enkeltvannforsyninger. Både overflatevann og grunnvann benyttes som kilder ved vannverkene.

Det miljørettede helsevernet er organisert under legetjenesten i kommunen. Kommunelege 1 er delegert myndigheten for området fra rådmannen etter kommunehelsetjenesteloven og tobakkskadeloven i henhold til kommunens delegasjonsreglement. Miljørettet helsevern som lovpålagt tjenesteområde gjenfinnes imidlertid ikke i kommunens organisasjonsoversikt eller øvrig styrende dokumenter som for eksempel sektorplan for helse- og sosialetaten eller årsbudsjett helse. Som følge av liten stabilitet i legestillingene er tjenesteområdet blitt nedprioritert de siste årene. Det kurative legearbeidet har gått foran. Det som i praksis gjøres innen miljørettet helsevern utføres nå av administrativ helseleder. Mens helsesøster tidligere hadde flere oppgaver på dette feltet, går hennes 80 % stilling i dag til helsestasjonsvirksomhet og skolehelsetjeneste.

Smittevernplan for Tolga ble utarbeidet av helseleder i 1997 og vedtatt av kommunestyret i 1998.

Tolga kommune er tilsluttet Næringsmiddeltilsynet for Nord-Østerdal sammen med 5 andre kommuner. Administrasjon og laboratorium ligger på Tynset. Utenom laboratorieanalyser og tilsyn som følger av næringsmiddellovgivningen, utfører ikke lenger næringsmiddeltilsynet oppgaver for det miljørettede helsevernet i kommunen.

Flere forsøk de seinere år på å få etablert et interkommunalt samarbeid om en stilling innen miljørettet helsevern for Nord-Østerdalskommunene har ikke ført fram. Fra juni 2002 har imidlertid næringsmiddeltilsynet fått midler fra kommunene til en ett-årig engasjementsstilling for tilsyn og saksbehandling på drikkevannsområdet hvor mye arbeid gjenstår.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som fylkeslegen har mottatt pr brev:

• Overordnet internkontrollsystem (HMS) for Tolga kommune – Del 1. 16s.1996
• Metodebeskrivelse for godkjenning av barnehager og skoler, Tolga. 2s. 1998
• Helsemelding 2001 for helseavdeling, sykehjem og hjemmebaserte tjenester
• Årsmelding 2001 for Næringsmiddeltilsynet for Nord-Østerdal
• Årsplan 2002 for Næringsmiddeltilsynet for Nord-Østerdal
• Handlingsplan for Næringsmiddeltilsynet for Nord-Østerdal 2002-2005
• Sektorplan for Helse- og sosialetaten i kommuneplanen 1999-2009
• Delegeringsreglement for Tolga kommune, kommunestyresak 57/96
• Delegeringsreglement, Administrativt vedtak 4. februar 1997
• Organisasjonskart for Tolga kommune, med endringer fra 1. september 2001
• Godkjenningssak vannverk: Tolga Vannforsyning (ikke avsluttet)
• Godkjenningssak vannverk. Vingelen Vannverk (ikke avsluttet)
• Godkjenningssak/tilsynsrapport Tolga skole inkl. gymn.bygget og skolefritidsordn.1999
• Godkjenningssak/tilsynsrapport Vingelen skole.1999
• Godkjenningssak/tilsynsrapport Åstun oppvekstsenter (skole og barnehage).1999
• Godkjenningssak/tilsynsrapport Vingelen barnehage.1999
• De 5 siste saker innen miljørettet helsevern som er behandlet i Tolga kommune: campingplassene Kvennan, Hummelfjell og Setersegga/Hodalen fjellstue fra mai 2002 samt de 2 vannverkssakene Tolga Vannforsyning og Vingelen Vannverk (se over)
• Kommentar til inneklimamålinger i barnehager og skoler i Tolga i 1999 og 2000
• Søknad fra Næringsmiddeltilsynet i Nord-Østerdal til kommunestyrene om midler til ett-årig engasjementsstilling innen drikkevann. 21. juni 2001
• Budsjett 2002 for Helseavdelingen, Tolga kommune (mottatt pr faks)

Tidligere mottatt:

• Smittevernplan for Tolga kommune vedtatt av kommunestyret 27. januar 1998
• Tolga kommunes svar av 19. februar 1999 på fylkeslegens statuskartlegging vedrørende godkjenning m.v. – miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Korrespondanse mellom virksomheten og fylkeslegen:

