INNHOLD

Sammendrag:
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder og funn
6. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag:

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Tvangsbegrepet, herunder grensene for bruk av tvang.
• Kommunens internkontroll med fatting av vedtak, både forlengelser av eksisterende vedtak og nye vedtak.
• Brukermedvirkning ved utforming av tjenestetilbudet

Bakgrunnen for valg av de reviderte områdene:

Fra 01.01.04 kom en endring i sosialtjenesteloven som innebærer at et nytt Kap. 4A er iverksatt. Fylkesmannen er pålagt å føre tilsyn med kommunens virksomhet. Tilsynet rettet seg mot kommunens virksomhet og om denne var i tråd med de lovkrav som kan utledes av sosialtjenesteloven Kap. 4A. Dette er regler som skal ivareta rettssikkerheten for psykisk utviklingshemmede.

I noen tilfeller er det nødvendig å benytte tvang og makt for å regulere utagerende atferd eller håndtere nødsituasjoner. Dersom det er aktuelt å benytte tvang eller makt, vil Kap. 4A komme til anvendelse. Loven har en rekke bestemmelser som regulerer brukernes rettigheter, og stiller strenge krav til kommunens saksbehandling. Forebygging av tvang og maktbruk omfattes også av Kap. 4A.

Den viktigste forutsetningen for å ivareta menneskene som omfattes av loven, er at de ansvarlige og de ansatte i kommunen som er i kontakt med psykisk utviklingshemmede forstår hva som menes med tvang og makt slik loven definerer begrepet. Saksbehandlingsreglene er strenge. Der det oppstår nødsituasjoner skal det nedtegnes skadeavvergende meldinger i nødsituasjoner, og kommunen skal ha et system for å behandle disse. Gjennomføring av systematiske tvangstiltak krever at fylkesmannen har forhåndsgodkjent vedtaket. Kommunen skal tilrettelegge for minst mulig bruk av tvang og makt, og brukerne er gitt omfattende rettssikkerhetsgarantier.

De viktigste spørsmålene som ble stilt i intervjuene dreide seg om:

• kunnskap om og forståelse av det juridiske tvangsbegrepet i Kap. 4A
• kommunens opplæring av de ansatte (opplæringsplan)
• forekomst av tvangsbruk mht. brukernes rettigheter og selvbestemmelse (mat/døgnrytme/fritid/valgmuligheter/seksualitet/låsing av dører mv.)
• forekomst av skjerming (isolasjon) og gjennomføring av dette
• vedtaksprosessen, herunder fornyelser av vedtak
• ansvarsforholdene i tjenesten og kommunens internkontroll i praksis
• brukermedvirkning og systematisk ivaretakelse av denne

Gjennomføringen:

Tilsynet skal gjennomføres også i kommunene Arendal og Risør etter samme mal. Resultatene vil bli sammenfattet, og vil sammen med alle rapportene bli lagt ut på fylkesmannen hjemmeside www@fylkesmannen.no. Dette skjer på nyåret 2005.

Funn:

Fylkesmannen fant gjennom intervjuer at det ikke var grunnlag for å konstatere avvik når det gjaldt tilstrekkelig kjennskap tvangsbegrepet i Kap. 4A. Det er likevel naturlig å gi kommunen en tilbakemelding på dette punktet.

Tvangsbegrepet er et juridisk begrep, og for å forstå dette må man ha innsikt i den subjektive og den objektive siden. Den subjektive siden (motstand) er åpenbar og noe samtlige av intervjuobjektene forstår godt. Den objektive siden er også viktig å ha fokus på. Innlært atferd, svært inngripende reguleringstiltak og en del tiltak som foregår uten synlig motstand, kan under gitte forutsetninger være å regne som tvang og makt etter Kap. 4A. Denne siden av tvangsbegrepet er det man benevner som de objektive kriterier eller den objektive siden av tvangsbegrepet.

