Brev
Fra: Helsetilsynet
Til: Haukeland Universitetssykehus HF
Dato: 22 oktober 2004
Vår ref: 04/399 I JKT/-	Deres ref:

 

 

Landsomfattende tilsyn med abortnemndene 2004 - Rapport fra dokumentverifikasjoner ved Haukeland universitetssykehus HF – Kvinneklinikken 15. oktober 2004 

Innledning
Som ledd i Statens helsetilsyns landsdekkende tilsyn med sykehusenes abortnemnder i 2004 har Helsetilsynet foretatt en systematisk gjennomgang av saksdokumenter vedrørende nemndsbehandlinger i 2003 ved Kvinneklinikken – Haukeland universistetssykehuset HF.

Gjennomgangen ble foretatt av rådgivere Kristina Totlandsdal og Hanne Knudsen
15. oktober 2004 ved sykehusets Kvinneklinikk, gynekologisk avdeling. Assisterende avdelingssykepleier Anne Berit Raaheim, gynekologisk poliklinikk ga informasjon om avdelingens praksis ved svangerskapsavbrudd. Sekretær Sonja Haveland opplyste om saksbehandlingsrutinene ved nemndbehandling av abortbegjæringer. Assisterende seksjonsoverlege Harald Helland var kontaktperson under tilsynet. Det forelå skriftlige prosedyrer for helsefaglig pasientbehandling ved gjennomføring av svangerskapsavbrudd, samt prosedyre for saksbehandlingsrutinene for behandling av søknader om svangerskapsavbrudd i primær- og klagenemnd.

Lov av 13. juni 1975 nr 50 om svangerskapsavbrudd med forskrift hjemler krav til saksbehandling i abortnemnd ved søknad om svangerskapsavbrudd etter utgangen av tolvte uke av svangerskapet. Vedtak treffes etter samråd med kvinnen i en abortnemnd sammensatt av to leger. Avslag i primærnemnd utløser automatisk klagerett til klagenemnd ved region sykehus. Spesifiserte prosessuelle regler fremgår av abortforskriften.

Målet med dokumentverifikasjonen har vært å vurdere hvorvidt regelverkskravene for nemndbehandling, både i primær- og klagenemnd var oppfylt.

Omfang og gjennomføring
Dokumentgranskingen har omfattet saksdokumentene relatert til behandling av søknader om svangerskapsavbrudd etter utgangen av 12. svangerskapsuke på grunn av kvinnens helse, sosialmedisinske årsaker og kombinasjoner av disse grunner (jf abortloven § 2 pkt a og b) i 2003. Alle saksdokumentene vedrørende saker som var behandlet i klagenemnd, saksdokumentene vedrørende vedtak om avslag i primærnemd, samt stikkprøver av dokumentasjon på innvilgede saker i primærnemnd ved en tilsvarende svangerskapsvarighet som i de avslåtte søknader, ble gjennomgått.

Lovkrav og funn

1. Krav til skriftlighet
Nemdas vedtak om å tillate eller nekte svangerskapsavbrudd skal være skriftlig grunngitt, jf. abortloven § 8, jf. forskriften § 6 fjerde ledd. Vedtaket skal være skriftlig og begrunnes samtidig med at det treffes.

Funn ved verifikasjon:
Kravet til skriftlige og begrunnede vedtak var oppfylt i de gjennomgåtte sakene.

2. Krav til underretningen
Kvinnen, eller den som handler på hennes vegne, skal underrettes om grunnen for vedtaket. Melding om vedtak om å nekte avbrudd og grunnene for det kan i særlige tilfelle gis muntlig, jf. abortloven § 8, jf. forskriftens § 6 fjerde og femte ledd: Ved innvilgelse av svangerskapsavbrudd skal begrunnelsen gis ved henvisning til abortloven § 2 tredje ledd bokstav a), b), c), d) og/eller e).

Ved avslag skal begrunnelsen kort gjengi de faktiske forhold som har vært bestemmende for vedtaket. I den utstrekning det er nødvendig for å sette kvinnen i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen gjengi innholdet av de lovregler og den problemstilling vedtaket bygger på. Det skal opplyses om vedtaket var enstemmig. I tilfelle av dissens skal dissenterende begrunnelse gjengis.

