Innhold

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Tuberkulosekontroll av asylsøkere under opphold i ordinære asylmottak, og av bosatte overføringsflyktninger og familiegjenforente fra land med høy forekomst av tuberkulose
• Nødvendig helsehjelp og helseundersøkelse ved behov til asylsøkere, bosatte overføringsflyktninger og familiegjenforente
• Tilsynet med miljørettet helsevern i asylmottak
• Avgrensning av tilsynet framkommer i kapittel 5 i rapporten.

Malvik kommune har mange gode elementer for å ivareta helsetjenesten til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente. Kommune sikrer at helseopplysninger fra transittmottak til ordinært mottak blir mottatt og fulgt opp. Asylsøkere og flyktninger som ikke er undersøkt i transittmottaket undersøkes for tuberkulose innen 14 dager. Familiegjenforente fra land med høy forekomst av tuberkulose undersøkes så snart som mulig etter ankomst. Den intervjuede helsesøster viser mye engasjement i dette arbeidet, noe som bidrar til å begrense ulemper av manglende rutiner. Kommunen har en nylig revidert smittevernplan med tuberkulosekontroll­program. Det gjenstår politisk godkjenning og opplæring av relevant helsepersonell i de nye retningslinjene. Malvik kommune sørger for at det blir gitt informasjon om helsetjeneste snarest mulig etter at asylsøkere og flyktninger har ankommet kommunen. Videre gis det tilbud om undersøkelse og behandling av smittsomme sykdommer, graviditet, psykisk sykdom og andre problemer, hvis nødvendig på samme dag. Det framkom under samtaler på mottaket og ved intervjuer at rolle- og ansvarsforhold mellom sykepleier på mottaket og kommunens helsetjeneste på mottaket ikke er klart.

Kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar med miljørettet helsevern i asylmottaket. Ansvaret med å føre tilsyn er klar og henvendelser vedrørende miljørettet helsevern i mottaket blir formidlet til tilsynsansvarlig. Det er gjennomført tilsyn i 2002 og senest i mars 2004. På bakgrunn av tilsynene har kommunene gitt pålegg om utbedring av forhold innen miljørettet helsevern ved mottaket. Kommunen følger opp at mottaket utbedrer påleggene.

Under tilsynet ble det funnet ett avvik og gitt to merknader:

Avvik:

Kommunen mangler et system for oversendelse av journal med resultat av tuberkulose­undersøkelsen til ny bopelskommune.

Merknader:

Det er uklart om alle asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente får tuberkulose­undersøkelse innen de lovbestemte fristene.

Kommunen har et dels fragmentert og uoversiktlig dokumentasjonssystem for gjennomføring og evaluering av helsetjenester til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente.

Dato: 15.07.2004

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Malvik kommune i perioden 10.03.2004 - 01.06.2004. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Helsetilsynet i Sør-Trøndelag gjennomfører i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Begrepsavklaringer:

Asylsøkere

Person som på egen hånd og uanmeldt ber myndighetene om beskyttelse og anerkjennelse som flyktning. Personen blir kalt asylsøker inntil søknaden er avgjort.

Flyktninger

Begrepet omfatter alle som har kommet til Norge gjennom flukt; dvs. overføringsflyktninger og asylsøkere som har blitt innvilget flyktningstatus, samt familiemedlemmer som var med på flukten.

Familiegjenforente

Nære familiemedlemmer til norske eller utenlandske statsborgere med lovlig opphold i Norge som innvilges oppholdstillatelse, eventuelt også arbeidstillatelse.

Når det gjelder helsetjenesten til de familiegjenforente avgrenses tilsynet til dem som kommer fra land med høy forekomst av tuberkulose, uavhengig om de gjenforenes med flyktninger eller ikke-flyktninger. Overføringsflyktninger og familiegjenforente bosettes direkte i kommunen uten å være innom et mottak. Videre i rapporten er "familiegjenforente fra land med høy forekomst av tuberkulose" enten "familiegjenforente til flyktninger" eller "familiegjenforente til ikke-flyktninger".

