Helsetilsynet i Hordaland
Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet blei det konstatert avvik frå lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheita har vurdert dei tiltaka som er sette i verk som tilstrekkelege. Tilsynet er derfor avslutta.
| Vår ref: |
02/850 |
|
Adresse: |
Askøy kommune, Postboks 323, 5323 KLEPPESTØ |
|
Kontaktperson: |
Administrasjonssjef Kjell Ove Helland |
|
Regelverk: |
- Lov av 13. desember 1991 om sosiale tjenester mv
- Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten
- Lov av 19. november 1984 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene
- Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
- Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasientrettigheter
- Lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell mv
- Forskrift av 4. desember 1992 til lov om sosiale tjenester mv
- Forskrift av 21. desember 2000, nr 1385 om pasientjournal
- Forskrift av 27. februar 1997 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene
- Forskrift av 14. november 1988 nr. 932 for sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie
- Forskrift av 23. november 1983 nr. 1779 om lovbestemt sykepleietjeneste i kommunehelsetjenesten
|
INNHALD
Innhald i rapporten
Hovudkonklusjon
1.Innleiing
2.Spesielle forhold
3.Dokumentunderlag
4Omfang
5.Gjennomføring
6.Resultat av verifikasjonar
7.Avvik
8.Merknader
Vedlegg 1: Dokumentasjon
Vedlegg 1: Deltakarar ved tilsynet
Innhald i rapporten
Denne rapporten omtalar påpeikte avvik og merknader innan dei reviderte områda ved tilsyn i Askøy kommune 23. og 24. mai 2002. Tilsynet, som vart utført som systemrevisjon, omfatta sakshandsaming ved tildeling og avslag på tenester etter kommunehelsetenestelova og sosialtenestelova, kapasitet og kompetanse til å yte tenester etter behov, samt tenesteytinga for å dekke enkelte grunnleggjande behov hjå heimebuande eldre.
Hovudkonklusjon
Tilsynet møtte ein organisasjon som nyleg var omorganisert. Organiseringa framstår som klar, og avgrensinga av ansvar og mynde synest avklart. Pleie- og omsorgstenestene er prega av at kommunen har ein stabil, kompetent og erfaren stab. Kommunen har store og omfattande oppgåver på dei områda som var omfatta av tilsynet. Kapasiteten er knapp. Det inneber at det fortløpande må gjerast endringar og tilpassingar av tenestene for å prioritere dei med størst behov. Dette stiller store krav på alle nivå.
Trass i den knappe kapasiteten får gamle i Askøy kommune naudsynte helsetenester. Kommunen har prioritert helsetenestene føre heimehjelp. Dette har medført at enkelte eldre ikkje har fått utmåla heimehjelptenester med utgangspunkt i deira behov. Tilsynet har også vist at tenestetilbodet til aldersdemente er lite tilpassa deira særlege behov for aktivisering og stimulering.
Askøy kommune har ikkje har eit styringssystem som tilfredsstiller krava til internkontroll i helsetenestene. Styringssystemet i Askøy er i stor grad basert på munnleg informasjon med lite skriftleg dokumentasjon. Det foregår ikkje systematisk risikovurdering, og kommunen har ikkje utvikla eit system for å handtere avvik til systematisk forbetring av tenestene. Dokumentasjon og koordinering av styringssystemet er heller ikkje forankra i kommuneleiinga.
Ved tilsynet blei det påpeikt 3 avvik og gitt 1 merknad.