Funn ved verifikasjon:
Kvinnene ble muntlig underrettet i nemnda om begrunnelsen for vedtaket. Vedtaket ble så diktert av nemnda og skrevet inn i standardbrev av sekretær og ettersendt kvinnens bostedsadresse. Enkelte vedtak om avslag var imidlertid kun generelt formulert og den problemstillingen som vedtaket bygget på fremgikk ikke klart av begrunnelsen. Dette var imidlertid ikke et gjennomgående trekk ved sakene.
Kravet til underretningen var oppfylt.

3. Krav om samråd med kvinnen før vedtak
Vedtak om svangerskapsavbrudd treffes etter samråd med kvinnen av en nemnd bestående av to leger, jf. abortloven § 7 annet ledd.
Kvinnen skal gis anledning til å uttale seg til nemnda skriftlig eller muntlig. Hun har rett til å møte i nemnda med fullmektig eller annen person, jf. forskriften § 5 tredje ledd.

Funn ved verifikasjon:
I de fleste tilfeller fremgikk bakgrunnen for nemndvedtaket tydelig ved nemndas oppsummering av søkerens aktuelle livssituasjon i pasientjournal. Journalen var arkivert sammen med protokoll for behandling av begjæring om svangerskapsavbrudd (IK-1143), separat fra pasientens ordinære sykehusjournal. Alle kvinner i de gjennomgåtte sakene hadde møtt i nemnd. I møte med nemnda fikk kvinnen anledning til ytterligere belyse sin sak. De abortsøkende fikk på forhånd standard opplyst at de hadde anledning til å møte i nemnd med fullmektig eller annen person.
Kravet om vedtak etter samråd med kvinnen var oppfylt.

4. Krav om hurtigst mulig behandlingstid
Saken skal behandles hurtigst mulig, forskriften § 5 første ledd. Vedtak skal treffes snarest mulig etter at saken er ferdig forberedt, jf. forskriften § 6.

Funn ved verifikasjon:
Majoriteten av abortsøknadene ved Haukeland sykehus ble nemndbehandlet innen tre dager. Gjennomsnittlig behandlingstid for alle gjennomgåtte nemndssakene fra begjæring mottatt/journal skrevet, til nemndvedtak var fattet, var seks dager. Årsaken til den noe høyere gjennomsnittlige saksbehandlingstid er at Haukeland universitetssykehus er klageinstans for avslag i primærnemnder fra sykehus i andre fylker. Blant annet den abortsøkendes reise til Bergen for å møte i klagenemnda har tatt noe ekstra tid.
Kravet til hurtigst mulig behandling var oppfylt.

5. Krav til klagebehandling
Ved avslag i primærnemnd skal underretningen også opplyse om reglene om automatisk klage etter abortloven § 8, jf. forskriften § 8, jf. forskriften § 7 tredje ledd.
Dersom primærnemnda avslår søknaden om svangerskapsavbrudd, skal nemnda sende vedtaket og sakens dokumenter til fylkesmannen i kvinnens hjemfylke. Hvis kvinnen ikke har trukket begjæringen tilbake innen 3 dager etter at hun ble underrettet om vedtaket, skal fylkesmannen i samråd med henne legge saken frem for en klagenemnd ved et regionsykehus til ny behandling, jf. forskriften § 8.
Klage på vedtak i primærnemnd behandles av klagenemnd ved regionsykehus. Klage på vedtak fattet av primærnemnd ved regionsykehus, behandles av klagenemnd ved annet regionsykehus, jf. forskriften § 3 tredje ledd.

Funn ved verifikasjon:
Nemnda ved Haukeland universitetssykehus ga rutinemessig muntlig informasjon om reglene til automatisk klage i forbindelse med vedtak om avslag i primærnemnda. Informasjonen fremgikk også i brevet til kvinnen. Klager på Haukeland universitetssykehusets primærnemdvedtak behandles ved Rikshospitalets klagenemnd. Det følges faste rutiner for saksbehandling i slike saker. Parallelt blir saksdokumentene oversendt Fylkesmannen i Hordaland.
Kravene til klagebehandling var oppfylt.

