INNHOLD

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder og funn
6. Deltakere ved tilsynet

• Om kommunens styringssystemer sikrer at barn og unge med særlige behov får rett hjelp til rett tid
• Om kommunen har planlagt, organisert og styrt sine tjenester slik at barn og unge med særlige behov får innfridd retten til nødvendig hjelp til rett tid.
• Om kommunen har planlagt, organisert og styrt sine tjenester slik at samarbeidet om barn og unge med særlige behov er helhetlig og koordinert.

I forhold til de områder som ble dekket av dette tilsynet, finner tilsynsmyndighetene at tjenes­ten er faglig forsvarlig. Trondheim kommune har god kompetanse i sitt personale, noe som til­­sier at det enkelte barn og den enkelte ungdom, møter et personale som er kvalifisert for opp­­gavene. Under tilsynet fremkom at de ulike utøverne i deltjenestene legger stor vekt på sam­arbeid og utnyttelse av hverandres kompetanse. Organisering av en ”indre hjelpetjeneste” ble posi­tivt beskrevet av deltakerne i tilsynet, og er et av de tiltak som har vært med på å bryte ned terskler for å ta kontakt med hverandre.

Også holdningen til å ta med brukere/foreldre/fore­satte ble positivt fremhevet. Dette fører i neste omgang til at det er større sannsynlighet for at barn/unge blir oppdaget på et tidligere tidspunkt.

Utfordringen for enkelte enheter og kommunen som sådan er å lage systemer som sikrer at den tjenesten som ytes er innenfor kravene til god praksis. Helsestasjon 0-20 år har et internkontrollsystem som kan være til eksempel for øvrige enheter. Ut fra enhetens system­perm var det enkelt og finne frem til både grunnlag for tjenesten, ansvar og myndighet, prose­dyrer ved enkelte arbeidsoppgaver og på hvilken måte enheten håndterte avviks­hendelser.

Under tilsynet kom det frem at kommunens organisering med to administrative beslutnings­nivåer er relativt godt kjent i organisasjonen. Samtidig fremkommer at det både på enhetsnivå og på rådmannsnivå blir gitt oppgaver som kan oppfattes som lederoppgaver til enkelt­personer. Dette gjelder f.eks resultatansvar, områdeansvar og ansvar som kontakt­person. I denne porteføljen ligger det oppgaver og arbeidsområder som på den ene siden er delegerte lederoppgaver og samtidig er støttefunksjoner. Kommunen bør beskrive dette i sine styringssytemer på en slik måte at både brukere av tjenester, ansatte og tilsynsmyndighet lettere kan få oversikt over hvilken status disse har i organisasjonen.

Lederavtalene fremsto som et relativt godt kjent styringsredskap fra rådmannen til enhetsledernivå. Det var imidlertid forskjell på om denne ble oppfattet som en personlig avtale eller et styrings­instrument for enheten. Dette ble også gjenspeilet i hvorvidt avtalen var kjent blant de ansatte.

Kommunens planer for området ”barn og unge med særlige behov” er kjent, men i liten grad tatt i bruk. Dette ble forklart med ressurser og prioriteringer.

Kommunen har ikke et enhetlig system for å registrere, melde og følge opp uønskede hendelser. Dette er godt implementert i helsestasjon 0-20 år (avvikssystem), mens det for de øvrige enheter var varierende hva som ble registrert og på hvilken måte uønskede hendelser ble brukt til forbedringsarbeid.

Det foregår mange kompetansehevende tiltak i Trondheim kommune. For sosialtjenesten er kompetansehevende tiltak samordnet for hele kommunen, men for øvrig foreligger ingen plan for vedlikehold/videreutvikling av kompetanse. For legetjenesten fremkom at denne mangler tiltak fra kommunen på kompetansehevende tiltak i forhold til helsestasjon- og skolehelse­tjeneste. Kommunens ledelse er oppmerksom på dette, og det er satt i gang et arbeid for å sikre dette på en bedre måte.

Tilsynet finner at enhetene arbeider godt med barn/unge som i ”børnelinien” er definert som ”truede barn og problembarn”. Det finnes rutiner for at disse fanges opp og får nødvendig hjelp. Vi finner imidlertid at det fremdeles er et forbedringspotensiale i tidligintervensjon overfor ”risikobarn”. Kommunen arbeider med å forbedre rutinene på dette området, og praksis er i god utvikling. Kommunen bør ha fokus på å skape en felles begreps­forståelse for hva som ligger i begrepet ”barn og unge med særlige behov” og arbeidet med dette.

