INNHOLD

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder og funn
6. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag
Fylkesmannen har gjennomført systemrevisjon i Askim kommune. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Fylkesmannen har under tilsynet vært opptatt av hvorvidt Askim kommune har planlagt, organisert og styrt sin virksomhet slik at relevante tjenester etter sosialtjenesteloven gjøres tilgjengelig for og ytes til rusmiddelmisbrukere.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Tjenester rettet mot alle rusmiddelmisbrukere
  -  Opplysning, råd og veiledning
  -  Innretning og tilgjengelighet av støttetiltak, herunder praktisk bistand, støttekontakt og plass i omsorgsinstitusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjeneste
  -  Rettsikring av tilgangen til støttetiltak
  -  Midlertidig husvære med kvalitetskrav

• Tjenester overfor rusmiddelmisbrukere under rehabilitering.
  -  Oppfølging i behandlingsopplegg
  -  Nødvendige tiltak ved avslutning av et institusjonsopphold

Fra 01.01.03 er det et krav at kommunen selv skal sikre at de overholder lover og forskrifter for tjenester etter sosialtjenesteloven gjennom internkontroll.

Det ble avdekket 5 avvik og påpekt 2 merknader.

Dato: 24.08.04

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Askim kommune den 24.06.04. Revisjonen inngår som en del av de den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i inneværende år, og som en del av årets landsomfattende tilsyn med tjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukere.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Askim kommune har organisert sin virksomhet i en ”flat” ledelsesstruktur, med to ansvars- og myndighetsnivå: Tjenesteenhetene og rådmannsteam. Tjenesteenhetene består av 29 virksomheter ledet av hver sin virksomhetsleder. Rådmannsteamet består av rådmann og to kommunalsjefer. Ansvaret for tjenester etter sosialtjenesteloven kap 4 og 6 til rusmiddelmisbrukere er fordelt på virksomhetene; Familie og levekår, Helse og rehabilitering, Åpen omsorg – botiltak vest, Åpen omsorg - botiltak øst og særskilte botiltak.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Brev om sosialtjenestens arbeid med rusmiddelmisbrukere
• Oversikt over gjeldende administrativ organisering
• Oversikt over organisering av virksomheten familie og levekår
• Delegasjonsreglement og ytterligere subbdelegasjoner
• Utskrift fra kommunens informasjonssider på Internett

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Østfold:

• 05.05.04: Revisjonsvarsel fra fylkesmannen i Østfold
• 24.05.04: Dokumentasjon fra kommunen
• 08.06.04: Oversendelse av program for tilsynsbesøket.
• Div . korrespondanse pr. telefon og e-post
• 10.08.04: kommunens kommentarer til foreløpig tilsynsrapport

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 05.05.04

Formøte ble ikke avholdt

Åpningsmøte ble avholdt 24.06.04

Intervjuer ble foretatt 24.06.04

5 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner gjennom mappegranskning ble foretatt under tilsynsbesøket. 10 klientmapper ble gjennomgått.

Sluttmøte ble avholdt 24.06.04

Område 1: Tjenester rettet mot alle rusmiddelmisbrukere.

A. Opplysning, råd og veiledning.

Myndighetskrav: Kommunen sikrer rusmiddelmisbrukere opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer.

Myndighetskravet følger av lov om sosiale tjenester § 2-1 første og annet ledd, jf. § 6-1, jf. § 4-1.

Revisjonen omfattet organiseringen, tilgjengeligheten og innretningen av opplysningsvirksomheten, rådgivningen og veiledningen

Det ble ikke funnet avvik eller påpekt merknader på dette området

B. Innretning og tilgjengelighet av støttetiltak.

Myndighetskrav: Kommunen sikrer at sosiale tjenester, herunder praktisk bistand og opplæring, støttekontakt og plass i omsorgsinstitusjon, er innrettet slik at tjenestene representerer et reelt og tilgjengelig tilbud til rusmiddelmisbrukere.

Myndighetskravet følger av lov om sosiale tjenester § 2-1 første og annet ledd, jf. § 6-1, jf. § 4-2 a, c og d.

Det ble ikke funnet avvik på dette området. Fylkesmannen fant grunnlag for å påpeke en merknad på dette området.

Merknad:
Askim kommune har ikke system for å sikre at ansatte i kommunen som yter sosiale tjenester til rusmiddelmisbrukere blir fulgt opp med tilstrekkelig opplæring og veiledning for å møte denne gruppens spesielle behov.

Kommentar:

Rusmiddelmisbrukere vil i likhet med andre personer som fyller vilkårene i sosialtjenestelovens § 4-3 har rett til praktisk bistand og opplæring for å klare dagliglivets gjøremål. Innholdet i praktisk bistand og opplæring består blant annet av hjelp i form av opplæring til å klare dagliglivets gjøremål og bistand til å mestre boforhold. Formålet med opplæringen er å gjøre den enkelte mest mulig selvhjulpen i dagliglivets gjøremål.