Kommuneoverlegen i Malvik er smittevernlege. Kommunen har ikke formalisert delegasjons­vedtak vedrørende miljørettet helsevern, utover at ansvaret for å gi råd til kommuneledelsen ligger i kommuneoverlegestillingen. Kommunen har nylig revidert smittevernplan. Denne er administrativt godkjent, men ikke ennå politisk vedtatt. Det gjenstår implementering av innholdet i relevante deler av organisasjonen. Helsetilsynet i Sør-Trøndelag har ikke fått kopi av siste versjon av planen, men det ble opplyst at planen nå også innbefatter de praktiske rutiner fra Folkehelseinstituttets veileder om tuberkulosekontroll.

Psykiatriplanen har ikke spesifisert enkelttiltak eller satsingsprosjekt for flyktningenes psykiske helse. Kommunen har imidlertid en tverrfaglig flyktningegruppe for barn som har lagt planer for og samordner aktiviteten for å sikre at innvandrerbarna får best mulig oppvekstvilkår og opplæring, samt ivaretar deres psykiske helse.

Det er ett asylmottak i Malvik. Vikhammer statlige mottak for asylsøkere ble etablert i 1999 med Hero som driftsoperatør. Mottaket har kapasitet for 211 beboere. På tilsynstidspunktet var det 174 beboere fra 35 land, hvorav 30 barn. Barnefamiliene bor stort sett i campinghytter. Noen av beboerne har vært ved mottaket i flere år.

Malvik kommune har ikke fått overføringsflyktninger (kvoteflyktninger) som er bosatt i Norge etter avtale med FNs Høykommissær for flyktninger.

Asylsøkerne ved mottaket er koblet til fastlegeordningen via midlertidige personnumre, og forbeholdes en kontakt med Saksvik Legkontor. Legekontoret har en koordinerende oppgave med oppfølging av helsekontroll og problemer blant asylsøkerne. Legekontoret samarbeider med syklepleier ansatt ved mottaket og med kommunens helsesøster som har 50% stilling øremerket for mottaket for i hovedsak å ivareta barnefamiliene. Det har vært lite stabilitet i lederstilling og sykepleierstillingen ved mottaket, noe som har medført at helsesøster har hatt utvidet arbeidsbelastning.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Helsesøstertjenestens program (prosedyre), inklusive sjekklister, vedrørende tjenester for innvandrere og asylsøkere. Vedlagt også en beskrivelse av det koordinerte samarbeidet som er opprettet mellom Saksvik Legekontor og Vikhammer mottak.
• Utkast til kapittel om tuberkulose i smittevernplan for Malvik kommune. Grunnlag for helsesøstertjenestens prosedyrer.
• Oversikt over personell med oppgaver i aktuell tjeneste.
• Organisasjonskart for helse- og sosialetaten i Malvik kommune, hvor helsetjenesten for Vikhammer mottak er markert.
• Tilsynsrapport vedrørende miljørettet helsevern ved Vikhammer mottak 30.03.2004.
• Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag:
• Brev av 10. mars 2004 fra Helsetilsynet i Sør-Trøndelag med varsel om tilsyn
• Brev av 28. april 2004 fra Malvik med dokumentoversendelse
• Brev av 06. mai 2004 fra Helsetilsynet i Sør-Trøndelag med program for tilsynet.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 10.03.2004

Åpningsmøte ble avholdt 01.06.2004

Intervjuer

4 personer ble intervjuet.

Ledende helsesøster var innkalt til intervju, men var forhindret til å være til stede tilsynsdagen. Kommunen valgte å ikke erstatte henne med annen person da det ble vurdert at de øvrige intervjupersonene kunne overlappe tilstrekkelig.

I forkant av tilsynet var det samtaler med leder og sykepleier ved Vikhammer mottak og med flyktningekonsulenten i Malvik kommune.

Verifikasjoner

Følgende verifikasjoner ble gjennomført:

• Gjennomgang av journaler for asylsøkere som bor på mottaket (21);
• Gjennomgang av journalene til de siste personer som er flyttet fra mottaket til annen kommune (10);
• Gjennomgang av journaler til personer som er kommet gjennom familieforening fra høyendemiske land (36).
• Besøk i helsestasjonens lokaler med sjekking av prosedyrepermer, samt gjennomgang av noen ekstra journaler

Journalene ble innhentet og gjennomgått før tilsynsdagen.