|
Avvik 1: |
Askøy kommune manglar viktige delar av eit internkontrollsystem. |
|
Avvik frå: |
Tilsynslova § 3 |
|
Avvik 2: |
Vedtak som tildeler plass på venteliste til sjukeheim tilfredsstiller ikkje lovbestemte krav til einskildvedtak. Vedtaka er formelt og i realiteten avslag på søknad om sjukeheimsplass, utan at dette kjem fram og er sakleg grunngjeve i vedtaka. |
|
Avvik frå: |
Forvaltningslova § 17, 1. ledd, § 23, 1. ledd, § 25, 2. og 3. ledd og § 27, 3. ledd |
|
Avvik 3 |
Askøy kommune utmåler sosiale tenester i eit omfang som ikkje tilfredsstiller minstekrav som gjeld når det føreligg rettskrav på tenester. Dette gjeld for personar som ikkje kan dra omsorg for seg sjølve eller som er heilt avhengige av praktisk eller personleg hjelp til å klare daglege gjeremål. |
|
Avvik frå: |
Sosialtenestelova §§ 4-3 og 4-2, jfr. § 1-1. |
|
Merknad: |
Helse og sosialtenestene, spesielt i høve til aldersdemente, ivaretek samla sett berre delvis dei eldre sine grunnleggjande behov for tryggleik, sosial kontakt og stimulering. |
Dato: 4. juli 2002
|
Revisjonsleiar Helga Arianson |
Revisor/sekretær Rune Tjøsvoll |
1. Innleiing
Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med deler av helse- og sosiatenestene til eldre i Askøy kommune 23. og 24. mai 2002. Tilsynet er ein del av planlagt felles statleg tilsyn med helse- og sosialtenesta i 2002.
Formålet med tilsynet er å få stadfesta at verksemda oppfyller krav som følgjer av lover og forskrifter for helse- og sosialtenestene.
Tilsynet omfatta mellom anna:
- om styringssystemet i verksemda er formålstenleg og dekkjande.
- om aktivitetar blir utførte slik dei er framstilte skriftleg og muntleg.
- om verksemda når måla sine og om verksemda blir driven innanfor rammene som styresmaktene har sett.
Tilsynet blei gjennomført som systemrevisjon, ved gransking av dokument, intervju og verifikasjonar, jf. punkt 6. Rapporten omhandlar avvik og merknader som er avdekte ved tilsynet.
- Avvik er definert som mangel på oppfylling av krav som styresmaktene stiller.
- Merknad
er tilhøve som ikkje blir omfatta av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav som styresmaktene har sett, avdekkjer potensial for betring.
2. Spesielle forhold
Askøy kommune har i overkant av 20 000 innbyggjarar. Pleie- og omsorgstenestene i Askøy kommune vart omorganiserte i november 2001. Dei har nå organisert pleie- og omsorgstenestene i kommunen i 13 seksjonar, i tillegg til ein stabsseksjon.
Kvar seksjon har ein seksjonsleiar og to eller tre faglege leiarar. Det er totalt 650 tilsette i pleie- og omsorgstenestene fordelte på 347 årsverk.
3. Dokumentunderlag
Dokumentunderlaget for tilsynet var:
- Aktuelle lover og forskrifter:
- Lov av 13. desember 1991 om sosiale tjenester mv
- Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten
- Lov av 19. november 1984 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene
- Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
- Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasientrettigheter
- Lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell mv
- Forskrift av 4. desember 1992 til lov om sosiale tjenester mv
- Forskrift av 21. desember 2000, nr 1385 om pasientjournal
- Forskrift av 27. februar 1997 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene
- Forskrift av 14. november 1988 nr. 932 for sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie
- Forskrift av 23. november 1983 nr. 1779 om lovbestemt sykepleietjeneste i kommunehelsetjenesten
- Korrespondanse mellom Askøy kommune og tilsynsetatane, jf. kap. 5
- Dokumentasjon, jf. vedlegg 1
- Verifikasjonar, jf. kap. 6
4. Omfang
Tilsynet var avgrensa til følgjande tema:
- Sakshandsaming ved tildeling og avslag på kommunale helse- og sosialtenesterKapasitet og kompetanse til å yte tenester etter behov
- Dekking av enkelte grunnleggjande behov hjå heimebuande eldre
5. Gjennomføring
Tilsynet blei gjennomført som systemrevisjon og omfatta følgjande aktivitetar:
Melding om tilsynet vart sendt 15. april 2002. Det vart halde eit formøte med kommunen den 6. mai, der tilsynsstyremaktene også fekk overlevert etterspurt dokumentasjon. Endeleg program for tilsynet vart sendt ut 14. mai 2002.