Rusmiddelmisbrukeres livssituasjon og sosiale forhold tilsier at denne gruppen kan ha spesielle behov. Disse behovene må møtes med tilrettelagte tjenester slik at hjelpen representerer et reelt og tilgjengelig tilbud til rusmiddelmisbrukeren.

C. Rettssikring av tilgangen til støttetiltak.

Myndighetskrav: Kommunen sikrer at rusmiddelmisbrukere som søker sosiale tjenester hjemlet i § 4-2 får tildelt tjenester i samsvar med sosialtjenestens bestemmelser om enkeltvedtak.

Avvik 1:
Askim kommune yter praktisk bistand og opplæring til enkelte rusmiddelmisbrukere uten at det er fattet skriftlig vedtak om dette etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-3 jf. § 4-2, jfr. § 8-1, 2. ledd

Kommentar:

Det følger av sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a at sosiale tjenester omfatter praktisk bistand og opplæring til personer som har særlige hjelpebehov på grunn av høy alder, sykdom, funksjonshemming eller andre årsaker. Personer som ikke kan dra omsorg for seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål har krav på slik hjelp, jf. sosialtjenesteloven § 4-3. Tildeling av praktisk bistand og opplæring skal regnes som enkeltvedtak, jf. sosialtjenesteloven § 8-1 annet ledd. Kommunen skal fatte skriftlig vedtak om tildeling av slike tjenester.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det kom frem av intervjuene at det i Askim kommune bor rusmiddelmisbrukere som mottar tjenesten praktisk bistand og opplæring uten at det er fattet skriftlig vedtak om tildeling av disse tjenestene

Avvik 2:
Askim kommune sikrer ikke at positive vedtak oppfylles i samsvar med vedtakets innhold

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-3 jf. § 4-2 bokstav c, forskrift om internkontroll i helse- og sosialtjenesten § 4 bokstav g

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det kom frem gjennom intervjuene og dokumentasjonsgjennomgang at Askim kommune ikke har utarbeidet system for å sikre at vedtak følges opp med tilsvarende tjenester.
• Det kom frem gjennom intervjuene at rusmiddelmisbrukere som har fått vedtak om tildeling av tjenesten støttekontakt ikke alltid faktisk mottar denne tjenesten i praksis. Dette skyldes at kommunen ikke alltid klarer å skaffe støttekontakter.

D. Midlertidig husvære med kvalitetskrav.

Myndighetskrav: Kommunen sikrer at rusmiddelmisbrukere med behov for bolig tilbys et midlertidig husvære som oppfyller minimumskrav til forsvarlig standard og kvalitet.

Avvik 3:
Askim kommune har ikke et system for å sikre at rusmiddelmisbrukere med akutte boligbehov tilbys midlertidig husvære

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-5, jf. § 2-1 første og andre ledd, forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 bokstav g

Kommentar:

§ 4-5 lovfester kommunens ansvar for å skaffe midlertidig husvære, når en person eller familie er i en akutt nødsituasjon og står uten bolig. Plikten til å tilby midlertidig husvære gjelder overfor alle som oppholder seg i kommunen, og derfor også rusmiddelmisbrukere uavhengig av livssituasjon og bruk av rusmidler. Mange rusmiddelmisbrukere preges av turbulente sosiale forhold, og dette tilsier at enkelte rusmiddelmisbrukere kan oftere enn andre havne i akutte behov for midlertidig husvære. For kommunens del vil det være relativt forutsigbart at rusmiddelmisbrukere kan komme i en situasjon der det vil være akutt behov for midlertidig husvære. Kommunen må derfor ha et system som sikrer rusmiddelmisbrukerne midlertidig husvære som oppfyller gjeldende kvalitetskrav ved akutte behov.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det kom frem gjennom intervjuene at kommunen ikke har egne boliger til å tilby som midlertidig husvære
• Det kom frem gjennom intervjuene at kommunen benytter seg av ulike overnattingssteder som; campingplasser/hytter, veikroer, hybelhus mv. men at enkelte av disse krevde rusfrihet hos brukeren. Noen av stedene leide ikke ut rom til sosialtjenesten. I disse tilfellene ble rusmiddelmisbrukeren selv oppfordret til å ta kontakt med stedet for å sørge for overnatting.
• Det kom frem gjennom intervjuene at ikke alle stedene som kommunen benytter som midlertidige husvære tar imot rusmiddelmisbrukere som er ruset.
• Det kom frem gjennom revisjonen at SOS Akutten i enkelte tilfeller blir tilbudt som midlertidig husvære til ”aktive” rusmiddelmisbrukere. Dette kan etter en konkret vurdering, i samarbeid med klienten, være et egnet tiltak. SOS Akutten er imidlertid ikke å anse som et midlertidig husvære, men en privat avrusning og omsorgsinstitusjon. Kommunen må derfor ha andre tilbud om midlertidig husvære til ”aktive” rusmiddelmisbrukere som har et akutt behov for bolig.

