INNHOLD

Sammendrag

Fylkeslegen i Oslo gjennomførte i perioden 25. september til 18. oktober 2000 tilsyn med helsetjenesten i Oslo kretsfengsel.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Tilsynet er utført som systemrevisjon og omfattet følgende områder:

• helsetjenestens organisering og forankring i den kommunale helsetjeneste og i forhold til anstaltens ledelse
• helsetjenestens internkontrollsystem med særlig vekt på:
  - tilgjengelighet, kontinuitet og vaktordninger
  - rutiner for føring og oppbevaring av journal
  - oppfølging av Faglig veileder for fengselshelsetjenesten (IK-2248)
  - oppfølging av Veileder for legemiddelbruk i fengselshelsetjenesten (IK-2430)
  - rutiner for vurdering og henvisning til spesialisthelsetjenesten
  - rutiner for samarbeid med den psykiatriske spesialisthelsetjenesten
  - rutiner for rekvirering, oppbevaring og håndtering av legemidler

Fylkeslegen har gjennom en rekke klagesaker fått kjennskap til at helsetjenesten i Oslo kretsfengsel i flere år har vært preget av uro og misnøye, både blant ansatte og innsatte.

Europarådets Torturovervåkingskomité besøkte Norge 13. – 23. september 1999. Av rapporten fra besøket går det frem at komitéen oppfattet helsetjenesten i Oslo kretsfengsel som preget av en vedvarende og tilspisset personalkonflikt. Komitéen mottok under intervjuene av innsatte klager på den medisinsk faglige ledelsen ved fengselshelsetjenesten. Komitéen understreker i rapporten at det er fare for at konfliktene på sikt kan gi negativt utslag på helsetilbudet til de innsatte.

Innsatte i fengsler er en svak gruppe. Domsinnsatte har ikke selv mulighet til å velge helsetjeneste. Dette stiller store krav til kvaliteten på de helsetjenester som ytes i fengselet.

På bakgrunn av ovennevnte besluttet Fylkeslegen å foreta et tilsynsbesøk i løpet av 2000.

Ved tilsynet ble det avdekket fem avvik.

Dato: 29. november 2000

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved helsetjenesten i Oslo kretsfengsel i perioden 25. september 2000 – 18. oktober 2000. Revisjonen inngår som en del av Fylkeslegens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• virksomhetens internkontroll er hensiktsmessig og dekkende
• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten drives innenfor de rammer som myndighetene har satt

Systemrevisjonen med helsetjenesten i Oslo kretsfengsel ble gjennomført ved gjennomgang av dokumenter som Fylkeslegen hadde anmodet om å få tilsendt før tilsynsbesøket, ved intervjuer med representanter for byrådsavdeling for eldre og bydelen og byrådsavdelingen for helse og sykehus, representanter for bydelsadministrasjonens ledelse og personell ved Oslo kretsfengsel, og ved verifikasjon av at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis.

Systemrevisjonsrapporten omhandler i første rekke de avvik og merknader som er avdekket under revisjonen. Rapporten kommenterer i liten grad de forhold som man finner er i samsvar med myndighetskrav (krav som fremgår av lov og/eller forskrift) eller som på annen måte anses positive.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Oslo kretsfengsel er organisert under Østre Fengselsdistrikt, en etat under Justis- og politidepartementet. Fengselet ledes av Fengselsdirektøren.

Fengselshelsetjenesten er en lovpålagt tjeneste i henhold til kommunehelsetjenesteloven. Fengselshelsetjenesten ved Oslo kretsfengsel er en del av helseavdelingen (som fra 1. oktober 2000 heter helse- og sosialavdelingen) i bydel Gamle Oslo. Leder av helse- og sosialavdelingen har det overordnede administrative ansvaret for avdelingen, mens fengselsoverlegen har det Stedlige administrative og medisinskfaglige ansvaret i Oslo kretsfengsel.

I Oslo kretsfengsel er det i tillegg til fengselshelsetjenesten et psykiatrisk team. Dette er en annenlinjetjeneste som ligger inn under Regional sikkerhetsavdeling Dikemark, Klinikk for psykiatri, Aker sykehus.

Det har gjennom flere år pågått en omorganiseringsprosess av fengselshelsetjenesten. Den er fremdeles ikke sluttført.