Samarbeidet mellom kommunens ulike enheter, slik det fremsto under tilsynet, er i god utvik­ling i forhold til koordinering omkring barn og unge med særlige behov. Den samlede kompe­tanse på det utøvende ledd blir i større grad enn tidligere tatt i bruk.

Enhetslederne har ulike samarbeidsrelasjoner internt i kommuneorganisasjonen, men også med eksterne organisa­sjoner, som f.eks nærpoliti. Det er imidlertid ingen kommunalt organisert samarbeidsstruktur mellom de enhetsledere (samlet sett) som var med under tilsynet.

Kommunen har etablert et samtykkeskjema, og det var også god praksis for å ta opp samtykke muntlig. Kommunen bør bevisstgjøre seg i forhold til når man kan diskutere saker anonymisert og/eller om det er behov for å identifisere person.

Kommunen bør se på hvordan barneverntjenesten kan gi tilbakemeldinger til andre instanser i kommunen når det er gitt bekymringsmelding, uten at dette går ut over bestemmelsene i gjeldende lover og regler. Dette gjelder også i forhold til barneverntjenestens samarbeidende instanser som savner informasjon og samarbeid i saker hvor barneverntjenesten har satt inn tiltak. Gode rutiner her vil skape trygghet og tillit mellom barnevernet og de instanser hvor barn og unge er i sin hverdag.

Kommunen har startet opp arbeidet med individuell plan. Hensikten, innhold og hvem som skal utforme denne planen er fremdeles ikke godt nok kjent og implementert i organisasjonen. Det gjenstår bl.a. noe arbeid for å få forståelse for forskjellen og sammenhengen mellom f.eks tiltaksplan/individuell opplæringsplan o.l. og individuell plan. Kommunen bør intensivere arbeidet for å sikre at de som har rett til individuell plan får tilbud om dette.

Under tilsynet ble det ikke funnet avvik fra myndighetskrav. Det ble gitt 5 merknader.

Kommunen mangler et helhetlig system for planlegging, utførelse og vedlikehold av tiltak (avvikssystem).

Kommunen har ikke en helhetlig plan for vedlikehold/videreutvikling av kompetanse

Kommunen har mangelfulle rutiner for å fange opp ”risikobarn”

Arbeidet med individuell plan er igangsatt, men ikke alle som har rett til individuell plan får slikt tilbud

Samarbeidsrutiner ved den enkelte enhet og mellom enhetene fremstår ikke som et optimalt utviklet redskap for å ivareta barn og unge med særlige behov.

Dato:

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Trondheim kommune i perioden 23.01.2003 –14.05.2003. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet for Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag for inneværende år.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

I tillegg har Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag fått fullmakt fra kommunen til å se på kommunens interne krav.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifika­sjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis og tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.

Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Funn i forhold til kommunens interne krav er beskrevet som observasjoner.

2.1 Beskrivelse av Trondheim kommune

Trondheim kommune har rundt 150 000 innbyggere. Kommunen har en administrativ organisering med to beslutningsnivåer; rådmannen og enhetsnivå.

Rådmannsinstituttet består av rådmann, seks kommunaldirektører og rådmannens fagstab. Enhetsnivået består av til sammen 279 enheter.

Hver enhet har en enhetsleder som er gitt et omfattende beslutningsansvar. Enhetene varierer i størrelse og geografisk arbeidsområde. En skole har et klart avgrenset opptaks­område, barnehagen har relativt klart nedslagsfelt, Hjelpetjenesten (har både PP tjeneste og barnevern) og Sosialtjenesten har sine oppgaver knyttet til bydelen, helsestasjon 0 – 20 år har to bydeler som sitt arbeidsområde, mens legetjenesten er en enhet som omfatter hele kommunen.

Det inngås en lederavtalen mellom rådmann og den enkelte enhetsleder som beskriver felles verdier og rammevilkår for lederne i Trondheim kommune. Avtalen avklarer felles resultat­mål og resultatmål for tjenesteutviklingen ved den enkelte enhet, samt hvilken støtte råd­mannen skal gi for at målene nås.

Ved dette tilsynet har vi tilsett følgende enheter:

• Heimdal og Saupstad helsestasjon 0-20 år, ved Rosten helsestasjon og Tonstad skolehelsetjeneste - inkl. legetjenesten ved disse to tjenestestedene
• Heimdal hjelpetjeneste (pedagogisk psykologisk tjeneste og barnevernstjenesten)
• Heimdal sosialtjeneste
• Tonstad barnehage
• Tonstad skole.