I opningsmøtet 23. mai 2002 vart det gjeve informasjon frå revisjonsleiar om formålet med og gjennomføringa av tilsynet. Det vart gjennomført 11 intervju. Verifikasjonar som vart utført går fram av kap. 6. I vedlegg 2 er det gjeve eit oversyn over deltakarane ved tilsynet.
I sluttmøte ga revisjonsleiar ei mellombels oppsummering og presentasjon av resultata frå tilsynet.
6. Resultat av verifikasjonar
Tilsynet ba om å få lagt fram 18 saksmapper (søknader, kartleggingsskjema, innhenta medisinske opplysningar og vedtak). Av desse gjaldt 6 kommunale helsetenester og 11 gjaldt kommunale sosiale tenester. I tillegg ba tilsynet om å få lagt fram 6 einskildvedtak om endring av vedtak om heimehjelp og 3 einskildvedtak om avslag på søknad om heimesjukepleie.
Det vart sett etter
- kva opplysningar som låg til grunn for vedtaka (opplysningar om funksjon/pleiebehov og medisinske opplysningar)
- om dei skriftlege vedtaka inneheldt informasjon om tenestetilbodet/avslaget
- om vedtaka var grunngjevne og
- om dei inneheldt informasjon om klage- og innsynsrett.
Vedtak om kommunale helsetenester:
Av saksmappene i kommunehelsetenesta gjaldt 4 søknader om fast plass i sjukeheim. To av sakene gjaldt tilbod om heimesjukepleie. Einskildvedtak om avslag på heimesjukepleie let seg ikkje verifisere. (Kommunen hadde berre eitt slikt vedtak, og dette var for gamalt til å kunne seie noko om noverande praksis).
Vedtak ved søknad om fast plass i sjukeheim:
I 4 av 4 vedtak låg det føre medisinske opplysningar om pasienten - anten frå fastlege eller
sjukehus. I 1 av 4 tilfelle var funksjonsevne og pleiebehov kartlagt av kommunehelsetenesta. Elles inneheldt 2 av 4 søknader relevant informasjon frå søkjaren.
I alle desse 4 tilfella vart det gjeve andre tilbod enn det søkjaren søkte om, anten i form av heimesjukepleietenester eller tilbod om plass i aldersheim. 3 av vedtaka var formulerte som tildeling av plass på venteliste eller tildeling av plass i aldersheim, men inneheldt ikkje informasjon om at vedtaket var eit avslag på søknad om fast plass i sjukeheim. 1vedtak var formulert som avslag på sjukeheimsplass.
Vedtaket om avslag på sjukeheimsplass inneheldt informasjon om lovheimel, faktisk grunnlag og eit fagleg skjønn. I dei 3 andre vedtaka fann vi informasjon om lovheimel i alle, 1 inneheldt informasjon om faktiske forhold og 1 vedtak informerte om fagleg skjønn.
Alle 4 vedtaka inneheldt korrekt informasjon om klageretten, men ingen inneheldt informasjon om innsynsrett.
Vedtak om heimesjukepleie:
2 av saksmappene gjaldt heimesjukepleie. Det låg ikkje føre opplysningar i saksmappa som kunne seie noko om kva som var utgangspunkt for tildelinga, t.d. søknad eller førespurnad frå den aktuelle seksjon i pleie- og omsorg.
Begge vedtaka var konkrete i høve til informasjon om tenestetilbodet. Begge inneheldt informasjon om lovheimel, men ingen av dei opplyste om faktisk grunnlag eller fagleg skjønn som var utøvd.
Begge vedtaka inneheldt korrekt informasjon om klagerett, men ingen av dei informerte om innsynsrett.
Vedtak om sosiale tenester:
12 av saksmappene som vart verifisert gjaldt einskildvedtak om sosiale tenester. 6 av desse sakene gjaldt tildeling av heimehjelp, 4 gjaldt avslag på heimehjelp, medan 2 saker gjaldt søknader om plass i institusjon. I tillegg vart dei 6 siste einskildvedtaka om endring av tenestenivå på heimehjelp verifiserte.