Overvåkingsalarmer var gjenstand for oppmerksomhet under tilsynet. Fylkesmannen konkluderer med at en lydalarm som utløses ved at tjenestemottaker forlater leiligheten sin og beveger seg ut i korridoren, i utgangspunktet ikke omfattes av loven slik tiltaket er brukt i Froland kommune. Det forutsetter at kommune har vurdert de objektive kriterirene i tvangsbegrepet, og at det ikke kan oppfattes som tvang uansett reaksjon fra tjenestemottakeren.

Med internkontroll menes planlagt og målrettet styring av virksomheten. Videre at man alltid har som mål om å avdekke eventuelle mangler ved tjenesteytingen, evaluere virksomheten og iverksette forbedringer.

Skriftlige rutiner kan være et nødvendig ledd i internkontrollen, slik som ved håndtering av nødsituasjoner og meldinger etter at en nødsituasjon har inntruffet. En slik melding er å regne som et enkeltvedtak, og kan påklages av pårørende/hjelpeverge i ettertid til Fylkesmannen.

Meldingen skal behandles og distribueres av den faglig ansvarlige som er gitt dette ansvaret internt i kommunen. Det er derfor viktig at de som har vært med på tiltaket skriver ned hendelsen straks, og at innholdet reflekterer den opplevelse de har hatt av hendelsen. Meldingen videreformidles i den form som den er skrevet i, nærmere bestemt til Fylkesmannen og pårørende/hjelpeverge.

Både Kap 4A spesielt og sosialtjenesteloven generelt gir uttrykk for viktigheten av å la brukerperspektivet komme til uttrykk i den praktiske hverdagen. Det kan for eksempel skje ved å ta tjenestemottakernes holdninger og meninger med i vurderingen når tjenestetilbudet skal utformes. I intervjuene kom det frem at miljøarbeiderne la mye arbeid i å tolke brukernes signaler om hva de likte/ikke likte. En systematisk ivaretakelse av tjenestemottakernes mening/oppfatning vil være en forbedring og en styrke for brukerperspektivet. Det avholdes månedlige primærkontaktmøter, noe som kan være med på å styrke brukerperspektivet. Det var samlet sett tilstrekkelig grunnlag til å konkludere med at brukermedvirkning ble ivaretatt etter lovens minstekrav. Fylkesmannen vil likevel oppfordre kommunen til å gjøre mer på dette området.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial

Følgende avvik og merknader ble avdekket:

Avvik 1: ” Melding om skadeavvergende tiltak i nødstilfeller fylles ikke alltid ut straks etter hendelsen, og ikke alltid av dem som har vært involvert i hendelsen. Det trengs derfor opplæring/veiledning i utfylling av skadeavvergende meldinger i nødsituasjoner. Dette for å sikre at det blir skrevet meldinger på rett måte.”

Merknad 1: ”Tvangsbegrepets objektive side kan gjøres bedre kjent for de ansatte.”

Merknad nr 2: ”Det finnes ikke noe identifiserbart system som ivaretar brukerperspektivet. Selv om man i enkelte tilfeller har gjort mye for å ivareta brukernes behov og ønsker, har man ikke noe verktøy for å bruke disse opplysningene systematisk.”

Positive ting å bemerke:

Froland har lagt opp til en samlokalisering av boligene for å kunne yte best mulig tjenester. De mener selv at dette er den beste løsningen i deres kommune. Fylkesmannen oppfatter at de som har sin bolig der får et godt og individuelt tilrettelagt tilbud, og at oppmerksomheten rundt selvbestemmelse og andre løsninger enn tvang er til stede.

Fylkesmannen møtte engasjerte miljøarbeidere som var opptatt av å yte gode tjenester i samhandling med tjenestemottakerne. De enkelte miljøarbeidere viste bevissthet i forhold til å ta brukernes ønsker på alvor, og respektere deres syn i den grad man er i stand til å tolke deres signaler. Vi regner med at dette vil kunne brukes positivt fremover i utviklingen av tjenestene.

