INNHOLD

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder og funn
6. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag
Denne revisjonen hadde som formål å undersøke hvordan Fauske kommune sikrer beboere i omsorgsboliger og tilsvarende botilbud nødvendig helsetjeneste. Tilsynsbesøket var knyttet til hjemmetjenesten i distrikt Fauske sone 2 og 3. Tilsynet var særlig fokusert på tjenestetilbudet til personer i omsorgsboliger ved Helsetunet.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Saksbehandling ved tildeling av hjemmesykepleie, praktisk bistand og omsorgslønn
• Dekking av grunnleggende behov hos brukere i hjemmesykepleien
• Samarbeid mellom hjemmesykepleien og legetjenesten

For å få belyst samarbeidet mellom hjemmesykepleien og legetjenesten ble det utført et separat tilsyn med en fastlegepraksis i kommunen 02.09.03. Det utarbeides egen rapport fra dette tilsynet.

Tilsynet omfatter tjenester både etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven og er et samarbeid mellom tilsynsmyndighetene Helsetilsynet i Nordland og Fylkesmannen i Nordland ved Sosial- og familieavdelingen. Helsetilsynet i Nordland er ansvarlig for tilsyn etter helselovgivningen. Fylkesmannens Sosial- og familieavdeling skriver egen rapport fra tilsyn etter sosialtjenesteloven.

Det er gitt 3 avvik og 6 merknader på de områdene systemrevisjonen omfatter..

Dato:

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved pleie- og omsorgstjenesten i Fauske kommune, distrikt Fauske sone 2 og 3 i perioden 09.04.03-13.02.04. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomheten Helsetilsynet i Nordland gjennomfører i 2003. Tilsynet omfatter også hjemmebaserte tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven. Helsetilsynet gjennomførte tilsynet i samarbeid med Fylkesmannens Sosial- og familieavdeling, se egen rapport.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Per 1.januar 2003 hadde Fauske kommune totalt 9528 innbyggere. 874 var i aldersgruppen 67-79 år, 429 var i aldersgruppen 80-89 år og 52 var 90 år og eldre. Andelen 80 år og eldre utgjorde 5,0 % av befolkningen ( 481 personer), gjennomsnittet for Nordland fylke var 4,9%.

Tilsynsbesøket var knyttet til hjemmetjenesten i distrikt Fauske sone 2 og 3 og var særlig fokusert på tjenestetilbudet til personer i omsorgsboliger ved Helsetunet. I årsmelding for 2002 seksjon pleie og omsorg står det at året har vært preget av et stort udekket behov for institusjonsplasser og stort behov for tjenester i hjemmetjenesten.

Ledig leilighet i omsorgsbolig kunngjøres i lokalavisa eller ved personlig henvendelse. Tildeling foretas av omsorgsutvalget. Målgruppen er innbyggere i Fauske kommune, i alle aldergrupper, som pga. sin funksjonssvikt ikke kan bo i sitt opprinnelige hjem. Aldersgruppen over 60 år prioriteres. Formaliteter vedrørende leieforhold ivaretas av Boligbyggelaget.

Fauske kommune har vedtatt ny organisasjonsplan som skal være iverksatt fra 1.10.03.Visjonen for omorganiseringen er en enklere kommune, kortere kommandolinjer med en rådmann i nærmere kontakt med det utøvende ledd.

I den nye organisasjonen blir pleie og omsorg en av 22 resultatenheter under rådmannen. Pleie og omsorg hadde alt innført den nye organisasjonen da tilsynet ble utført, men mangler en del lederstillinger på plass. Resultatenhetsleder for pleie- og omsorg er ikke tilsatt og funksjonen deles av 2 ledere fra distrikt/avdelingsledernivå. Pleie og omsorg er delt i distrikt Fauske sone 1, 2, 3 og 4, distrikt Valnesfjord og distrikt Sulitjelma med hver sin distriktsleder, og Avdeling rehabilitering (som omfatter Fauske rehabiliteringssenter og miljø/aktivitetstjenesten) med en avdelingsleder.