Resultatet av journalgjennomgangen viste følgende:

For asylsøkere som bor ved mottaket var nesten alle tuberkuloseundersøkelser gjennomført innen fristen (i transittmottak), med unntak av en person fra transittmottaket som først ble undersøkt etter 3 måneder. For en person manglet røntgenbilde av lungene og et tilfelle hvor innkomstdato til landet ikke var nedtegnet, men undersøkelse gjennomført. Oppfølgingen av resultatene av tuberkulosekontrollen var adekvat. Individuell informasjon om helsevesenet ble gitt og dette noteres med dato i journalene. Tilbudet om helseundersøkelse for smittsomme sykdommer, samt tilbudet om nødvendig helsehjelp for smittsomme sykdommer og psykiske problemer ble funnet dokumentert i cirka en tredje del av journalene. For det som er journal­ført synes oppfølgingen adekvat. I intervjuene kom det for øvrig frem at disse undersøkelsene tilbys alle asylsøkere og flyktninger ved Saksvik legekontor. Alle journal­notater fra dette kontoret skal ifølge gjeldende rutiner oversendes skriftlig til helsestasjonen for samling i en journal. Det var ingen svangerskap i denne gruppen. Behov for tolk kartlegges systematisk.

For asylsøkere som flyttet fra mottaket til annen kommune viser de gjennomgåtte journalene at tuberkulose­undersøkelsen ble gjort i to tredje del av tilfellene, hvorav halvparten innen fristen og andre halvparten med uklarhet om fristen ble overholdt grunnet manglende nedtegning av innkomstdato til landet. De øvrige personer flyttet til annen kommune eller forsvant før man kunne kontrollere tuberkulosestatus. For øvrig kom det frem under intervjuene at Malvik kommune rutinemessig varsler politiet når beboere forsvinner og/eller ikke følger opp undersøkelsesplikten. Med hensyn til å gi informasjon, samt tilbud om smittevernundersøkelse og nødvendig helsehjelp var journalene i denne gruppen enda mer uklare enn når det gjelder tuberkulosekontroll. Ut ifra journalene kan man altså ikke se at denne gruppe med hensyn til smittsomme sykdommer og andre helseproblemer har fått et adekvat tilbud og oppfølging. Også rundt bruk av tolk hersker her mye uklarhet i journalene til denne gruppen. Videre ble det ikke funnet en eneste journal hvor det var dokumentert at resultatene av tuberkuloseundersøkelse var oversendt til ny bopelskommune. Under intervjuene kom det frem at Malvik kommune ikke har egne rutiner på det.

For familiegjenforente som er direkte bosatte i kommunen viste det seg at de 33 tilsendte journalene innbefattet mange unge barn og for disse ble det oversendt helsestasjonsjournaler. Derfor ble det under befaringen i tillegg tatt stikkprøve med tre journaler til familie­gjenforente av høyere alder. I alle tilfeller ble tuberkuloseundersøkelsen gjennomført innen fristen. Oppfølging av barn med BCG-vaksinasjon var likevel i en fjerdedel ikke tilfreds­stillende nedtegnet i de gjennomgåtte journalkopier. Muligens er dette bedre registrert på helsekortene. I nesten alle journaler var det uklart om familiegjenforente hadde fått tilbud og oppfølgingen med hensyn til smittsomme sykdommer og psykiske problemer. Det samme gjelder bruk av tolk. For unge barn ble det funnet relativt adekvat journalføring om de helseundersøkelsene som helsestasjonen bør foreta, men ikke særlig om annet tilbud eller behandling. Journalføringen for personer i høyre aldersgrupper var meget sparsom og hovedsakelig begrenset til tuberkulosekontroll.

Ved besøk i helsestasjonslokalene ble det registrert rutinepermer på de besøkte arbeids­plassene. Permene omfattet de viktigste rutinene, men var ikke lett tilgjengelig grunnet manglende oversikt over struktur og innhold. Videre kom det frem at man i Malvik kommune jobber med flere journalsystemer ved siden av hverandre: helsekort, permer med oppsamlede data ordnet per familie, samt et elektronisk system. Viktige saker som tuberkulinstesting og bildskjermundersøkelser noteres ikke i det elektroniske systemet, noe som medfører at man må lete i flere systemer for å finne svar for de enkelte personer. På grunn av at viktige resultater ikke innføres i datasystemet er det vanskelig å få oversikt på gruppenivå på en enkelt måte.

Sluttmøte ble avholdt 01.06.2004

Malvik kommune sikrer at helseopplysninger fra transittmottak til ordinært mottak blir mottatt og fulgt opp. Asylsøkere og flyktninger som ikke er undersøkt i transittmottaket undersøkes for tuberkulose innen 14 dager. Familiegjenforente fra land med høy forekomst av tuberkulose undersøkes så snart som mulig etter ankomst. Den intervjuede helsesøster viser mye engasjement i dette arbeidet, noe som bidrar til å begrense ulemper av manglende rutiner. Kommunen har en nylig revidert smittevernplan med tuberkulosekontrollprogram. Det gjenstår politisk godkjenning og opplæring av relevant helsepersonell i de nye retningslinjene.

Malvik kommune sørger for at det blir gitt informasjon om helsetjeneste snarest mulig etter at asylsøkere og flyktninger har ankommet kommunen. Videre gis det tilbud om undersøkelse og behandling av smittsomme sykdommer, graviditet, psykisk sykdom og andre problemer, hvis nødvendig på samme dag. Det framkom under samtaler på mottaklet og ved intervjuer at rolle- og ansvarsforhold mellom sykepleier på mottaket og kommunens helsetjeneste på mottaket ikke er klart.

Kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar med miljørettet helsevern i asylmottaket. Ansvaret med å føre tilsyn er klar og henvendelser vedrørende miljørettet helsevern i mottaket blir formidlet til tilsynsansvarlig. Det er gjennomført tilsyn i 2002 og senest i mars 2004. På bakgrunn av tilsynene har kommunene gitt pålegg om utbedring av forhold innen miljørettet helsevern ved mottaket. Kommunen følger opp at mottaket utbedrer påleggene.

I det følgende omtales de reviderte områder hver for seg med fokus på saker som ble funnet å ikke være tilfredsstillende.

Område 1:

Tuberkulosekontroll

Tilsynet ønsket å avdekke følgende:

• Om kommunen sikrer at asylsøkere og flyktninger fra land med høy forekomst av tuberkulose får eller har fått tuberkuloseundersøkelse innen 14 dager etter ankomst til landet
• Om kommunen sikrer at familiegjenforente fra land med høy forekomst av tuberkulose får gjennomført tuberkuloseundersøkelse snarest mulig etter bosetting i kommunen
• Om kommunehelsetjenesten har et system som sikrer at funnene ved tuberkulose­undersøkelsen til personer fra land med høy forekomst av tuberkulose vurderes, og at de følges opp med henvisning til spesialisthelsetjenesten der det er mistanke om tuberkulose

Avvik

Kommunen mangler et system for oversendelse av journal med resultat av tuberkuloseundersøkelsen til ny bopelskommune.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forskrift om tuberkulosekontroll § 4-2 punkt 3:

Kommunelegen har ansvaret for:

• å utarbeide forslag til tuberkulosekontrollprogrammet
• gjennomføring av programmet
• oversende resultat av tuberkuloseundersøkelsen og journal til kommunelegen i ny bopelskommune ved flytting av personer jf. § 3-1 nr. 1
• bistå tuberkulosekoordinatoren med å overvåke forekomsten av tuberkulose i kommunen
• delegere tuberkulintesting, vaksinasjon mot tuberkulose, observasjon av inntak av tuberkulosemedikamenter mv. til annet helsepersonell når dette finnes faglig forsvarlig og i henhold til gjeldende bestemmelser jf. § 2-3:

Kommunens tuberkulosekontrollprogram skal inneholde rutiner for:

• tiltak for å oppdage personer som nevnt i § 3-1, samt rutiner for henvisning til spesialisthelsetjenesten av personer som det er mistanke om har tuberkulose
• oversendelse av resultat av tuberkuloseundersøkelsen og journal til kommunelegen i ny bopelskommune ved flytting av person jf. § 3-1 nr. 1 jf. forskrift om internkontroll § 4 andre ledd a, g og h):

Internkontroll innebærer at den/de ansvarlige for virksomheten skal:

  a) beskrive virksomhetens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet samt hvordan virksomheten er organisert. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt

  g) utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosial- og helselovgivningen

  h) foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Ved gjennomgang av journaler ble det ikke funnet noen tilfeller hvor det var notert at resultatet av tuberkuloseundersøkelsen var oversendt ny bopelskommune
• Ved intervju framkom at kun resultat med positive tuberkulosefunn ble videresendt til ny bopelskommune, og dette skjedde først etter oppfordring fra fylkets tuberkulosekoordinator ved St. Olavs Hospital HF
• Det mangler rapporterings- og avvikssystem for å få oversikt over kvaliteten av tuberkulosekontrollen i kommunen.

Merknad

Det er uklart om alle asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente får tuberkuloseundersøkelse innen de lovbestemte fristene.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Det framkom av journaler at ankomstdato til landet mangler i noen tilfeller
• Ved flere intervjuer framkom manglende kjennskap til fristene for tuberkulosekontroll og om disse var overholdt
• Av journaler fra de som har fraflyttet kommunen framgår en rekke uklarheter om tuberkulosekontrollen er ivaretatt godt nok
• Det mangler rapporterings- og avvikssystem for å få oversikt over kvaliteten av tuberkulosekontrollen i kommunen
• Tuberkulosekontrollprogrammet er nettopp revidert, og det framkommer ved intervjuer at programmet inneholder detaljerte retningslinjer for gjennomføring av tuberkulosekontrollen for de ulike aktørene. Det gjenstår implementering av dette.

Område 2:

Nødvendig helsehjelp og helseundersøkelse ved behov før tildeling av fastlege

Tilsynet ønsket å avdekke følgende:

• Om kommunen sørger for at flyktninger, asylsøker og familiegjenforente får informasjon om helsetjenesten snarest mulig etter ankomst
• Om kommunen sikrer flyktninger, asylsøkere og familiegjenforente nødvendige forebyggende tiltak, individuelle undersøkelser og behandling i forhold til smittsom sykdom
• Om kommunen tilbyr nødvendig helsehjelp ved behov i perioden før det er tildelt fastlege til:
  • Flyktninger, asylsøkere og familiegjenforente som er gravide
  • Flyktninger, asylsøkere og familiegjenforente med psykisk sykdom
• Om kommunen tilbyr individuelle samtaler med flyktninger, asylsøkere og familiegjenforente kort etter ankomst for å gi informasjon om helsetjenesten og foreta en første vurdering av generell helsetilstand og behov for helsetjenester.

Avvik

Det ble ikke funnet avvik på dette området.

Merknad

Kommunen har et dels fragmentert og uoversiktlig dokumentasjonssystem for gjennomføring og evaluering av helsetjenester til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Kommunen har et sårbart dokumentasjonssystem, dels basert på papirjournaler og dels på elektroniske journaler. En del vesentlige forhold er ikke registrert i elektronisk journal
• Ved intervju framkom at kommunen tilbyr nødvendig helsetjeneste, men dette er i de fleste tilfeller ikke dokumentert i journalene
• Det er etablert individuelle ”permsystem” med blant annet journalkopier for at enkelte helsepersonell skal ha oversikt over arbeidets gang. Dette er ikke en del av et helhetlig dokumentasjonssystem
• Det mangler rapporterings- og avvikssystem for å få oversikt over kvaliteten av tuberkulosekontrollen i kommunen
• Ved intervjuer framkom at helsesøster er delegert omfattende oppgaver vedrørende helsetjenester til gruppene, men kommunens faglige og administrative ledelse mangler oversikt for å implementere dette i kommunens styringssystem.

Område 3:

Tilsynet med miljørettet helsevern i asylmottak

Tilsynet ønsket å avdekke følgende:

• Om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar med miljørettet helsevern i asylmottak, herunder spesielt:
• om det er klart hvem som har ansvaret og oppgaven med å føre tilsynet
• om kommunen har sikret at henvendelser vedrørende miljørettet helsevern ved asylmottak blir formidlet til den/de som har tilsynsansvaret.

Avvik

Det ble ikke funnet avvik eller påpekt merknader på dette området.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Helsetilsynet i Sør-Trøndelag deltok:
Rådgiver Hilde Bøgseth, revisor
Folkehelserådgiver Jorunn Lervik, revisor
Ass.fylkeslege Harry van de Water, fagrevisor
Rådgiver Eskild Haugum, revisjonsleder