6. Krav om å gi opplysninger om retten til dokumentinnsyn
I underretningen skal det videre opplyses om retten til å se sakens dokumenter etter forvaltningsloven § 18, jf. § 19, og at kvinnen kan gi ytterligere opplysninger om hun ønsker det, jf. forskriftens § 7 fjerde ledd.

Funn ved verifikasjon:
Det fremkom ikke fra saksdokumentene at kvinnen eksplisitt fikk opplysninger om retten til innsyn i sakens dokumenter, imidlertid ble opplyst om at kvinnen kunne gi ytterligere opplysninger dersom hun ønsket det i klagenemnda. Kvinnen fikk også alle dokumentene med seg til klagebehandlingen.
Helsetilsynet finner at lovkravet om dokumentinnsyn må anses å være oppfylt, selv om opplysninger om dokumentinnsyn ikke fremgikk av Haukeland universitetssykehusets brev til kvinnen. I praksis får kvinnen aktuell dokumentasjon i saken utlevert.

7. Krav om underretning ved innvilgelse
Ved innvilgelse av svangerskapsavbrudd skal underretningen opplyse om innleggelsessted og dato, jf. forskriften § 7 siste ledd.

Funn ved verifikasjon:
Opplysning om innleggelsessted og dato ble avtalt umiddelbart i forbindelse med nemndas vedtak om innvilgelse, denne informasjonen fikk hun også skriftlig.
Kravet til underretning av vedtak var oppfylt.

8. Krav til opplysning av saken
Nemnda skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dersom det er av betydning for avgjørelsen, kan det innhentes rapport om kvinnens livsforhold. Opplysninger om kvinnens helse-, sosial- og trygdeforhold vil i regelen være underlagt taushetsplikt, og kan bare innhentes dersom kvinnen samtykker til det, jf. abortloven § 11 første ledd. Kvinnen må i tilfelle gjøres kjent med sin rett til å nekte innhenting av opplysninger, jf forskriften 5 annet ledd.

Mener nemnda at kvinnens uttalelse er nødvendig for å få saken tilstrekkelig opplyst, skal saken som regel utsettes dersom de foreliggende opplysninger tilsier at begjæringen må avslås. Tilsier de foreliggende opplysninger at begjæringen blir innvilget, må nemnda ved sin vurdering veie hensynet til en rask avgjørelse mot hensynet til at avgjørelsen blir truffet på et mest mulig fullstendig grunnlag, jf. forskriften 5 tredje ledd.

Funn ved verifikasjon:
I dokumentene var kvinnens aktuelle livssituasjon nedtegnet på bakgrunn av de opplysningene kvinnen selv hadde gitt i forbindelse med sin søknad om svangerskapsavbrudd og i møte med nemnd. I dokumentasjonen fremkom ikke opplysninger om at det hadde forekommet at nemnda hadde innhentet ytterligere opplysninger som krever kvinnens samtykke.
Kravet til at sakene må være opplyst så godt som mulig før vedtak ble truffet var oppfylt.

9. Fritak av samvittighetsgrunner
Leger som av samvittighetsgrunner er fritatt fra å utføre eller assistere ved svangerskapsavbrudd etter § 15, kan ikke sitte i nemnda, jf. forskriften § 11. Helsepersonell som av samvittighetsgrunner er fritatt fra å utføre eller assistere ved svangerskapsavbrudd etter § 15, kan ikke sitte i klagenemnda jf. forskriften § 12.

Funn ved verifikasjon:
Det var i 2003 ingen på gyn/fødeavdeling fritatt fra å utføre eller assistere ved svangerskapsavbrudd.  
Kravet i abortforskriften § 11 var oppfylt.

10. Nemndas sammensetning
Fylkesmannen oppnevner et tredje medlem som skal tiltre den nemnd som skal behandle klagen. Vedkommende bør fortrinnsvis være jurist. Medlemmene i klagenemnda må ikke ha behandlet begjæringen i primærnemnd.
I klagenemnda skal det minst være én kvinne, forskriften § 12.