Avvik 4:
Askim kommune sikrer ikke at tilbud om midlertidig husvære til rusmiddelmisbrukere har forsvarlig minstestandard

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-5, jf. §2-1, 1 ledd og 2. ledd, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 bokstav g.

Kommentar:

Rusmiddelmisbrukere, både de som er under rehabilitering og andre som trenger akutt bosted, har krav på midlertidig husvære av forsvarlig standard. Sosialdepartementet har i rundskriv U-5/2003 ”Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester § 4-5”, konkretisert kvalitetskrav til midlertidig husvære i et kontraktsforslag som kan benyttes der kommunen inngår kontrakt med private utleiere. Statens Helsetilsyn finner at disse minstekravene er i samsvar med lovens minstekrav til forsvarlige tjenester. Minstekravene innebærer som utgangspunkt at det er mulig å lage varme måltider, ivareta personlig hygiene, kunne få tilstrekkelig ro og hvile, kunne ta imot besøk og praktisk bistand og oppfølging fra kommunen og være tilpasset den enkeltes individuelle behov.

Avviket bygger på følgende opplysninger:

• Det kom frem gjennom intervjuene at kommunen selv ikke kvalitetssikrer eller har oversikt over kvaliteten på de ulike stedene som benyttes som midlertidig husvære.
• Kommunen har ikke inngått avtale med utleier der kvalitetskravene er en del av leiebetingelsene.
• Det kom frem gjennom intervjuene at noen av de stedene som benyttes til midlertidig husvære ikke tilfredstiller lovens minstekrav til forsvarlig standard.

Område 2: Tjenester overfor rusmiddelmisbrukere under rehabilitering.

A. Oppfølging i behandlingsopplegg.

Myndighetskrav: Kommunen sikrer at rusmiddelmisbrukere som er under behandling følges opp ved at det gjennomføres samtaler, om nødvendig ved hjemmebesøk.

Myndighetskravet følger av lov om sosiale tjenester § 2-1 første og annet ledd og § 6-1 fjerde ledd, jf. første ledd, jf. § 4-1.

Det ble ikke funnet avvik på dette området. Fylkesmannen fant grunnlag for å påpeke en merknad.

Merknad:
Askim kommune har et sårbart system for å holde oversikt over hvem som til enhver tid er under rehabilitering

Kommentar:

Det kom frem under intervjuene at det i hovedsak er to personer ansatt ved sosialtjenesten som er ansvarlig for oppfølging av rusmiddelmisbrukere under rehabilitering. Disse to har fordelt klientmassen mellom seg ut fra fødselsnummer. Disse to har selv oversikt over ”sine” klienter. Kommunen har ikke utarbeidet et system som sikrer en bedre samlet oversikt over personer som skal følges opp under rehabilitering.

En samlet oversikt vil gi kommunen bedre styring i forhold til iverksetting av tiltak, budsjettering, fleksibilitet på personalsiden m.v

B. Nødvendige tiltak ved avslutningen av et institusjonsopphold.

Myndighetskrav: Kommunen sikrer at rusmiddelmisbrukere følges opp under institusjonsopphold og at det legges til rette nødvendige tiltak ved avslutningen av oppholdet.

Avvik 5:
Askim kommune har ikke utarbeidet rutiner og system som sikrer nødvendig oppfølging og tilrettelegging av tiltak ved avslutning av opphold på institusjon.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 2-1 første og annet ledd og § 6-1 fjerde ledd, jf. første ledd, jf. § 4-1

Kommentar:

Under forutsetning av at institusjonsoppholdet har et planlagt forløp, ikke akutt utskriving, skal kommunen tilrettelegge nødvendige tiltak mens oppholdet i institusjon fortsatt varer. Aktuelle tiltak kan være bo- eller sysselsettingstiltak, bygging av nettverk, deltakelse i fritidsaktiviteter, eller andre adekvate tiltak som må tilrettelegges, herunder praktisk bistand og opplæring samt støttekontakt.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Kommunen har ikke utarbeidet system og rutiner for hvordan kartlegging av behov for nødvendige tiltak etter utskrivelse på institusjon skal foretas.
• Ved gjennomgang av klientmapper på rusmiddelmisbrukere innskrevet i institusjon var det få notater som beskriver hvordan kommunen har tilrettelagt for nødvendige tiltak ved avslutning av institusjonsoppholdet
• Kommunen følger institusjonenes oppfølgingsopplegg, og har ikke utarbeidet system for å ta eget initiativ i oppfølgingsopplegget. Dette er sårbart i forhold til oppfølging i institusjoner som ikke har samme kvalitet på oppfølgingsarbeidet sitt.

6. Deltakere ved tilsynet

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen i Østfold deltok:

Atle Grønstøl (revisjonsleder), Marit W. Haabeth (revisor), Jens R. Nygaard (revisor), Siri Fosse (revisor) og Gry Haugland (observatør).