INNHOLD

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet en vurdering av:

• om kommunen har et internkontrollsystem, i henhold til tilsynsloven § 3 første ledd, for pleie- og omsorgstjenesten og som omfatter de reviderte områdene.
• hvordan kommunen har organisert pleie- og omsorgstjenesten, herunder hvordan ansvar og myndighet er fordelt.
• saksbehandling ved tildeling av og avslag på søknad om hjemmesykepleie, sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie i kommunen og dekking av grunnleggende behov.

Porsgrunn kommune har elementer av et internkontrollsystem for de reviderte områder av pleie- og omsorgstjenesten, men mangler fortsatt viktige elementer før tjenesten har oppfylt kravet til internkontroll.

Helse- og sosialsektoren i Porsgrunn har nettopp vært igjennom en omstillingsprosess der etableringen av et tjenestekontor har stått sentralt. Kommunen ønsker på denne måten å skille mellom tildeling av tjenester og tjenesteproduksjon innenfor helse- og sosialtjenesten. Innføringen av bestiller–utfører prinsippet er godt kjent blant de ansatte. Det er klare ansvarslinjer og de intervjuede kjenner sin plass i organisasjonen. Det foreligger også skriftlig organisasjonskart.

Kommunen har utarbeidet kriterier for tildeling av pleie- og omsorgstjenester for å sikre at søknader behandles likt og at søker vet hva som legges til grunn når tjenester og tiltak tildeles (jf. kommunens Tjenestemelding 2001). Vedtak om tildeling av pleie- og omsorgstjenester som er fattet før kommunen tok i bruk de nye kriteriene ved opprettelsen av Tjenestekontoret, er gjeldende inntil kommunen fatter nye gyldige vedtak.

Fylkeslegen har ved systemrevisjon gjort funn som viser svikt innen to av de reviderte områdene.

Avvik og merknader er redegjort for i kap. 5; Reviderte områder og funn. Ved dette tilsynet

ble det gjort funn som gir grunnlag for 3 avvik og 1 merknad. Disse er følgende:

• Kommunen har ikke etablert internkontrollsystem for pleie- og omsorgstjenesten som omfatter de reviderte områdene.
• Saksbehandlingen ved søknad om pleie- og omsorgstjenester er mangelfull.
• Kommunen sikrer ikke at pasienter som venter på innvilget plass i sykehjem, får dekket grunnleggende behov.

• Kommunen har ikke system for å sikre at tjenesten er oppdatert i forhold til gjeldene myndighetskrav for de reviderte områdene.

Dato: 4. februar 2003

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Porsgrunn kommune i perioden 05.09.2002 (varsel ble sendt kommunen v/ rådmannen) til 15.11.2002 (tilsynsbesøk i kommunen).

Bakgrunnen for dette tilsynet skyldes primært at fylkeslegen siden sommeren 2000 har mottatt flere klagesaker, telefonhenvendelser og avisoppslag som gjelder kommunens saksbehandling ved søknad om hjemmesykepleie, sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie.

Våren 2000 gjennomførte fylkeslegen tilsyn med helsetjenesten for eldre i Porsgrunn kommune, Omsorgsetaten distrikt 2. Virksomheten hadde da en administrativt vedtatt plan for utvikling av kvalitet og etablering av et internkontrollsystem i kommunehelsetjenesten. Avdelingsledelsen var tydelige i forhold til styring av kvalitetsutviklingen i tråd med vedtatt fremdriftsplan. Fremdrift og kvalitetsutviklingen i pleie- og omsorgstjenesten syntes å være godt forankret på alle nivå i organisasjonen. Det var en prosess i gang med utarbeidelse og implementering av faglige prosedyrer som ville gjøre det mulig å dokumentere at tjenestene utføres i henhold til myndighetskravene. Planen for dette arbeidet var også forankret i Virksomhetsplanen for 2000. Kommunen var i gang med å etablere et system for håndtering av avvik. Når det gjelder saksbehandlingen ved tildeling og avslag på søknad om plass på institusjon, var det etablert skriftlige prosedyrer og det var nedsatt en arbeidsgruppe som jobbet med å videreutvikle denne prosessen.