Vårt inntrykk er at kommunen legger avgjørende vekt på at tjenestemottakerne skal få et godt helhetlig tilbud som de kan trives med.

Dato: 05.01.05

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon foretatt 11.11.04. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2004.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Froland kommune (643 kvadratkilometer) er en landkommune som ligger ca. 1 mil fra kysten. Froland kommune har et innbyggertall rundt 4700. Fylkesmannen har mottatt meldinger om skadeavvergende enkelttilfeller i noen år, men har ikke forhåndsgodkjent vedtak om begrenset tvangsbruk fra Froland kommune helt siden loven om tvang og makt kom. Den første tiden etter at lovverket var iverksatt var Rådet for Kap 6A på besøk i kommunen. Det betyr at regelverks eksistens og hovedinnholdet i det har vært godt kjent blant ledere og ansatte i kommunen de siste seks årene. For Fylkesmannen var dette tilsynet det første tilsynet i kommunen i forbindlese med Kap 6A / Kap 4A i sosialtjenesteloven.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Fylkesmannen sendte 28.09.04 varsel om tilsynsbesøk.
• Fylkesmannen mottok 22.10.04 en oversendelse fra kommunen med en oversikt som omfattet beskrivelse av følgende områder: organisasjonskart, oversikt over tjenestesteder, rutiner interkontrollsystem, turnuslister og diverse dokumentasjon i forbindelse med meldinger etter Kap. 4A.
• Fylkesmannen sendte 26.10.04 brev om hvilke intervjuobjekter som var plukket ut, og program for gjennomføringen av tilsynet.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.09.04.

Formøte ble avholdt 27.10.04.

Åpningsmøte ble avholdt 11.11.04.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner
Følgende verifikasjoner ble gjennomført: Fylkesmannen gjennomgikk det innsendte materialet.

Sluttmøte ble avholdt 11.11.04 kl. 15.00 til 16.00

Område 1:

Tvangsbegrepet, herunder grensene for bruk av tvang. Kravet til kommunen er at innholdet i tvangsbegrepet skal være kjent fra overordnet faglig ansvarlig og nedover i organisasjonen til alle ansatte som arbeider med mennesker med psykisk utviklingshemming.

Lovhjemmel er lov om sosiale tjenester § 2-3 og § 4A-2 annet ledd og § 4A-6.

Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten, (FOR 2002-12-20 nr 1731) iverksatt 01.01.03 vil også være et hjemmelsgrunnlag.

Ingen avvik

Merknad 1:
”Tvangsbegrepets objektive side kan gjøres bedre kjent for de ansatte.”

Kommentar: For å kunne følge lovens saksbehandlingsregler og kunne ivareta rettssikkerheten for brukerne, er det avgjørende at de ansatte kan gjenkjenne hva som er tvang. Tvangsbegrepet er et juridisk begrep, og for å forstå dette må man ha innsikt i den subjektive og den objektive siden. Tvang kan forekomme selv om brukeren ikke fysisk eller verbalt motsetter seg tiltaket. Kommunen bør ha fokus på forståelsen av tvangsbegrepet, slik at man sikrer at alle ansatte til enhver tid kan gjenkjenne tvangsbruk og at saksbehandlingsreglene for dette kommer til anvendelse.

Område 2:

Kommunens prosess mht. fatting av vedtak både når det gjelder førstegangsvedtak og fornyelse av godkjente vedtak som går ut på dato. Kravet er at kommunen sikrer at virksomheten og tjenestene er i samsvar med lov og forskrift når det er behov for å fatte vedtak om tvang og makt som angår personer med psykisk utviklingshemming.

Lovhjemmel er lov om sosiale tjenester § 4A-7 og § 4A-9, og internkontrollforskriften § 4 bokstavene f) g) og h).