Fauske kommunes sentraladministrasjon har i liten grad gitt føringer for arbeidet med interkontroll for pleie og omsorgstjenesten. Pleie- og omsorgstjenesten har etablert elementer av internkontroll, men det gjenstår fortsatt en del på å prosedyreutvikling og iverksetting. I den gamle organisasjonsstrukturen var kvalitetsarbeidet organisert ved et kvalitetsutvalg og kvalitetsgrupper. Kvalitetsutvalget har overordnet ansvar for planlegging/styring og kontroll av kvalitetsarbeidet innenfor pleie- og omsorg. Medlemmer er lederne i pleie- og omsorgstjenesten. Kvalitetsgruppene skal arbeide med konkrete kvalitetsforbedringsoppgaver. Det er uklart om dette blir videreført i den nye organisasjonen.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Årsmelding 2002
• Organisasjonskart/beskrivelse av kommunehelsetjenesten – godkjent 1999
• Organisasjonskart/beskrivelse – ny modell, delvis oppstart
• Notat/rapporter til sektorleder
• Kvalitetsutvikling – oversikt
• Avviksbehandling – skjema
• Oversikt ansatte ved hjemmetjenesten Distrikt Fauske
• Saksbehandlingsrutiner
• Legemiddelhåndtering – beskrivelse (-99) og nye /reviderte
• Beskrivelse av samarbeidsordning med Fauske legesenter
• Rutiner for å sikre dekking av brukernes behov
• Tildeling av omsorgsbolig
• Vedtak om hjemmesykepleie (4)
• Vedtak om hjemmehjelp (4 renhold + 2 middagslevering)
• Retningslinjer om omsorgslønn
• Informasjon om hjemmetjenesten
• Hjemmetjenesten i Fauske kommune (forslag – ikke vedtatt)

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Nordland:

• 09.04.03 Fra Helsetilsynet i Nordland. Foreløpig varsel om tilsyn med pleie- og omsorgstjenesten i Fauske kommune 2.-3. september 2003
• 30.05.03 Fra Helsetilsynet i Nordland. Melding om tilsyn med pleie- og omsorgstjenesten i Fauske kommune
• 12.06.03 Fra Fauske kommune. Oversendelse av dokumentasjon
• 18.08.03 Fra Fauske kommune. Oversendelse av dokumentasjon
• 22.08.03 Fra Helsetilsynet i Nordland. Program

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 30.05.03

Formøte ble avholdt 14.08.03

Åpningsmøte ble avholdt 03.09.03

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner

Følgende verifikasjoner ble gjennomført.

• Gjennomgang av avviksmeldinger i hjemmetjenesten
• Gjennomgang av 9 klientmapper/saksdokumenter vedrørende saksbehandling av søknader om hjemmesykepleie og hjemmehjelp
• Gjennomgang av sykepleiedokumentasjon vedrørende grunnleggende behov

Sluttmøte ble avholdt 03.09.03

Område 1:

Saksbehandling ved tildeling av hjemmesykepleie, praktisk bistand og omsorgslønn

(Om praktisk bistand og omsorgslønn: se egen rapport fra Sosial- og familieavdelingen, Fylkesmannen i Nordland)

Distriktsleder i hjemmetjenesten har ansvaret for at den enkelte søker får vurdert behovet for hjelp. Førstegangs hjemmebesøk gjøres av enten sykepleier, hjelpepleier eller leder. Kommunen har ikke et eget kartleggingsskjema, men det spørres gjerne om ernæring, hygiene, medikamenter osv. med utgangspunkt i søknadsskjemaet. Distriktsleder utformer forslag til vedtak. Merkantilt personale skriver ut vedtakene. Omsorgsutvalget ved pleie- og omsorgsleder gjør det formelle vedtaket om tjenester.

Avvik 1

Noen brukere, som mottar tjenester fra hjemmetjenesten, har ikke mottatt skriftlige vedtak om tjenestene de mottar.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Kommunehelsetjenesteloven § 2-1, 4. ledd. (Rett til helsehjelp)

” For vedtak om hjemmesykepleie og vedtak om tildeling eller bortfall av plass i sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie gjelder likevel forvaltningslovens regler”.

Forvaltningsloven § 23(formene for enkeltvedtak)

”Et enkeltvedtak skal være skriftlig om ikke dette av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet”.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Under intervju kom det fram at brukere som henvender seg til kommunen og mottar tjenester, ikke alltid mottar skriftlig vedtak om dette.
• Under intervju kom det fram at når det gjøres vesentlige endringer i tjenesteinnholdet blir ikke dette alltid fulgt opp i form av nye skriftlige vedtak.

Avvik 2

Fauske kommune følger ikke sine egne vedtaksmaler. Noen av de vedtak som fattes i Fauske kommune, pleie- og omsorgstjenesten, er ikke tilfredsstillende hva gjelder form og innhold.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Kommunehelsetjenesteloven § 2-1, 4. ledd. (Rett til helsehjelp)

Forvaltningsloven§ 24. (når enkeltvedtak skal grunngis, 1. ledd).

”Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes”.

Forvaltningsloven § 25 (begrunnelsens innhold)

”I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.

       I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen.

       De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig.”

Avviket er basert på følgende observasjoner:

        Noen vedtak mottatt under tilsynet inneholder mangelfull hjemmelshenvisning, jf forvaltningsloven § 25 første ledd.

