Fylkesmannen har gjennomført systemrevisjon i Eidsberg kommune. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Fylkesmannen har under tilsynet vært opptatt av hvorvidt Eidsberg kommune har planlagt, organisert og styrt sin virksomhet slik at relevante tjenester etter sosialtjenesteloven gjøres tilgjengelig for og ytes til rusmiddelmisbrukere.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Tjenester rettet mot alle rusmiddelmisbrukere
  -  Opplysning, råd og veiledning
  -  Innretning og tilgjengelighet av støttetiltak, herunder praktisk bistand, støttekontakt og plass i institusjon eller bolig med heldøgnstjeneste
  -  Rettsikring av tilgangen til støttetiltak
  -  Midlertidig husvære med kvalitetskrav

• Tjenester overfor rusmiddelmisbrukere under rehabilitering.
  -  Oppfølging i behandlingsopplegg
  -  Nødvendige tiltak ved avslutning av et institusjonsopphold

Fra 01.01.03 er det et krav at kommunen selv skal sikre at de overholder lover og forskrifter for tjenester etter sosialtjenesteloven gjennom internkontroll.

Det ble avdekket 4 avvik og påpekt 1 merknad.

Dato: 12.08.04

1. Innledning
Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Eidsberg kommune den 06.05.04. Revisjonen inngår som en del av de den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i inneværende år, og som en del av årets landsomfattende tilsyn med tjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukere.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Eidsberg kommune har i underkant av 10 000 innbyggere. Kommunen har organisert sin virksomhet i fire etater og en sentraladministrasjon med administrasjonssjefen som øverste leder. Ansvar for tjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukere ligger til helse- og sosialetaten.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Fullmakt for midlertidig leder av sosialavdelingen
• Nyhetsbrev – Prosjekt Effektiv Organisering
• Arbeidsmåter mottak
• Innhold i prosjekt mottak – prosjektperioden frem til oppstart
• Informasjon om sosialtjenesten i Eidsberg kommune
• Delegasjon til hovedutvalg for helse- og sosialsektoren
• Organisasjonskart. Politisk og administrativ organisering
• Intern organisering av arbeidet med HMS- Rutinebeskrivelser
• Alkoholpolitiske retningslinjer for Eidsberg kommune
• SATS i Eidsberg
• Individuell plan – et planleggingsredskap med fokus på brukeren
• Enkeltvedtak
• Klientmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Østfold:

• 05.03.04: Revisjonsvarsel fra fylkesmannen i Østfold
• 05.04.04: Dokumentasjon fra kommunen
• 19.04.04. Tilleggsdokumentasjon fra kommunen
• 21.04.04: Oversendelse av program for tilsynsbesøket.
• 18.05.04: Ettersending av vedtak om tildeling av praktisk bistand og opplæring
• Div. korrespondanse pr. telefon.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 05.03.04

Åpningsmøte ble avholdt 06.05.04

Intervjuer ble foretatt 06.05.04

6 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner gjennom mappegranskning ble foretatt under tilsynsbesøket. Klientmapper ble gjennomgått.

Sluttmøte ble avholdt 06.05.04

Område 1: Tjenester rettet mot alle rusmiddelmisbrukere.

A. Opplysning, råd og veiledning.

Myndighetskrav: Kommunen skal sikre at rusmiddelmisbrukere får opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer.

Myndighetskravet følger av lov om sosiale tjenester § 2-1 første og annet ledd, jf. § 6-1, jf. § 4-1.

Revisjonen omfattet organiseringen, tilgjengeligheten og innretningen av opplysningsvirksomheten, rådgivningen og veiledningen

Det ble ikke funnet avvik eller påpekt merknader på dette området

B. Innretning og tilgjengelighet av støttetiltak.

Myndighetskrav: Kommunen skal sikre at sosiale tjenester, herunder praktisk bistand og opplæring, støttekontakt og plass i omsorgsinstitusjon, er innrettet slik at tjenestene representerer et reelt og tilgjengelig tilbud til rusmiddelmisbrukere.

Myndighetskravet følger av lov om sosiale tjenester § 2-1 første og annet ledd, jf. § 6-1, jf § 4-2 a, c og d.

Avvik 1:
Ansvar, myndighet og oppgaver når det gjelder tjenestetilbudet etter sosialtjenesteloven kap 4 er ikke tydelig plassert i kommunen.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester §§ 2-1 jf. §§ 4-3 og 4-2 bokstavene a, c og d. Og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 bokstav a

Kommentar:

Etter sosialtjenesteloven § 2-1 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomheten og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Internkontroll innebærer bl.a. at det klart skal framgå hvordan myndighet til å treffe avgjørelser er fordelt i kommunen.

Avviket bygger påfølgende observasjoner:

• Det fremkom av intervjuene at det er uklart blant ansatte som kommer i kontakt med rusmiddelmisbrukere hvem som har formell vedtaksmyndighet i forhold til å tildele tjenestene praktisk bistand og opplæring etter § 4-2 bokstav a og plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjeneste etter § 4-2 bokstav d.
• Ansvar og myndighet til å fatte vedtak om tjenester etter sosialtjenesteloven kap. 4 fremkommer ikke klart ved gjennomgang av tilsendt delegasjonsreglement.