7. Avvik
|
Avvik 1 |
Askøy kommune manglar viktige delar av eit internkontrollsystem. |
|
Avvik frå: |
|
Følgjande observasjonar ligg til grunn for avviket:
- Internkontrollsystemet er i liten grad skriftleg dokumentert, og byggjer i det vesentlege på sterk munnleg tradisjon. Mange viktige prosedyrar som ikkje er skriftleg dokumenterte, er likevel godt innarbeidde blant dei tilsette.
- Systematiske vurderingar av risiko for svikt er ikkje utførte i tilstrekkeleg grad, og kommunen manglar systematisk oppfølging og resultatkontroll.
- Det er ikkje ein etablert praksis for å melde avvik, og kommunen har ikkje utvikla eit system for å følgje opp og nytte avviksmeldingar til systematisk forbetring i tenestene. Kommunen har heller ikkje definert omgrepet avvik.
- Internkontrollsystemet er ikkje forankra i den øvste leiinga i kommunen, og vert ikkje nytta som eit reelt styringsverktøy av leiinga.
|
Avvik 2 |
Vedtak som tildeler plass på venteliste til sjukeheim tilfredsstiller ikkje lovbestemte krav til einskildvedtak. Vedtaka er formelt og i realiteten avslag på søknad om sjukeheimsplass, utan at dette kjem fram og er sakleg grunngjeve i vedtaka. |
|
Avvik frå: |
- Forvaltningslova § 17, 1. ledd, § 23, 1. ledd, § 25, 2. og 3. ledd og § 27, 3. ledd
|
Følgjande observasjonar ligg til grunn for avviket:
- I intervju kom det fram at opplysningar om funksjonsevne og pleiebehov i nokre tilfelle vart innhenta frå seksjonane, i nokre saker gjorde sakshandsamarane sjølve ei kartlegging og i nokre tilfelle vart desse opplysningane ikkje innhenta. Opplysningar innhenta frå seksjonane vert sjeldan dokumenterte.
- Det kom fram i fleire intervju at kommunen ikkje har fått alle sakene tilstrekkeleg opplyst, t.d. ved at dei medisinske opplysningane som ligg føre er for gamle. Vidare at det i nokon grad er ein kultur for å basere einskildvedtak på munnleg informasjon.
- Det ligg ikkje alltid føre opplysningar om søkjaren si funksjonsevne og pleiebehov i saksdokumenta, jf. verifikasjonar under pkt. 6
- Dei faktiske tilhøva som kommunen har lagt til grunn, og som vedtaket byggjer på, kjem ikkje alltid fram i desse vedtaka, jf. verifikasjonar under pkt. 6
- Dei faglege vurderingane av søkjaren sine behov kjem ikkje alltid fram i desse vedtaka, jf. verifikasjonar under pkt. 6
- Det vert aldri opplyst om rett til innsyn i saksdokumenta, jf. verifikasjonar under pkt. 6
|
Avvik 3 |
Askøy kommune utmåler sosiale tenester i eit omfang som ikkje tilfredsstiller minstekrav som gjeld når det føreligg rettskrav på tenester. Dette gjeld for personar som ikkje kan dra omsorg for seg sjølve eller som er heilt avhengige av praktisk eller personleg hjelp til å klare daglege gjeremål. |
|
Avvik frå: |
- Sosialtenestelova §§ 4-3 og 4-2, jfr. § 1-1.
|
Kommentar:
Personar som fyller vilkåra etter sosialtenestelova § 4-3 har eit rettskrav på sosiale tenester opprekna i § 4-2 bokstavane a-d. I Fusa-dommen (Rt. 1990 s. 874) har Høgsterett slege fast at omfanget av ytingane må tilfredsstille eit visst minstekrav som ein må føresette gjeld for slike ytingar. Ved fastsetjing av tenestenivået skal det takast omsyn til dei retningsliner som framgår av formålet i sosialtenestelova § 1-1. Vidare må praktisk hjelp i heimen utmålast i forhold til kva som etter ein alminneleg oppfatning er rimeleg standard av reinhald i private heimar.