• Fylkeslegens brev av 12. april og 30. april 2002 (varsel) til Tolga kommune vedrørende dette tilsynet med forespørsel om diverse dokumenter
• Tolga kommunes svarbrev av 21. mai 2002 vedlagt dokumenter
• Fylkeslegens brev av 28. mai 2002 med program for tilsynsbesøket 11. juni 2000

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 12. april (om tidspunkt) og 30. april 2002. Programmet for tilsynsbesøket ble oversendt 21. mai 2002. I denne perioden og fram til tilsynsbesøket 11. juni 2002 var det telefonisk kontakt mellom fylkeslegen og kommunen v/ virksomhetsleder helse.

Åpningsmøte ble avholdt ved starten av tilsynsbesøket 11. juni 2002. Her redegjorde fylkeslegen for bakgrunnen for tilsynet og om gjennomføringen av revisjonen.

Intervjuer
6 personer ble intervjuet. Disse representerte faglig og administrativt personale som er sentrale innen det miljørettede helsevern i Tolga. Ett intervju ble av praktiske grunner gjennomført som telefonintervju på forhånd.

Verifikasjoner
Det ble ikke foretatt noen befaringer ved dette tilsynsbesøket.
Det ble etter forespørsel fra fylkeslegen fremlagt en perm med dokumenter knyttet til godkjenningsprosessen for barnehager og skoler i kommunen.
Innholdet i permen var i samsvar med de dokumenter fylkeslegen hadde mottatt på forhånd, og med det som kom fram under intervjuene.
Det ble også forespurt om stillingsbekrivelse for kommunelege 1, men det som fantes var ikke oppdatert og derfor ikke i bruk.

Sluttmøte ble avholdt samme dag som tilsynsbesøket 11. juni 2002. Fylkeslegen foretok her en oppsummering av tilsynet med presentasjon av resultatene.

Område: Organisering og ansvar

Avvik 1

Kommunen mangler et internkontrollsystem for det miljørettede helsevern.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3, 1.ledd.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• I kommunens oversendelsesbrev med dokumenter i forbindelse med dette tilsynet heter det at planarbeid og arbeid med internkontroll-/kvalitetssystemer har fått relativt lav prioritering som følge av den stadige utskiftningen av kommunelege 1.
• Helt konkret står det i ovennevnte brev at det ikke er utarbeidet noe fullstendig internkontrollsystem for det miljørettede helsevernet.
• Med unntak for et utkast til metodebeskrivelse for godkjenning av barnehager og skoler finnes det heller ikke noen øvrig mottatt dokumentasjon på internkontroll for dette tjenesteområde.
• I kommunens årsmelding for 2001 for helseavdelingen heter det at det fortsatt er en del ugjort arbeid innen områdene kvalitetssikring, internkontroll, miljørettet helsevern og beredskapsplanlegging, og at det bør brukes en del ressurser på dette i 2002.
• De ovennevnte punkter ble tydelig bekreftet gjennom intervjuene.

Kommentar:

Allerede i 1996 forelå det et overordnet internkontrollsystem for Tolga kommune på HMS-området. I 1997 ble det utarbeidet en plan for kvalitetssikring og internkontroll innen pleie- og omsorgstjenesten som også dekket helselovgivningen. Etter fylkeslegens tilsyn med pleie- og omsorgstjenesten samme år og hvor kvalitetsutvikling/internkontroll var ett av tilsynstemaene, har det foregått et betydelig arbeid med å få etablert internkontroll i denne deltjenesten i Tolga. Kommunen har blant annet deltatt i et regionalt nettverk om kvalitetsutvikling. For den øvrige helsetjenesten, herunder miljørettet helsevern, er lite eller intet gjort på dette området.

Det mangler godkjenning av flere vannforsyningsanlegg.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Forskrift om vannforsyning og drikkevann § 8, jf. § 9.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Av den mottatte dokumentasjon vedrørende 2 godkjenningssaker for vannverk i Tolga, framgår at 2 vannverk (Tolga vannforsyning og Vingelen vannverk) mangler godkjenning fra kommunen slik regelverket forutsetter.
• Intervjuene viste at ytterligere to vannverk mangler godkjenning, mens ett vannverk (Hodalen) var godkjent.