2.2 Beskrivelse av tilsynet

Bakgrunnen for tilsynet er et prosjekt om ”Trygge barn på kryss og tvers”, som ble gjennom­ført i Sør-Trøndelag i perioden 2000 – 2003. I prosjektet inngikk deltakere fra Fylkeslegen i Sør-Trømdelag, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Statens Utdanningskontor i Sør-Trøndelag. Det er utarbeidet en prosjektrapport som kan leses på fylkesmannens hjemmesider www.fylkesmann.no/st/. I et samarbeidsmøte med Trondheim kommune ble det ytret ønske om et tilsyn på området. Styringsgruppen for prosjektet besluttet i møte 20.09.2001 at det skulle gjennomføres et samordnet tilsyn med ”tjenesten til barn og unge med særlige behov” i 2003. Høsten 2002 ble det nedsatt en tilsynsgruppe. Etter omorganiser­ingen i regional stat fortsatte arbeidet med de samme personene. Tilsynsgruppen bestod av pedagogisk-, sosialfaglig og juridisk kompetanse fra Avdeling for oppvekst og utdanning og helse- og tilsynsfaglig kompetanse fra Sosial- og helseavdelingen/Helsetilsynet i Sør-Trøndelag.

Som definisjon av ”barn og unge med særlige behov”, ble ”Børnelinien” lagt til grunn (se vedlegg).

Det ble besluttet at det skulle anvendes systemrevisjon som metode. Områdene som ble valgt ut for tilsyn var ”styringssystemer”, ”om at barn og unge med særlige behov får innfridd retten til nødvendig hjelp til rett tid” og ”om samarbeidet om barn og unge med særlige behov er helhetlig og koordinert”. I tillegg ble det gjennomført en brukerundersøkelse som etter­spurte tilfredshet med samordning av tjenestetilbudet for barn og unge med særlige behov. Resultatet av undersøkelsen beskrives under punkt 5 ”reviderte områder og funn”.

For å dekke området måtte vi forholde oss til tilsynsmyndighet gitt fra fire departementer, samt sju tjenestelover med tilhørende forskrifter, forvaltningslov og ulike andre statlige styringssignal (rundskriv, veiledere og lignende).

Selve tilsynet ble gjennomført over to dager. Første dag intervjuet vi personale fra den utøvende tjenesten og gjorde verifikasjoner. Intervjuene ble gjennomført som gruppeintervju (2-4 personer). Andre dag intervjuet vi seks enhetsledere i en gruppe, og de to aktuelle kommunal­direktørene i en gruppe.

Omfanget av tilsynet, størrelsen (antall enheter, mengde myndighetskrav og kommunens interne krav) og tidsperspektivet, gjorde at det bare var mulig å berøre visse hovedlinjer i samordningen. Nærmere undersøkelse av arbeidet i de enkelte enhetene ville krevd flere dager og flere intervjuer.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Lederavtaler for de enhetsledere som har vært omfattet av tilsynet
• Årsrapport Trondheim kommune for 2001
• Organisasjonskart og utkast til årsrapport for 2002
• Psykiatriplan 2002 – 2006
• Plan for helsefremmende og forebygg. arb. for barn og unge 2002 – 2005
• Årsmelding 2002, virksomhetsplan 2003 og diverse informasjon om rutiner og prosedyrer ved Enhet helsestasjon 0 – 20 år
• Virksomhetsplan for Heimdal sosialtjeneste
• Beskrivelse av rutiner og organisering ved Heimdal hjelpetjeneste
• Resultatvurdering Tonstad barnehage 2002
• Resultat brukerundersøkelse, trivselsundersøkelse og leseundersøkelse Tonstad skole.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag:

• Brev fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag av 23.januar 2003 med varsel om tilsyn
• Brev av 14.04.2003 fra Trondheim kommune med etterspurt dokumentasjon
• Brev datert 14.04.2003 fra Heimdal og Saupstad helsestasjon 0-20 år, vedlagt div. dokumenter
• Brev datert 14.04.2003 fra Heimdal hjelpetjeneste, vedlagt div. dokumenter
• Brev datert 22.04.2003 fra Tonstad barnehage, vedlagt div. dokumenter
• Udatert brev fra Heimdal sosialtjeneste, vedlagt div. dokumentasjon
• Udatert brev fra Tonstad skole, vedlagt div. dokumentsjon
• Brev fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag av 02.04.2002 med presisering av tilsynsobjekter
• Brev fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag av 02.05.2003 med program for tilsynsdagene og oversikt over informanter.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 23.januar 2003