Funn ved verifikasjon:
Nemndas sammensetning som fremgikk fra dokumentene stemte overens med kravet etter abortforskrift § 12. I klagenemnda sitter jurist som varamedlem.

Konklusjon
Saksbehandling av søknader om svangerskapsavbrudd i abortnemnd ved Haukeland universitetssykehus skjer etter faste rutiner. Dokumentverifikasjonen av abortsøknader behandlet i nemnd ved Haukeland universitetssykehus i 2003 viste ikke avvik fra abortlovens krav og intensjon.

Sykehusets saksbehandlingspraksis i nemndssaker bidrar til å sikre at den abortsøkendes rettigheter blir ivaretatt etter regelverkets intensjoner.

Merknader
Helsetilsynet har merket seg at det praktiske ansvaret for arbeidet rundt behandling av abortsøknader ved Haukelend universitetssykehus er basert på samhandling og kommunikasjon mellom sykepleiere og leger ved gynekologisk poliklinikk, og sekretær ved kontorseksjonen, og at det følges faste rutiner. Den skriftlige prosedyreversjonen som forelå var imidlertid ikke oppdatert, og innholdet angikk kun sekretærens oppgaver ved nemndbehandling. De øvrige involverte i saksbehandlingsprosessen synes således ikke å være omfattet. Helsetilsynet påpeker at mangel på oppdaterte skriftlige prosedyrer kan gjøre behandlingssystemet sårbar for svikt. Det anbefales derfor at det utarbeides prosedyrer for samtlige rutiner for behandling av abortsøknader.

Prosessen for å ferdigstille brevet med nemndvedtaket, som ettersendes til den abortsøkende kvinnens hjemadresse, tok erfaringsmessig noen dager. Helsetilsynet finner det uheldig at gjeldende rutine ved sykehuset gjør at kvinnen får det skriftlige nemndsvedtaket i hende flere dager etter at nemndvedtaket ble fattet og i en del tilfeller først etter at svangerskapsavbruddet var gjennomført. Helsetilsynet tilråder at nemnda etablerer en praksis der kvinnen rutinemessig kan få det skriftlige nemndsvedtaket umiddelbart etter nemndsmøtet.

Helsetilsynet viser for øvrig også til Helsetilsynets funn under pkt. 2 om krav til underretningen.  Helsetilsynet ber abortnemnda å påse at den skriftlige underretningen til kvinnen tydelig gjengir på hvilket grunnlag nemndvedtaket bygger på, slik at det blir forståelig for kvinnen. Gjenpart av den skriftlige underretningen skal arkiveres sammen med øvrig dokumentasjon som ligger til grunn for nemndbehandlingen.  

Meldeskjemaene for gjennomført nemndbehandling og utført svangerskapsavbrudd (IK-1143 B og IK-1144), som også utgjør del av saksdokumentene, viste i en del tilfeller systematisk feilaktig utfylling av meldepliktige grunnlagsdata for abortstatistikken. (Jf abortforskriften § 19 og 20). I begrunnelse for vedtak hvor det korrekte var § 2 bokstav b var det avkrysset etter § 2 d. Sykehuset bør legge til rette for at kvalitetssikringen av skjemautfyllingen ivaretar at alle meldepliktige data på skjemaet føres korrekt.

Merknadene overfor ble gjennomgått i et avsluttende møte med assisterende seksjonsoverlege Harald Helland. Helland sa seg enig i at virksomheten står overfor et forbedringspotensiale på nevnte punkter. Som en konsekvens ble det av Helland umiddelbart og i vårt påsyn diktert et skriv med oppfordring om å skjerpe praksis i forhold til Helsetilsynets merknader. Skrivet ble adressert til helsepersonell og kontorpersonell ved avdelingene som er involvert i saksbehandlingsprosessen av begjæring om svangerskapsavbrudd. Helsetilsynet påpeker at forbedringstiltak også krever oppfølging i praksis.

Med hilsen