Dokumentunderlaget for systemrevisjonen var:

• Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten
• Lov av 19. november 1982 nr.7 om helsetjenesten i kommunene
• Lov av 13. juni 1980 nr. 42 om leger
• Lov av 28. april 1961 nr. 2 om psykisk helsevern
• Lov av 19. juni 1969 nr. 57 om sykehus
• Forskrift av 18. november 1987 nr. 1153 om legemiddelforsyningen mv i den kommunale helsetjenesten
• Forskrift av 17. mars 1989 nr 277 om leges og helseinstitusjons journal for pasient
• Helsedirektoratets veiledningsserie nr 3-87 Faglig veileder for fengselshelsetjenesten
• Helsedirektoratets veiledningsserie nr 5-93 Veileder for legemiddelbruk i fengselshelsetjenesten
• Korrespondanse mellom bydel Gamle Oslo og Fylkeslegen
• Dokumentasjon fra bydel Gamle Oslo og byrådsavdelingene:
  - Skjema som er ute til høring
  – Prosedyreskjemaer
  - Kvalitetssikring og internkontroll
  - Forslag til skjema for bydelshelsetjenesten ved Oslo kretsfengsel
  - Kopi av transparenter
  - Metodebok OKF
  - Oversikt over stillinger i byrådsavdelingene med ansvar for helsetjenestene i Oslo kretsfengsel

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 29. juni 2000.

Formøte ble ikke avholdt.

Program for tilsynet ble utsendt 19. september 2000.

Åpningsmøte ble avholdt 25. september 2000.

Intervjuer: 15 personer ble intervjuet. Intervjuene ble foretatt i Oslo Kretsfengsel 25. og 26. september og i Oslo rådhus 26. september. Bydelsoverlegen ble intervjuet på sitt kontor 16. oktober.

Verifikasjoner: Følgende verifikasjoner ble gjennomført: Fylkeslegen gjennomgikk forskrivningsystemet, journaler (databaserte), medisinrom og meldelapper (hvor de innsatte melder sitt behov for helsehjelp).

Sluttmøte: 18. oktober 2000.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Helsetjenesten i Oslo kretsfengsel er preget av at det har foregått omorganisering der i tre år, og at denne fremdeles ikke er ferdig. Fremlagt organisasjonskart er ikke vedtatt, og formell myndighet etter dette kartet mangler. Organisasjonsmodellen er under revurdering.
• Det er mangler ved rutinene for avviksbehandling og ved forbedrings- og utviklingstiltakene.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det er ikke tilfredsstillende rutiner for mottakssamtaler, og det mangler informasjonsmateriell om helsetjenesten, jf. faglig veileder pkt. 2.5 og pkt. 5.2.1.
• Varetektsfanger har i realiteten ikke fritt legevalg. Politiet har ikke alltid ressurser til å fremstille varetektsfanger for helsetjenster utenfor fengselet, og fengselshelsetjenesten fremstår da som eneste mulighet, jf. fengselsreglementet § 85.
• Det mangler psykolog i førstelinjetjenesten. Samarbeidet med psykiatrisk team fungerer ikke optimalt. Det er kun møter på ledelsesnivå. Det er lite samarbeid mellom behandlere på de ulike nivåene når det gjelder enkeltpasienter.
• Varetektsfanger med brev og besøksforbud får ikke regelmessig tilsyn av helsepersonell. Det er ingen rutiner på at denne gruppen skal følges opp spesielt.
• Det er problemer med å få tolketjenester og ofte er det problematisk å skaffe tolk på kort varsel. Dette medfører lang ventetid på medisinsk hjelp. Innimellom blir andre innsatte benyttet som tolk.
• Det mangler prosedyrer som sikrer at bakvaktsordningen for leger fungerer tilfredsstillende. Det har vært problematisk å få tak i bakvakten ved behov. Dette medfører blant annet at abstinensregimer blir igangsatt uten at lege er inne i bildet.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det blir ikke regelmessig innhentet samtykke(-erklæring) fra innsatte når taushetsbelagte opplysninger må gis til fengselsbetjentene.
• Systemet med meldelapper fra fangene (når disse ønsker tilbud fra helsetjenesten) er slik at lappene kan leses av andre, blant annet fengselsbetjentene.
• Medfanger blir i visse situasjoner brukt som tolk, uten at det på forhånd er innhentet samtykke fra pasienten. De innsatte som blir benyttet som tolk, undertegner ikke taushetserklæring.

Avviket er basert på intervjuer og innsendt materiale. Disse kildene viser at det mangler systematisk opplegg som sikrer at alle ansatte får påkrevet etter- og videreutdanning.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• I praksis blir legens ordinasjoner ikke bekreftet med signatur av lege, før istandgjøring og utlevering. Ordinasjonene skrives inn i "forsidebildet i Info-doc", hvor alle ansatte i fengselshelsetjenesten har tilgang til å gjøre endringer.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra fylkeslegen deltok:
Ass. fylkeslege Magnar Kleppe
Ass. fylkeslege Helge Worren
Førstekonsulent Veronica Jørgensen
Førstekonsulent Hanne Eeg-Henriksen - observatør fra 01.10.00
Førstekonsulent Undi Flock – observatør ved sluttmøtet