Ved tilsynet våren 2000 ble det funnet ett avvik i forhold til at journalforskriftens krav om journalføring ikke var ivaretatt ved sykehjemmet. Ved dette tilsynet ble det ikke gitt avvik i forhold til manglende etablering av internkonrollsystem, da kravet fra tilsynsmyndigheten den gang var at det forelå administrativt vedtatte planer for etablering av slikt system. Det ble derimot gitt merknader vedrørende manglende skriftlige prosedyrer både i hjemmetjenesten og i sykehjemmet for å ivareta grunnleggende behov og manglende skriftlige prosedyrer for å ivareta tverrfaglighet ved tildeling av tjenester.

Systemrevisjonen pr. 15.11.2002 har vært avgrenset til en vurdering av:

• om kommunen nå har et internkontrollsystem, i henhold til tilsynsloven § 3 første ledd, for pleie- og omsorgstjenesten og som omfatter de reviderte områdene
• hvordan kommunen har organisert pleie- og omsorgstjenesten, herunder hvordan ansvar og myndighet er fordelt
• saksbehandling ved tildeling av og avslag på søknad om hjemmesykepleie, sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie i kommunen og dekking av grunnleggende behov.

Formålet med systemrevisjoner er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav (krav som fremgår av lov og/eller forskrift) ved hjelp av sitt internkontrollsystem. Revisjonene omfatter bl.a. undersøkelse av om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

Systemrevisjonen i Porsgrunn kommune ble gjennomført ved gjennomgang av dokumenter som fylkeslegen hadde bedt om å få tilsendt før tilsynsbesøket, ved intervju av relevant personell og verifikasjon som innebærer sjekking av om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis.

Foreliggende rapport kommenterer i liten grad de forhold som man fant var i samsvar med myndighetskrav (krav som framgår av lov og/eller forskrift gitt med hjemmel i lov), eller som på annen måte må anses positivt.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetskrav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

I henhold til KOSTRA-tallene for 2001 har Porsgrunn kommune 33 122 innbyggere. Når det gjelder befolkningsdata og levekårsdata skiller ikke kommunen seg nevneverdig fra sammenlignbare kommuner og landsgjennomsnittet. Når det gjelder bosettingsstrukturen viser imidlertid tallene at kommunen har en relativt høy andel av befolkningen bosatt i tettsteder i forhold til sammenlignbare kommuner.

Porsgrunn kommune har organisert helse- og sosialtjenesten som en egen sektor, ledet av en helse- og sosialsjef under rådmannen. Helse- og sosialsektoren er delt inn i tre etater ledet av henholdsvis omsorgssjef, helsesjef og sosialsjef. Etatene er igjen delt i ulike virksomhets-områder. Omsorgsetaten er i følge organisasjonskartet delt inn i 4 virksomhetsområder, herunder sykehjem og hjemmetjenester.

Sektoren har nettopp vært igjennom en omstillingsprosess, der kommunen blant annet har valgt å skille ut en egen bestillerenhet; Tjenestekontoret. Kommunen skiller på denne måten mellom tildeling av tjenester og tjenesteproduksjon innenfor helse- og sosialtjenesten. Tjenestekontoret er organisert i linje direkte under sektorsjefen. Kommunen oppgir at de har valgt å innføre denne type bestiller–utførermodell primært av hensyn til brukernes rett til forutsigbarhet og likebehandling. Ordningen med Tjenestekontoret ble iverksatt 24.10.2002.