Avvik 1:
” Melding om skadeavvergende tiltak i nødstilfeller fylles ikke alltid ut straks etter hendelsen, og ikke alltid av dem som har vært involvert i hendelsen. Det trengs derfor opplæring/veiledning i utfylling av skadeavvergende meldinger i nødsituasjoner. Dette for å sikre at det blir skrevet meldinger på rett måte.”

Avvik fra følgende myndighetskrav: § 4A-7 første ledd, fjerde punktum:

”Beslutning om bruk av tvang og makt etter § 4A-5 tredje ledd bokstav a treffes av den som har det daglige ansvaret for tjenesten, eller - dersom det ikke er tid til dette - av tjenesteyteren. Beslutningen skal nedtegnes straks etter at tiltaket er gjennomført. Reglene i tredje ledd bokstavene a til e og bokstav i om hva som skal nedtegnes, gjelder tilsvarende. Det skal straks sendes melding om beslutningen til den faglig ansvarlige for tjenesten, Fylkesmannen, verge eller hjelpeverge og pårørende, eller på den måten Fylkesmannen beslutter. Meldingen skal opplyse om adgangen til å klage etter § 4A-11 første ledd..”

Avviket er basert på følgende observasjoner: (Kommunen har ingen løpende godkjente vedtak etter Kap 4A.) I intervjuer kom det frem at man ikke alltid nedtegnet hendelser angående nødsituasjoner straks. Detter kunne også observeres ved å se på innkomne meldinger og sammenlikne dato for betegnelse i forhold til hendelsen. Faglige ansvarlig skal holde oversikt over meldinger og distribuere disse videre. Faglig ansvarlig skal ikke skrive disse utenom når vedkommende er til stede og eventuelt beslutter at tiltak skal iverksettes.

Område 3:

Brukermedvirkning og informasjon i utformingen av tjenestetilbudet, herunder tjenestemottakers og dennes representants holdning til tiltak som innebærer tvangsbruk.

Kravet til kommunen er at man har systemer som sikrer at brukerens stemme blir hørt og tatt med i vurderingen når tjenestetilbudet utformes.

Lovhjemmel er lov om sosiale tjenesten § 8-4, jf. § 4A-3 og § 4A-7 tredje ledd f) og internkontrollforskriften § 4 e)

Ingen avvik.

Merknad nr 2:
”Det finnes ikke noe identifiserbart system som ivaretar brukerperspektivet. Selv om man i enkelte tilfeller har gjort mye for å ivareta brukernes behov og ønsker, har man ikke noe verktøy for å bruke disse opplysningene systematisk.”

Kommentar: Vi har sett etter systematiske måter for å fange opp brukernes signaler. Brukernes mening er ofte ikke lett å få frem, og man bør være opptatt av dette over tid for å sikre reell brukermedvirkning. Dette gjelder ikke bare ved gjennomføring av tvangstiltak, men som et grunnleggende premiss for utformingen av kommunens tjenester og rammevilkårene for tjenestemottakerne generelt. Det avholdes månedlige primærkontaktmøter med skriftlige referater, og dette kan være en måte å registrere brukernes reaksjoner og oppfatninger.

Miljøarbeiderne oppfatter mange signaler og uttrykk fra tjenestemottakerne, og det er tydelig at det er mulig å tolke seg frem til en del konklusjoner. Men samordning av disse erfaringene og vurderingene i det enkelte tilfelle synes ikke å være tilstede.

Det var samlet sett tilstrekkelig grunnlag til å konkludere med at brukermedvirkning ble ivaretatt etter lovens minstekrav. Fylkesmannen kan ikke anbefale at det iverksettes konkrete tiltak. Vi understreker at kommunen selv må vurdere hva behovet, og ut fra de konklusjoner som trekkes eventuelt kan iverksette tiltak som styrker brukerperspektivet.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Lasse Svenstrup Andersen og Egil Nordlie
Som observatør var Bjørn Vidar Gundersen fra Fylkesmannen tilstede.