Kommentar:

Både den nye drikkevannsforskriften gjeldende fra 2002 og den forrige fra 1995 har krav om godkjenning av vannverk over en viss størrelse. Tolga har 5 slike godkjenningspliktige anlegg som alle er private. Kommunen er godkjenningsmyndighet og tilsynsmyndighet.

Vannverkseier er ansvarlig for alle forhold knyttet til drift, internkontroll, opplysningsplikt, sikkerhet og kvaliteten på vannet. I Tolga foreligger søknader om godkjenning fra vannverkseiere og uttalelser fra tilsynene (kommunelege 1 og næringsmiddeltilsyn) i forhold til første fase av godkjenningen. Teknisk etat er kommunens saksbehandler i godkjenningssakene. Med unntak for det ene vannverket har godkjenningsprosessen stanset opp.

Område: Kommunens tilsynsoppgaver – spesielt barnehager/skoler og vannforsyning.

Avvik 3.

Kommunens tilsynsoppgaver på det miljørettede helsevernområdet blir ikke utført i henhold til regelverket.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om helsetjenesten i kommunene § 4a-2.
• Forskrift om vannforsyning og drikkevann § 16, 2. ledd.
• Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25.
• Forskrift for badeanlegg, bassengbad og badstu m.v. § 19.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Fylkeslegen har ikke mottatt noen dokumentasjon på at det i kommunens regi foregår et regelmessig tilsyn innen det miljørettede helsevernet bl.a. i barnehager og skoler, med vannforsyning og med badeanlegg/bassengbad.
• Intervjuene bekreftet at det verken foreligger noen plan for tilsyn eller rent praktisk foretas noe løpende tilsyn på disse områdene.
• Intervjuene gav heller ikke noe svar på antallet av tilsynspliktige virksomheter i kommunen for det miljørettede helsevernet.

Kommentar:

Ikke siden befaringene i forbindelse med godkjenningsprosessen for barnehager/skoler og vannforsyning for et par år siden har det foregått noe kommunalt tilsyn ved disse virksomhetene. Det er uklart om vilkårene ved godkjenningene av barnehager og skoler er oppfylt. Mens både helsesøster og næringsmiddeltilsynet tidligere hadde kommunale tilsynsoppgaver på det miljørettede helsevernområde, har dette arbeidet opphørt som følge av prioritering av kjerneoppgavene. Når det gjelder kommunelege 1 som ansvarlig, så har lang tids problemer knyttet til vakanser/rekruttering av leger ført til at pasientrettet arbeid har fått første prioritet på bekostning av de forebyggende tjenester herunder miljørettet helsevern.Område: Smittevern

Merknad 1.

Gjeldende smittevernplan er lite tilpasset kommunens behov i det praktiske smittevernarbeidet, jf smittevernloven §§ 7-1 og 7-2 og Helsetilsynets mal.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Den altoverveiende del av smittevernplanen er sitater fra smittevernloven og sentrale anbefalinger om smitteverntiltak mot smittsomme sykdommer.
• Planen er lite lokalt tilpasset eksempelvis når det gjelder beskrivelser av eksisterende ressurser og utfordringer, og den er lite tydelig på beredskap og konkrete tiltak.
• Planen er ikke oppdatert siden den ble utarbeidet i 1997.
• Intervjuene bekreftet det ovennevnte og viste samtidig at det hadde vært lite samarbeid omkring utarbeidelsen av smittevernplanen.

Kommentar:

Smittevernplanen i Tolga ble utarbeidet av fungerende helseleder i en periode med ustabil legedekning i kommunen. Kommunelege 1`s rolle og samarbeidet omkring utarbeidelsen har derfor vært mer beskjedent enn regelverket tilsier. Planen, som i hovedsak bygger på mal og innhold fra nabokommunen Os, ble likevel ferdigstilt og vedtatt omkring årsskiftet 1997/98. Tolga var dermed tidsmessig omtrent "midt på treet" blant kommunene i Hedmark med hensyn til å få utarbeidet smittevernplan. Når det gjelder de lovpålagte oppgaver innen vaksinasjon og oppfølging av smittede, ser det ut til at dette blir utført på en forsvarlig måte. Det foreligger nå ny "mal" for smittevernplan fra Helsetilsynet.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

* Telefonintervju

Fra fylkeslegen deltok:
Rådgiver Bjørn Stårvik – revisjonsleder
Assisterende fylkeslege Hege Raastad Basmo – revisor
Underdirektør Inger Marie Tofthagen – revisor