Vedtak og underretningen skal inneholde henvisning til både den bestemmelse som omhandler vilkåret for å kunne ha rettskrav på helsetjenesten, og bestemmelsen som omtaler den tjeneste/det tiltak som anses tilstrekkelig og nødvendig for å oppfylle hjelpebehovet på faglig forsvarlig måte. Ved søknad om hjemmesykepleie skal det i vedtaket vises til kommunehelsetjenesteloven § 2-1, 1.ledd og § 1-3, 2. ledd, punkt 4.

Henvisning til lovens bestemmelser må i de fleste tilfeller antas å ikke gi mening for den som mottar underretningen om vedtaket. I henhold til forvaltningsloven § 25 første ledd annet punktum, skal det derfor oppgis hva som er innholdet i de enkelte bestemmelser, eller bestemmelsen skal siteres.

• I noen saker framgår ikke vurderingene av saksdokumentene, og vedtak mangler begrunnelse.

I saksbehandlingen skal det gjøres en konkret vurdering av søkerens behov opp mot lovkrav før vedtak fattes. I tillegg skal enkeltvedtaket være begrunnet. Dette innbærer at det i underretningen til parten som hovedregel skal gis en begrunnelse for hva vedtaket går ut på. Med dette menes at det skal fremgå hvorfor vedkommende oppfyller vilkårene for tjenester, samt hvorfor kommunen mener at de tjenester som tilbys vil dekke det nødvendige behov på en forsvarlig måte.

Merknad 1

Fauske kommune har et forbedringsområde når det gjelder prosedyre og opplæring for førstegangsvurdering/endring av hjemmesykepleie.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Prosedyre for førstegangsvurdering/endring mangler. Dette kan medføre usikkerhet knyttet til kvaliteten på kartleggingen som gjøres.
• Gjennomgang av saker viser at søknadsdokumentasjon mangler eller er mangelfulle for noen søkere.

Område 2:

Dekking av grunnleggende behov hos brukere i hjemmesykepleien

Avvik 1

Fauske kommune mangler skriftlige nedfelte prosedyrer som søker å sikre at brukerne av pleie- og omsorgstjenester får ivaretatt grunnleggende behov.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Forskrift av 27. juni 2002 nr. 792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene og etter lov av 13. desember 1991 om sosiale tjenester m v § 3. Oppgaver og innhold i tjenestene:       

Kommunen skal etablere et system av prosedyrer som søker å sikre at:

- tjenesteapparatet og tjenesteyterne kontinuerlig tilstreber at den enkelte bruker får de tjenester vedkommende har behov for til rett tid, og i henhold til individuell plan når slik finnes

- det gis et helhetlig, samordnet og fleksibelt tjenestetilbud som ivaretar kontinuitet i tjenesten

- brukere av pleie- og omsorgstjenester, og eventuelt pårørende/verge/hjelpeverge, medvirker ved utforming eller endring av tjenestetilbudet. Den enkelte bruker gis medbestemmelse i forbindelse med den daglige utførelse av tjenestene.

For å løse de oppgaver som er nevnt foran skal kommunen utarbeide skriftlige nedfelt prosedyrer som søker å sikre at brukere av pleie- og omsorgstjenester får tilfredsstilt grunnleggende behov. Med det menes bl.a.:

- oppleve respekt, forutsigbarhet og trygghet i forhold til tjenestetilbudet

- selvstendighet og styring av eget liv

- fysiologiske behov som tilstrekkelig næring (mat og drikke), variert og helsefremmende kosthold og rimelig valgfrihet i forhold til mat

- sosiale behov som mulighet for samvær, sosial kontakt, fellesskap og aktivitet

- følge en normal livs- og døgnrytme, og unngå uønsket og unødig sengeopphold

- mulighet for ro og skjermet privatliv

- få ivaretatt personlig hygiene og naturlige funksjoner (toalett)

- mulighet til selv å ivareta egenomsorg

- en verdig livsavslutning i trygge og rolige omgivelser

- nødvendig medisinsk undersøkelse og behandling, rehabilitering, pleie og omsorg tilpasset den enkeltes tilstand

- nødvendig tannbehandling og ivaretatt munnhygiene

- tilbud tilrettelagt for personer med demens og andre som selv har vanskelig for å formulere sine behov

- tilpasset hjelp ved måltider og nok tid og ro til å spise

- tilpasset hjelp ved av- og påkledning

- tilbud om eget rom ved langtidsopphold

- tilbud om varierte og tilpassede aktiviteter.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Fauske kommune skriver i sin redegjørelse til Helsetilsynet i Nordland at det ikke er utarbeidet skriftlige prosedyrer etter kvalitetsforskriften
• Under intervju kom det fram at innholdet i Kvalitetsforskriften er lite kjent.