Formøte ble avholdt 2.april 2003

Åpningsmøte ble avholdt 13.mai 2003

Intervjuer

22 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner

Følgende verifikasjoner ble gjennomført:

• Gjennomgang av fem individuelle planer
• Gjennomgang av to helsekort fra helsestasjon
• Gjennomgang av tre helsekort fra skolehelsetjenesten
• Gjennomgang av to elevmapper fra barnehage
• Gjennomgang av to elevmapper for barn > 5 klasse
• Gjennomgang av to elevmapper for barn < 5 klasse
• Gjennomgang av en barnevernsak, meldt fra barnehage/skole, hvor hjelpetiltak er igangsatt i februar 2003
• Gjennomgang av en barnevernsak, meldt av helsetjenesten, hvor hjelpetiltak er igangsatt i mai 2002
• Gjennomgang av internkontrollsystemer for helsestasjon 0-20 år.

Sluttmøte ble avholdt 14.mai 2003.

5.1 Beskrivelse av brukerundersøkelsen

Fylkesmannen har i samarbeid med Heimdal hjelpetjeneste gjennomført en enkel bruker­under­søkelse forut for tilsynet. Det er utsendt spørreskjema til 24 brukere som mottar tjenester fra Trondheim kommune. Spørsmålene var konsentrert rundt kommunens samordning og koordi­nering av sine tjenester for barn og unge med særlige behov. Det er kommet inn svar fra seks av de aktuelle informantene. Fylkesmannen har konkludert med at det ikke er til­strekkelig grunnlag for å kunne trekke konklusjoner ut fra den gjennomførte brukerunder­søkelsen. Oppsummering av undersøkelsen vedlegges.

5.2 Observasjoner knyttet til kommunens interne krav

Kommunens interne krav bygger på myndighetskrav for området og de utfordringer Trondheim kommune ser for inneværende år/de nærmeste årene og er beskrevet i følgende dokumentasjon:

• Lederavtaler for de enhetsledere som har vært omfattet av tilsynet
• Plan for helsefremmende og forebygg. arb. for barn og unge 2002 – 2005
• Psykiatriplan 2002 – 2006.

Ut fra ovenstående har tilsynsmyndigheten følgende bemerkninger:

• I organisasjonskartet kommer kommunens etablerte to-nivåmodell godt frem og den er kjent nedover i organisasjonen. I praksis fremkommer noe som kan oppfattes som flere nivåer, og det er uklarheter knyttet til roller og myndighet for funksjoner i rådmannens og enhetsledernes stab som i noen henseender er støttespillere og i andre tilfeller utfører oppdrag etter delegasjon
• Lederavtalen forstås i noen enheter som en personlig avtale, i andre enheter som et styringsdokument for enheten. Medarbeidere var i ulik grad kjent med lederavtalen.
• I lederavtalen går det frem at alle enheter skal arbeide for at brukere med behov for langvarig og koordinerte tjenester skal få tilbud om individuell plan. Det er fremdeles noe arbeid igjen før enhetene har innarbeidet en god praksis på forskjellen mellom de etatsinterne planene og individuell plan. Det er likeledes ikke avklart hvem som skal initiere og koordinere utformingen av en slik plan, når behovet oppstår
• I lederavtalen går det også frem at det er enhetsleder som har ansvar for kompetanse­utviklingen ved egen enhet. Ut fra dette tilsynet synes det som om det bare er sosialetaten som har laget slik plan (denne er byovergripende). For de øvrige enheter er det ikke fremkommet at det finnes noen skriftlig plan for oppbygging og vedlikehold av kompetanse i enheten. Det finnes heller ingen samlet plan for kommunen.
• Kommunens planer som omhandler barn og unge var kjent, men ikke tatt i aktiv bruk.

5.3 Funn i forhold til myndighetskrav

Tilsynsmyndigheten har under dette tilsynet sett på tre områder:

• Om kommunens styringssystemer sikrer at barn og unge med særlige behov får rett hjelp til rett tid
• Om kommunen har planlagt, organisert og styrt sine tjenester slik at barn og unge med særlige behov får innfridd retten til nødvendig hjelp til rett tid.
• Om kommunen har planlagt, organisert og styrt sine tjenester slik at samarbeidet om barn og unge med særlige behov er helhetlig og koordinert.