Merknad:
Eidsberg kommune tildeler tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2, jf. § 4-3 i tre ulike enheter, uten at samarbeidet er formalisert eller på annen måte satt i system.

Kommentar:

Det kom frem gjennom revisjonen at Støttekontakt blir tildelt fra tiltak for funksjonshemma, praktisk bistand og opplæring blir tildelt fra Pro-tjenesten og plass i omsorgsinstitusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjeneste blir tildelt fra sosialtjenesten. Kommunen har et ansvar for at hjelpebehovet til den enkelte bruker blir dekket. Dette medfører at kommunen må gjennomføre en helhetlig vurdering av den enkelte sine behov for sosiale tjenester

D. Midlertidig husvære med kvalitetskrav.

Myndighetskrav: Kommunen skal sikre at rusmiddelmisbrukere med behov for bolig tilbys et midlertidig husvære som oppfyller minimumskrav til forsvarlig standard og kvalitet.

Avvik 2:
Eidsberg kommune har ikke et system som sikrer at tilbud om midlertidig husvære til rusmiddelmisbrukere har forsvarlig minstestandard

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-5, jf. § 2-1, 1 ledd og 2. ledd, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 bokstav g.

Kommentar:

Rusmiddelmisbrukere, både de som er under rehabilitering og andre som trenger akutt bosted, har krav på midlertidig husvære av forsvarlig standard. Sosialdepartementet har i rundskriv U-5/2003 ”Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester § 4-5”, konkretisert kvalitetskrav til midlertidig husvære i et kontraktsforslag som kan benyttes der kommunen inngår kontrakt med private utleiere. Statens Helsetilsyn finner at disse minstekravene er i samsvar med lovens minstekrav til forsvarlige tjenester. Minstekravene innebærer som utgangspunkt at det er mulig å lage varme måltider, ivareta personlig hygiene, kunne få tilstrekkelig ro og hvile, kunne ta imot besøk og praktisk bistand og oppfølging fra kommunen og være tilpasset den enkeltes individuelle behov.

Avviket bygger på følgende opplysninger:

• Det kom frem gjennom intervjuene at kommunen selv ikke kvalitetssikrer eller har oversikt over kvaliteten på de private boligene som benyttes som midlertidig husvære.
• Kommunen har ikke inngått avtale med utleier der kvalitetskravene er en del av leiebetingelsene.
• Kommunen var lite kjent med hvilke kvalitetskrav som stilles til boliger som skal benyttes som midlertidige husvære

Område 2: Tjenester overfor rusmiddelmisbrukere under rehabilitering.

A. Oppfølging i behandlingsopplegg

Myndighetskrav: Kommunen skal sikre at rusmiddelmisbrukere som er under behandling følges opp ved at det gjennomføres samtaler, om nødvendig ved hjemmebesøk.

Avvik 3:
Eidsberg kommune har ikke et system som sikrer at rusmiddelmisbrukere som er under rehabilitering følges opp i tilstrekkelig grad.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester §§ 2-1 første og annet ledd og 6-1 fjerde ledd jf. førsteledd, jf. 4-1, forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det ble opplyst i intervjuene at det ikke er utarbeidet rutiner for hvordan kommunen skal følge opp rusmiddelmisbrukere under rehabilitering.
• Det fremgår av intervjuer og verifikasjoner gjennom mappegranskning at kommunens oppfølging er noe variabel og tilfeldig.
• Kommunen kan ikke redegjøre for hvordan man systematisk sikrer at alle under behandling tilbys oppfølging.

B. Nødvendige tiltak ved avslutningen av et institusjonsopphold.

Myndighetskrav: Kommunen skal sikre at rusmiddelmisbrukere følges opp under institusjonsopphold og at det legges til rette nødvendige tiltak ved avslutningen av oppholdet.

Avvik 4:
Eidsberg kommune har ikke utarbeidet rutiner og system som sikrer nødvendig oppfølging og tilrettelegging av tiltak ved avslutning av opphold på institusjon.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 2-1 første og annet ledd og § 6-1 fjerde ledd, jf. første ledd, jf. § 4-1.

Kommentar:

Under forutsetning av at institusjonsoppholdet har et planlagt forløp, ikke akutt utskriving, skal kommunen tilrettelegge nødvendige tiltak mens oppholdet i institusjon fortsatt varer. Aktuelle tiltak kan være bo- eller sysselsettingstiltak, bygging av nettverk, deltakelse i fritidsaktiviteter, eller andre adekvate tiltak som må tilrettelegges, herunder praktisk bistand og opplæring samt støttekontakt.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Kommunen har ikke utarbeidet system og rutiner for hvordan kartlegging av behov for nødvendige tiltak etter utskrivelse på institusjon skal foretas.
• Det kom frem gjennom intervju at oppfølging av rusmiddelmisbrukere innskrevet i institusjon stort sett skjer ved at institusjonen innkaller til ansvarsgruppemøter.
• Det fremgår av intervjuer og verifikasjoner gjennom mappegranskning at kommunens oppfølging er noe variabel og tilfeldig.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen i Østfold deltok:

Marit W. Haabeth (revisor), Jens R. Nygaard (revisor), Siri Fosse (revisor) og Atle Grønstøl (revisjonsleder)