Omsorgsetaten bruker databehandlingssytemet PRO 2000/Gerica til å dokumentere og systematisere informasjonsflyten i etaten.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Tjenestemelding 2001. Erstatter årsmelding.
• Oversikt over pleie- og omsorgstjenesten med den funksjonsinndelingen den har, fremkommer i Tjenestemelding 2001.
• Organisasjonskart der det fremgår ansvarsforhold og myndighet, samt enkelte stillingsbeskrivelser for hjemmetjenesten.
• Oversiktsliste over ansatte i pleie- og omsorgstjenesten (navn, stilling og stillingsstørrelse etc).
• Oversiktliste over sentrale saksbehandlere ved tjenestekontoret pr. 24.10.2002.
• Kommunen sitt svar på spørreskjema fra Fylkeslegen i Telemark om status for etablering av internkontroll, datert 14.10.2002.
• Virksomhetens målsetting som fremkommer i kommunens Tjenestemelding 2001.
• Prosedyrer og retningslinjer på de reviderte områdene:
  - Kriterier for tildeling av omsorgstjenester, Bystyresak 66/02
  - Søknadsskjema om pleie- og omsorgstjenester i Porsgrunn kommune
  - Brevmal for melding om mottatt søknad.
  - Mal for vedtak/avslag for søknad om tjeneste
• Rutinehåndbok for fagprogrammet PRO 2000/Gerica.
• Mandat for kommunens tiltaksteam og oversikt over medlemmer i teamet/teamene før 24.10.2002. Kommunen opplyser at omorganiseringen av helse- og sosialsektoren til bestiller-utfører-modell også medfører endringer i rutiner for tildeling av tjenester. Nye rutiner opplyses å være under utarbeidelse, men er ikke oversendt fylkeslegen.

Korrespondanse mellom virksomheten og fylkeslegen:

• Varslingsbrev av 05.09.2002.
• Telefon fra kommunen 23.09.2002 med ønske om utsettelse av tilsynet.
• E-post til kommunen av 23.09.2002 om avslag på utsettelse.
• Brev fra kommunen av 27.09.2002 med ny anmodning om utsettelse av tilsynet.
• Brev herfra av 01.10.2002 med varsel om ny dato for tilsynet.
• Dokumentasjon fra Porsgrunn kommune oversendt 21.10.2002 og 23.10.2002.
• Program for tilsynsbesøket, med bl.a. opplysninger om hvilke personer som skulle intervjues, ble sendt som brev og faks 08.11.2002. Det ble anmodet om at de som skulle intervjues ble varslet. Det ble også bedt om tilleggsdokumentasjon.
• Telefaks/brev fra kommunen av 12.11.2002 vedlagt tilleggsdokumentasjon.
• Telefaks/brev fra kommunen av 13.11.2002 om møtelokale.
• Foreløpig rapport oversendt kommunen for kommentar ift faktiske forhold 09.12.2002.
• Brev fra kommunen datert 08.01.2003, med kommentarer til den foreløpige rapporten.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

• Revisjonsvarsel om tilsyn, samt anmodning om å få tilsendt eventuell dokumentasjon, ble sendt Porsgrunn kommune v/ Rådmannen 05.09.2002. Frist for å oversende eventuell dokumentasjon som kunne belyse de forhold som var gjenstand for revisjon ble satt til 30.09.2002. Tidspunktet for tilsynsbesøk ble fastsatt til 15.10.2002, men senere etter anmodning fra kommunen endret til 15.11.2002.
• Formøte ble ikke avholdt.
• Åpningsmøte ble gjennomført 15.11.2002. Her ble det gitt informasjon fra fylkeslegen om bakgrunnen for og gjennomføring av revisjonen.
• Intervjuer: Totalt ble 9 personer intervjuet ifm tilsynet. 7 ble intervjuet i forbindelse med tilsynsbesøket 15.11.2002. To intervjuer ble foretatt henholdsvis 14.11.2002 og 22.11.2002.
• Befaring: Det ble ikke gjennomført befaring, utover at tilsynsteamet den 14.11.2002 fikk se lokalene til det nye tjenestekontoret.
• Verifikasjoner
  - Fylkeslegen anmodet om fremleggelse av følgende
  • Kopi av de 15 (til sammen 45) siste vedtak som er fattet for brukere i

    - hjemmesykepleien (Hjemmetjenesten Brevik)	Fremlagt
    - sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie (korttidsopphold)	Fremlagt
    - sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie (langtidsopphold)	Fremlagt
    - bakgrunnsdokumenter for det enkelte ved (søknadsskjema, kartleggingsskjema, legeopplysninger osv.) tak	Ikke fremlagt