Det er ikke funnet avvik i forhold til de myndighetskrav som gjelder for de tjenester som tilsynet omfatter. Det er gitt fem merknader.

Område 1: Om kommunens styringssystemer sikrer at barn og unge med særlige behov får rett hjelp til rett tid

Merknad 1

Kommunen mangler et helhetlig system for planlegging, utførelse og vedlikehold av tiltak (avvikssystem).

Merknaden er basert på følgende vurdering:

• Av de enheter som tilsynet har sett på, er det kun Helsestasjon 0-20 år som kan fremvise et godt fungerende internkontrollsystem. Dette har stor overføringsverdi til andre deler av kommunen
• For sosialtjenesten er det fra 1.januar 2003 inntrådt plikt til internkontroll. Forskrift om intern­kontroll, hjemlet i helse- og sosiallovgivningen er innført fra samme tidspunkt.
• For skolen er plikt til internkontroll innført i forhold til opplæringslovens kapittel 9a fra 1. april 2003.

Merknad 2

Kommunen mangler en helhetlig plan for vedlikehold/videreutvikling av kompetanse

Merknaden er basert på følgende vurdering:

• Det foregår mange opplæringstiltak i kommunen. For sosial­tjenesten er det laget en kompetanseplan, som er samordnet for hele kommunen. Det kunne ikke fremlegges noen samlet skriftlig plan i forhold til opplæring/videreutvikling av personalets kompetanse for de øvrige enhetene
• Legetjenesten manglet tilbud fra kommunen for vedlikehold/videreutvikling av kompe­tanse i forhold til helsestasjon- og skolehelsetjeneste

Område 2: Om kommunen har planlagt, organisert og styrt sine tjenester slik at barn og unge med særlige behov får innfridd retten til nødvendig hjelp til rett tid.

Merknad 1

Kommunen har mangelfulle rutiner for å fange opp ”risikobarn”.

Merknaden er basert på følgende vurdering:

• ”Børnelinien” beskriver barn og unge med særlige behov i tre kategorier; ”risikobarn”, ”truede barn” og ”problembarn”. Etter tilsynsmyndighetens vurdering har kommunen tilfredsstillende rutiner for å oppdage ”truede barn” og ”problembarn”. Rutinene for oppdage ”risikobarn” er etter tilsynsmyndighetenes vurdering ikke tilfredsstillende. Dette fremkom både gjennom intervjuer og de verifikasjoner som ble gjennomført under tilsynet.

Område 3: Om kommunen har planlagt, organisert og styrt sine tjenester slik at samarbeidet om barn og unge med særlige behov er helhetlig og koordinert

Merknad 1

Arbeidet med individuell plan er igangsatt, men ikke alle som har rett til individuell plan får slikt tilbud

Merknaden er basert på følgende vurdering:

• Under tilsynet kom det frem at arbeidet med individuell plan er påbegynt i kommunen, men at det foreløpig er et fåtall av de som har rett til slikt tilbud får dette
• Det fremkom under tilsynet at det fremdeles er usikkerhet knyttet til hvem som har ansvar for å initiere og koordinere arbeidet med individuell plan. Det var tendenser til fraskriving av ansvar blant annet p.g.a. ressurser
• Det fremkom under tilsynet at det gjenstår noe før forståelsen for forskjellen mellom etatsinterne planer (f.eks individuell opplæringsplan og tiltaksplan) og individuell plan er godt innarbeidet.

Merknad 2

Samarbeidsrutiner ved den enkelte enhet og mellom enhetene fremstår ikke som et optimalt utviklet redskap for å ivareta barn og unge med særlige behov.

Merknaden er basert på følgende vurdering:

• Det er utarbeidet et skjema hvor brukere samtykker til at det kan innhentes/gis nødvendige opplysninger. Det ble også beskrevet rutiner for muntlig samtykke. Under tilsynet kom det frem at man kan innskjerpe praksis i forhold til når man kan drøfte saker anonymisert og når det er nødvendig å identifisere person.
• Under tilsynet kom det frem at etater som melder saker til barnevernet, eller arbeider med barn hvor barnevernet er inne i bildet, savner tilbake­meldinger. Barnevernsloven har sterke bestemmelser om taushetsplikt som det er viktig å overholde. Kommunen bør utvikle metoder for tilbakemeldinger fra barnevernstjenesten som ikke er i strid med rettssikkerheten til brukerne av tjenesten, men samtidig ivaretar samarbeidende enheters behov for tilstrekkelig informasjon.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag deltok: