INNHOLD

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder og funn
6. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag
Tema for systemrevisjonen var kommunens saksbehandling ved tildeling av sosiale tjenester etter § 4-2 a)-e). Tilsynet ville spesielt fokusere på tjenestetilbudet til eldre brukere i åpen omsorg, som har relativt mye hjelp.

Herunder ble følgende områder berørt i tillegg til saksbehandlingen: Mål og organisering, kompetanse, og kvalitetsutvikling.

Denne rapporten beskriver avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Tilsynet avdekket 4 avvik, og ga 2 merknader:

Avvik 1: Kommunen har ikke etablert et internkontrollsystem som sikrer at tjenesteytingen er i samsvar med sosialtjenestelovens krav, vedr. kap 4.

Avvik 2: Kommunen har ikke systemer for å sikre ansatte nødvendig opplæring på sosialtjenestens område.

Avvik 3: Vedtak og dokumenter vedr tildeling av sosiale tjenester er ikke gjennomgående unntatt fra offentlighet.

Avvik 4: Vedtakene gir ikke informasjon om innsynsrett.

Merknad 1: Det er enkelte mangler ved kommunens saksbehandling og vedtaksutforming når det gjelder kommunens tjenester etter sosialtjenestelovens kap 4.

Merknad 2: Det er variabel kjennskap til kvalitetsforskriften.

Dato: 23.08 2004

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 23.03.2004 – 27.05.2004. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2004.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Kommunen er liten (ca 1270 innbyggere) og pleie, omsorgs- og hjelpetjenestene fungerer integrert.

Fylkesmannen har ikke registrert klager de siste to år som er knyttet til kapittel 4 i lov om sosiale tjenester.

Kommunen deltar i interkommunalt samarbeid med flere kommuner, gjennom Midtre Namdal regionsråd, og opplyser at samarbeidet er høyt prioritert.

Helse- og omsorgssjef har permisjon, og en del av lederstillingene i pleie- og omsorg er midlertidig rokert.

Det startes arbeid med miljørettet helsevern fra den 01.07.2004.

Kommunen har en strategisk plan for 2003 – 2007 som er vedtatt den 23.05.2003.

Strategisk plan for 2004 – 2008 er behandlet av kommunen den 02.06.2004.

Spesielle forhold:

Som attraktiv kystkommune med turister fra både inn- og utland, øker pågangen fra ferierende med pleie- og omsorgsbehov som forventes dekket av kommunen. Dette er en utfordring for kommunes pleie og omsorgstjeneste, ikke minst i sommersesongen.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Organisasjonskart for kommunens administrative organisering.
• Organisasjonskart for pleie- og omsorgstjenesten.
• Delegasjonsreglement for Flatanger kommune, vedtatt den 19.12.1995.
• Stillingsbeskrivelse for avdelingssykepleier i åpen omsorg datert den 31.05.2002, med vedlegg av taushetsplikt og opplysningsrett.
• Flytskjema: Lederkrav og adferdskategorier.
• Søknadsskjema for hjelpe- og omsorgstjenester.
• Skjema for saksbehandling; Saksutredning, aktuelle opplysninger, dokumentasjon, vurdering og konklusjon.
• Mal: vedtak om hjelp fra pleie- og omsorgstjenesten .
• Kopi av 3 vedtak etter sosialtjenesteloven § 4-2 a, hjemmehjelp og støttekontakt. Disse 3 vedtak inneholdt også tjenester etter kommunehelsetjenesten § 2-1, og 1 vedtak om trygghetsalarm.
• Kopi av 1 vedtak etter kommunehelsetjenesteloven § 2-1.
• Gjennomgang av 7 tilfeldige vedtak plukket i kommunens arkiv.

Fylkesmannen mottok under tilsynsbesøket:

• Strategisk plan 2003-2007 for Helse, sosial- og omsorgssektoren, vedtatt 23.05.03
• Forslag til Strategisk plan 2004-2008, for samme (behandles 20.06.04).

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn fra Fylkesmannen datert 23.03.2004.
• Brev fra Flatanger kommune med vedlagt dokumentasjon, datert 26.04.2004.

Systemrevisjonen ble lagt til Pleie- og omsorgstunet (sykehjem) i tilknytning til kontorene ved pleie- og omsorgstjenesten i Flatanger kommune.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt den 23.03.2004.

Formøte ble ikke gjennomført.

Åpningsmøte ble avholdt den 27.05.2004.

Intervjuer: 4 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner: Følgende verifikasjoner ble gjennomført under tilsynsbesøket: Gjennomgang av et antall saker om praktisk bistand og opplæring, tilfeldig utplukket fra arkiv.

Sluttmøte ble avholdt den 27.05.2004.

I intervjuene ble det fokusert på 4 områder, som i det følgende legges til grunn for presentasjon av funn:

Avvik 1

Kommunen har ikke etablert et internkontrollsystem som sikrer at tjenesteytingen er i samsvar med sosialtjenestelovens krav, vedr. kap 4.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 2-1, andre ledd. Forskrift om internkontroll for sosial- og helsetjenesten.

Kommentar:

Etter sosialtjenesteloven § 2-1, 2. ledd skal kommunen føre internkontroll (IK) for å sikre at virksomhet og tjenester etter kap 4 (og 4A som ikke omfattes av dette tilsynet) er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Det innebærer systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov. Herunder innebærer IK at den/de ansvarlige for virksomheten skal skaffe oversikt over områder i virksomheten der det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• intervjuer bekreftet at
• kontrollsystemer er lite kjent/lite formalisert
• det er behov for oppdatering av prosedyrer, instrukser og rutiner
• ny internkontrollforskrift dat 01.01.03 foreløpig ikke lagt til grunn
• mht lover/forskrifter, viste intervjuer og dokumentgjennomgang noe usikkerhet på enkelte punkter, og ny saksbehandlerveileder er lite kjent som hjelpemiddel. Saksbehandlerveilederen tilsynet viser til er ’Veileder i saksbehandling og dokumentasjon for pleie og omsorgstjenesten’ (Sosial- og helsedirektoratet IS-1040).

Avvik 2:

Kommunen har ikke systemer for å sikre ansatte nødvendig opplæring på sosialtjenestens område.

Myndighetskrav:

• Sosialtjenestelovens § 2-1, jf internkontrollforskriftens § 3, samt sosialtjenesteloven § 2-3.

Kommentar:

Kommunens ansvar for nødvendig opplæring av egne ansatte er hjemlet i sosialtjenesteloven § 2-3. Innen sektor pleie, omsorg og sosial skal ansatte ivareta både sosiale tjenester og helsetjenester.

Behov for tjenesteyting på sosialtjenestelovens område øker i omfang og kompleksitet, blant annet som følge av utviklingen i forhold til boformer utenfor institusjon. Ansatte møter økende krav om ny kunnskap, samordning og samarbeid. Kommunens strategi i forhold til dette bør tydeliggjøres, også i kommunale opplæringsplaner.

Området bør fokuseres da manglende kunnskap om kommunens forpliktelser etter særlovene i sin tur kan medføre skjev fordeling av ressursene, spesielt mellom beboere i kommunale boformer og andre med tilsvarende behov som mottar tjenester i opprinnelige hjem.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Dokumentgjennomgang og intervjuer viste at det foreligger ingen kompetanse- eller opplæringsplan på sosialtjenestens område.
• I intervjuer framkom at vedtak innenfor sektor pleie, omsorg og sosiale tjenester som regel fattes av ansatte med helsefaglig bakgrunn. Til dette har kommunen i ettertid presisert følgende: ”Alle enkeltvedtak innenfor pleie og omsorg og kap 4 i lov om sosiale tjenester fattes av avdelingssykepleier i åpen omsorg. Under saksbehandlingen kan annet personell med helsefaglig bakgrunn bli trukket med.”
• Tilsynets inntrykk er at helsepersonellet har bedre oversikt over helselovgivningen enn over sosiallovgivningen, og dermed behov for opplæring og oppdatering på sistnevnte.
• I flere intervjuer framkom behov for styrking av saksbehandlerkompetanse, ikke minst på den juridiske siden. Det kom også fram at savnet av mer systematisk opplæring også gjelder i forhold til ufaglærte og vikarer.

Avvik 3:

Vedtak og dokumenter vedr tildeling av sosiale tjenester er ikke gjennomgående unntatt fra offentlighet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 8-8
• Forvaltningsloven §§ 13 flg.
• Offentlighetsloven § 5a.

Kommentar: Dokumenter som omfatter taushetsbelagte opplysninger skal påføres at dokumentet er unntatt offentlighet for å sikre at man ikke risikerer brudd på taushetsplikt.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Tilsendte vedtak er påstemplet ”unntatt offentlighet”, men vedtaksmalen har ikke dette som standardtekst. Påstempling av ethvert utgående vedtak er en usikker metode.
• Ved dokumentgjennomgang i kommunens arkiv konstateres at opplysninger om offentlighet mangler nesten gjennomgående.

Avvik 4:

Vedtakene gir ikke informasjon om innsynsrett.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• LOST kap 8, fvl §§ 18 jf 19, samt fvl § 27, 3. ledd.

Kommentar:

Den som har søkt om sosialtjenester har som hovedregel innsynsrett i saksdokumentene, og det skal (jf fvl § 27) gis opplysninger om dette i underretningen; ”samt om retten etter §18 jf § 19 til å se sakens dokumenter”. Standardformulering kan med fordel tas inn i vedtaksmalen (eksempel, se saksbehandlerveilederen pkt 3.4.7).

Avviket er basert på:

• Observasjoner i forbindelse med gjennomgang av kopi av tilsendte vedtak
• Gjennomgang av tilfeldig utvalgte saksmapper under tilsynsbesøket.

Merknad 1:

Det er enkelte mangler ved kommunens saksbehandling og vedtaksutforming når det gjelder kommunens tjenester etter sosialtjenestelovens kap 4. Jf forvaltningsloven §§ 24, 25 og 27.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Gjennom flere intervjuer framkom at rutinene er uklare mht håndtering av muntlige søknader, jf fvl §§ 23, 24.
• Henvisning til vurdering etter § 4-3 mangler gjennomgående i begrunnelsen. Valg av tiltak etter §4-2 a)-d) vil (nesten utelukkende) være resultat av forutgående vurdering av hjelpebehovet etter § 4-3. Dette bør framgå av vedtaket, og riktig hjemling blir da: Sosialtjenestelovens § 4-3, jf § 4-2 bokstav __.
• Alle kommunens vedtak er påført formuleringen: ”Endringer i helsetilstanden kan medføre at avdelingssykepleier i åpen omsorg kan redusere, evt. øke, tilbudet i en kortere periode.” Under tilsynet kom det fram at formuleringen i hovedsak er ment å ivareta behovet for raske justeringer i behovet for helsetjenester. Endringer i vedtak kan ikke skje uten i form av et nytt enkeltvedtak, som kan påklages. Omgjøring uten forutgående klage skal følge reglene i fvl § 35. Formuleringen bør justeres.
• Saksbehandlerveilederen er i liten grad tatt i bruk. (Om denne veilederen; se pkt 5, under avvik 1).

Det ble ikke funnet avvik på dette området.

Merknad 2:

Det er variabel kjennskap til kvalitetsforskriften.

Dette kom fram gjennom opplysninger gitt i intervjuer, for- og sluttmøte. Kvalitetsforskriftens betydning for utøving av hjelpetjenester i kommunen er dermed uklar.

Kommentar:

Kvalitetsforskriften (sist revidert med virkning fra 01.07.03, nå også forskrift til sosialtjenesteloven) skal bidra til å sikre kvalitet for alle personene som mottar pleie- og omsorgstjenester i kommunen. Forskriften pålegger kommunene å etablere et system av prosedyrer, og dokumentere hva de gjør for å sikre ivaretakelse av brukernes grunnleggende behov.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:

Revisjonsleder: Kirsti K. Mørkved

Revisor: Jan-Magne Sagaard