  • Kopi av de siste 15 (til sammen 30) klager på vedtak om avslag på

    - hjemmesykepleie (Hjemmetjenesten Brevik)	Ikke fremlagt
    - sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie (korttid- og langtidsopphold)	Fremlagt

  • Kopi av alle vedtak som er fattet i kommunen siste året der søker har fått innvilget sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie, men hvor vedtaket ikke er effektuert

    - kopi av vedtak korttidsopphold	Fremlagt
    - kopi av vedtak langtidsopphold	Fremlagt
    - kopi av venteliste/tjenesteliste	Fremlagt

  • Kopi av de 10 (til sammen 20) siste avviksmeldinger i 2002 for:

    - hjemmesykepleien (Hjemmetjenesten Brevik)	Ikke fremlagt
    - sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie	Ikke fremlagt
    - tjenestekontoret dersom det er meldt avvik der siden oppstart	Ikke fremlagt

  • Samlet IK-system (perm eller elektronisk versjon) - Ikke fremlagt
  
  
• Sluttmøte ble avholdt 15.11.2002. Her ble det redegjort for de funn fylkeslegen hadde gjort, samt gitt en orientering om den videre oppfølging i form av utarbeiding av foreløpig og endelig rapport fra revisjonen. På oppsummeringsmøtet ble representanter for kommunen gitt anledning til å oppklare eventuelle uklarheter og/eller åpenbare misforståelser med hensyn til forhold som var blitt observert.

Område 1.

Om kommunen har et internkontrollsystem, i henhold til tilsynsloven § 3 første ledd, for pleie- og omsorgstjenesten og som omfatter de reviderte områdene

Avvik 1

Kommunen har ikke etablert internkontrollsystem for pleie- og omsorgstjenesten som omfatter de reviderte områdene.

Avvik fra: Tilsynsloven § 3 første ledd

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Kommunen kan ikke fremlegge et internkontrollsystem, men har utarbeidet elementer av et slikt system.
• Kommunen oppgir selv at de ikke har internkontrollsystem for hjemmesykepleien, jfr kommunens tilbakemelding av 14.10.2002 på fylkeslegens spørreskjema vedrørende status for etablering av internkontroll-/kvalitetssytem.
• Det er lite kjent hvem som er systemansvarlig for internkontrollsystemet.
• Systemoppbygging og vedtatt prosedyremal for helse- og sosialsektoren er lite kjent.
• Dokumentstyringen er uklar; godkjenning, signering og revidering fremkommer ikke alltid på gjeldende prosedyrer og dokumenter.
• Kommunen kan ikke fremlegge skriftlig prosedyre for avvikshåndtering for tjenestekontoret og hjemmetjenestene (Brevik/Herøya). Det ble imidlertid framlagt avviksprosedyre og avviksskjema for Gartnerløkka dagsenter (tjenester til psykisk utviklingshemmede).
• Kommunen kan ikke legge frem avviksmeldinger verken for hjemmesykepleien, sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie eller tjenestekontoret.
• Det er usikkerhet i forhold til hvordan avvik skal håndteres på de reviderte områdene.

Kommunen har ikke system for å sikre at tjenesten er oppdatert i forhold til gjeldene myndighetskrav for de reviderte områdene.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom av intervjuene at de ansatte hadde kjennskap til de viktigste lover som regulerer tjenesten, men kommunen har ikke rutiner som sikrer at tjenesten er oppdatert i forhold til endringer i myndighetskravene.

Område 2.

Hvordan kommunen har organisert pleie- og omsorgstjenesten, herunder hvordan ansvar og myndighet er fordelt.

Ved revisjonen ble det ikke gjort funn som ga grunnlag for å konstatere avvik på dette området.

Dette er basert på følgende observasjoner:

• Ny organisasjonsmodell er kjent
• De intervjuede kjenner sin plass i organisasjonen
• Det foreligger skriftlig organisasjonskart

Område 3.