Merknad 1

For å sikre en praksis som ivaretar den enkelte brukers grunnleggende behov er det sentralt at pleie- og omsorgstjenestens kartlegging følges opp av en tiltaksplan og at tiltakene evalueres jevnlig.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

•  Ved gjennomgang av dokumentasjon/journaler er det i liten grad dokumentert at Fauske kommune har en god praksis på dette området.
•  Det er ikke utarbeidet pleieplaner for en enkelte bruker i hjemmetjenesten
•  Den enkelte bruker tildeles ikke kontaktperson(er)

Merknad 2

Det er uklart hvem som har det sykepleiefaglige ansvaret på distrikts-/sonenivå når leder av distrikt/sone har en annen utdanning enn autorisert sykepleier.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

•  Det overordnede sykepleiefaglige ansvaret er lagt til resultatsenhetsleder.
•  Det daglige faglige ansvaret er lagt til sykepleier på vakt, men i hjemmetjenesten er det i liten grad sykepleiere på vakt. Tjenesten ivaretas i hovedsak av hjelpepleiere og omsorgsarbeidere.
• Arbeidsbeskrivelsen ”Distriktsleders arbeidsoppgaver” er uklar når det gjelder faglig ansvar.
• I ny organisering er faglige koordinatorstillinger tatt bort uten at det er klarlagt hvem som har ansvar for å følge opp dette ansvarsområdet i den nye organisasjonen.
• Under intervju kom det fram ulik forståelse av hvem som har det sykepleiefaglige ansvaret på ulike nivå i hjemmetjenesten.
• Fauske kommune har en 50% stilling som fagsykepleier. Stillingen er ikke på organisasjonskartet og mangler stillingsbeskrivelse.

Område 3:

Samarbeid mellom hjemmesykepleien og legetjenesten

Merknad 1

Det er ulike rutiner i kommunen når det gjelder kontakt mellom hjemmetjenesten og fastlegene noe som kan medføre ulikhet i samarbeid og koordinering av tjenestene.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Legene ved Fauske legesenter, Helsetunet har avsatt tid til samarbeidsmøte med hjemmesykepleien hver onsdag og dette fungerer bra. Samarbeidsmøtene fordeles mellom sonene annen hver uke.
• Kontakten med de andre fastlegene i kommunen er basert på at enten hjemmesykepleieren eller legene tar kontakt ved behov. Tilgjengelighet blir her et sentralt punkt og angis som varierende.

Merknad 2

Hjemmesykepleien har overtatt ansvaret for administrering av legemidler for en del brukere. Rutinene når det gjelder koordinering mellom hjemmetjenesten og fastlegene er ikke sikre nok på området legemiddelhåndtering.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Ved gjennomgang av en legejournal og hjemmetjenestens medikamentkardex gikk det fram at medisin fortsatt ble delt ut av hjemmesykepleien en tid etter at legen hadde seponert medisinen.
• Under intervju kom det fram at beskjed til hjemmesykepleien om nye/endring av medikamenter ikke alltid gjøres skriftlig fra fastlegene, men kan bli gitt muntlig.
• Fastlegene har ikke oversikt over hvilke pasienter som mottar hjelp til administrering av medisiner fra hjemmetjenesten.

Merknad 3

Hjelpepleiere i hjemmetjenesten har fått delegasjon til å delta i medikamenthåndtering. Kommunens delegasjonsprosedyre og praksis på området kan forbedres.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Prosedyre for legemiddelhåndtering, område opplæring/delegasjon, angir at delegasjon kan gis for 5 år. Kopi av skriftlig delegasjon viser at hjelpepleiere i hjemmetjenesten har fått delegasjon til å delta i medikamenthåndtering fram til 2008. Delegasjon for så lang tid er en uvanlig og ikke å anbefale.

• Hjelpepleier/omsorgsarbeider legger i medisiner i dosettene inne på kontoret til hjemmetjenesten. Delegasjonen omfatter ikke denne oppgaven.
• Det utføres ikke dobbeltkontroll ved ilegging av medisiner i dosett

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

Tilstede ved formøte på Fauske 14.08.03:

Fauske kommune:
Kjell Eilertsen, ordfører
Unn Krane, sykepleier
Owe Gunnar Fagerli, ass. rådmann
Frank Bernhardsen, sektorleder s/h
May Brit Paulsen, konst. resultatsenhetsleder
Inger Ånderbakk, sykepleier
Terje Blekastad, kommunelege I/allmennpraktiker

Fylkesmannen/Helsetilsynet i Nordland:
Tor Bendos, rådgiver, SOFA
Janne Johnsen, rådgiver, Helsetilsynet i Nordland
Kjell Hjelle, seniorrådgiver, Helsetilsynet i Nordland
Bente lunde, fylkessykepleier, Helsetilsynet i Nordland

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Helsetilsynet i Nordland deltok:

Janne Johnsen rådgiver/jurist
Kjell Hjelle seniorrådgiver/lege
Bente Lunde fylkessykepleier

Fra Fylkesmannen i Nordland, Sosial- og familieavdelingen, deltok:

Tor Bendos rådgiver/jurist