Følgjande observasjonar ligg til grunn for avviket:
- Det gjekk fram av mange intervju at nivået på sosiale tenester i heimen er reduserte siste året. Reduksjonen er ein følgje av ein generell instruks om å kutte i tenestetilbodet og har sin årsak i kommunen sin økonomi.
- Reduksjon i tenestetilbodet gjekk fram av verifiserte vedtak, utan at det i vedtak er vist til endring i behov hjå brukaren av tenestene.
- Det kom fram i mange intervju at utgangspunktet for utmåling av heimehjelp er 11/2 time ein gong pr. månad. Gjennomgang av vedtak visar at dette er eit vanleg tenestenivå.
- Det kom fram i mange intervju at utmåla heimehjelp etter informanten sin eigen oppfatning ikkje dekker behova til brukar.
- Det kom fram i fleire intervju at kommunen ikkje har gjort ei vurdering av kva som er forsvarleg nivå på heimetenester etter sosialtenestelova.
- Det vart uttalt i fleire intervju at brukarane sine sosiale behov ikkje vart dekka.
- Det kom fram i fleire intervju at brukarane sine behov for heimesjukepleie blir prioritert i heimetenestene på kostnad av heimehjelp.
8. Merknader
|
Merknad 1: |
Helse og sosialtenestene, spesielt i høve til aldersdemente, ivaretek samla sett berre delvis dei eldre sine grunnleggjande behov for tryggleik, sosial kontakt og stimulering. |
Følgjande observasjonar ligg til grunn for merknaden:
- Det vart opplyst i fleire intervju at tenesteytarane ikkje har tid til å ivareta sosiale behov hjå brukarane av dei kommunale tenestene.
- Det kom fram i intervju at brukarane ikkje alltid får god nok informasjon om når tenesteytar kjem, kven som skal kome og kva som skal gjerast. Fleire har etterspurt slik informasjon.
- Det kom fram i fleire intervju at brukarane sine behov i høve tilsyn med medikament, naudsynt føde m.v. vert prioriterte i heimetenestene. Fysisk aktivitet og stimulering vert ikkje prioritert, noko som særleg har gått ut over personar med aldersdemens.
Vedlegg 1: Dokumentasjon
Dokumentasjon motteken frå Askøy kommune i samband med tilsyn 23. og 24. mai 2002
Vedlegg 2: Deltakarar ved tilsynet
|
Namn |
Stilling |
Opningsmøte |
Intervju |
Sluttmøte |
|
Siren Nilsen |
Spesialkonsulent |
|
X |
|
|
Kjersti Normann |
Seksjonsleder |
X |
X |
X |
|
Astrid M. Normann |
Hjelpepleier |
|
X |
X |
|
Randi Berntsen |
Omsorgsarbeider |
|
X |
X |
|
Mari-Anne Henriksen |
Sykepleier |
|
|
X |
|
Morten Amundsen |
Saksbehandler |
|
|
X |
|
Else Karin Jakobsen |
Hjemmehjelper |
|
X |
X |
|
Johan Fr. Kayser |
Lege |
|
X |
|
|
Kari Anne Telle |
Faglig leder |
X |
X |
X |
|
Linda Stendal |
Sykepleierkonsulent |
X |
X |
X |
|
Anny Stavdal |
Saksbehandler |
X |
X |
X |
|
Nikolai Haugland |
Saksbehandler |
X |
X |
X |
|
Margun B. Haugen |
Pleie- og omsorgssjef |
X |
X |
X |
|
Kjell Ove Helland |
Administrasjonsjef |
X |
X |
X |
Frå Fylkesmannen i Hordaland:
Rådgiver Jarle Landås
Rådgiver Eric Backer-Røed
Førstekonsulent Halvard Bjørgo
Frå Fylkeslegen i Hordaland:
Fylkeslege og revisjonsleiar Helga Arianson
Førstekonsulent Rune Tjøsvoll
Observatør:
Jo Kittelsen, Statens helsetilsyn