Saksbehandling ved tildeling av og avslag på søknad om hjemmesykepleie, sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie i kommunen, dekking av grunnleggende behov

Avvik 1

Saksbehandlingen ved søknad om pleie- og omsorgstjenester er mangelfull.

Avvik fra : Forvaltningsloven §§ 24, 25 og 27 tredje ledd jf. kommunehelsetjenesteloven §§ 2-1 og 2-4.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det mangler skriftlige prosedyrer for klagebehandling innen det reviderte området.
• Det mangler skriftlig prosedyre for endring av vedtak ved endret hjelpebehov hos brukeren
• I intervjuene fremkom opplysninger om at det ikke alltid gjøres endringsvedtak der hjelpebehovet er endret vesentlig.
• Gjennomgang av 24 vedtak der pasient har fått innvilget plass i sykehjem, men ikke har fått vedtaket effektuert viste:
  - Samtlige vedtak mangler dato for når pasienten faktisk får plass i sykehjem
  - 20 vedtak manglet beskrivelse av innholdet i det alternative tilbudet som ble gitt i påvente av sykehjemsplass
  - 13 vedtak manglet informasjon om klageadgang
  - 5 vedtak manglet hjemmelshenvisning
  - 15 vedtak manglet opplysninger om de faktiske forhold som vedtaket bygger på
  - 22 vedtak fremgår det ikke hvilke forhold kommunen har lagt vekt på i sin vurdering av søknaden
• Gjennomgang av 13 vedtak der pasienten har fått innvilget korttidsopphold i sykehjem og der dato for effektuering av vedtaket fremgår, viste at:
  - I samtlige vedtak fremgår det ikke hvilke forhold kommunen har lagt vekt på i sin vurdering av søknaden
  - 2 vedtak mangler henvisning til lovhjemmel
  - 4 vedtak mangler henvisning til klageadgang
  - 7 vedtak mangler tidsbegrensning av opphold, flere av disse opplyser om når oppholdet starter og dato for evaluering
• Gjennomgang av 8 vedtak der pasienten har fått innvilget korttidsopphold i sykehjem, der dato for effektuering av vedtaket ikke fremgår, viste at:
  - I samtlige vedtak fremgår det ikke hvilke forhold kommunen har lagt vekt på i sin vurdering av søknaden
  - 4 vedtak mangler henvisning til klageadgang
  - 7 vedtak manglet beskrivelse av innholdet i det alternative tilbudet som ble gitt i påvente av korttidsopphold i sykehjem
• Gjennomgang av 14 vedtak om hjemmesykepleie viste:
  - 9 vedtak mangler en beskrivelse av de faktiske forhold som vedtaket bygger på og hvilke forhold kommunen har lagt vekt på i sin vurdering av søknaden.
  - 1 vedtak mangler opplysninger om klageadgang
  - 5 vedtak mangler beskrivelse av innholdet i tilbudet

Kommunen sikrer ikke at pasienter som venter på innvilget plass i sykehjem, får dekket grunnleggende behov.

Avvik fra : Kommunehelsetjenesteloven § 2-1, jf §§ 6-3 og § 1-3 annet ledd nr. 6, jf kvalitetsforskriften § 3 jf. § 1.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• 36 av 45 vedtak viser ikke til hva som er pasientens hjelpebehov og hvilken helsehjelp som blir gitt for å dekke disse behovene i påvente av sykehjemsplass.
• 20 vedtak om langtidsplass i sykehjem manglet beskrivelse av innholdet i det alternative tilbudet som ble gitt
• 7 vedtak om korttidsplass i sykehjem manglet beskrivelse av innholdet i det alternative tilbudet som ble gitt
• I intervju fremkom opplysninger om at det er brukere som ikke får faglig forsvarlige pleie- og omsorgstjenester.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og overhvilke personer som ble intervjuet.

Fra fylkeslegen deltok:
Seniorrådgiver Ida Mollerud (revisjonsleder)
Rågiver Anne Marie Moen Vollan
Underdirektør Geir Mjøen