Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Tvangsbegrepet, herunder grensene for bruk av tvang.
• Kommunens internkontroll med fatting av vedtak, både forlengelser av eksisterende vedtak og nye vedtak.
• Brukermedvirkning ved utforming av tjenestetilbudet

Bakgrunnen for valg av de reviderte områdene:

Fra 01.01.04 kom en endring i sosialtjenesteloven som innebærer at et nytt Kap. 4A er iverksatt. Fylkesmannen er pålagt å føre tilsyn med kommunens virksomhet. Tilsynet rettet seg mot kommunens virksomhet og om denne var i tråd med de lovkrav som kan utledes av sosialtjenesteloven Kap. 4A. Dette er regler som skal ivareta rettssikkerheten for psykisk utviklingshemmede.

I noen tilfeller er det nødvendig å benytte tvang og makt for å regulere utagerende atferd eller håndtere nødsituasjoner. Dersom det er aktuelt å benytte tvang eller makt, vil Kap. 4A komme til anvendelse. Loven har en rekke bestemmelser som regulerer brukernes rettigheter, og stiller strenge krav til kommunens saksbehandling. Forebygging av tvang og maktbruk omfattes også av Kap. 4A.

Den viktigste forutsetningen for å ivareta menneskene som omfattes av loven, er at de ansvarlige og de ansatte i kommunen som er i kontakt med psykisk utviklingshemmede forstår hva som menes med tvang og makt slik loven definerer begrepet. Saksbehandlingsreglene er strenge. Der det oppstår nødsituasjoner skal det nedtegnes skadeavvergende meldinger i nødsituasjoner, og kommunen skal ha et system for å behandle disse. Gjennomføring av systematiske tvangstiltak krever at fylkesmannen har forhåndsgodkjent vedtaket. Kommunen skal tilrettelegge for minst mulig bruk av tvang og makt, og brukerne er gitt omfattende rettssikkerhetsgarantier.

De viktigste spørsmålene som ble stilt i intervjuene dreide seg om:

• kunnskap om og forståelse av det juridiske tvangsbegrepet i Kap. 4A
• kommunens opplæring av de ansatte (opplæringsplan)
• forekomst av tvangsbruk mht. brukernes rettigheter og selvbestemmelse (mat/døgnrytme/fritid/valgmuligheter/seksualitet/låsing av dører mv.)
• forekomst av skjerming (isolasjon) og gjennomføring av dette
• vedtaksprosessen, herunder fornyelser av vedtak
• ansvarsforholdene i tjenesten og kommunens internkontroll i praksis
• brukermedvirkning og systematisk ivaretakelse av denne

Gjennomføringen:

Tilsynet gjennomføres også i kommunene Risør og Froland etter samme mal. Resultatene vil bli sammenfattet, og vil sammen med alle rapportene bli lagt ut på fylkesmannen hjemmeside www@fylkesmannen.no. Dette skjer på nyåret 2005.

Funn:

Fylkesmannen avdekket gjennom intervjuer at de ansatte hadde god nok kjennskap tvangsbegrepet i Kap. 4A. Grunnen til at dette kravet vektlegges er at denne kunnskapen danner basis for å kunne innrette seg etter loven og for å kunne ivareta de oppgaver som følger av lovverket etter hvert som utfordringer vil dukke opp.

Tvangsbegrepet er et juridisk begrep. For å forstå dette må man ha innsikt i den subjektive og den objektive siden av tvangsbegrepet. Både den subjektive siden (motstand) og den objektive siden av tvangsbegrepet er godt kjent i kommunen. Innlært atferd, svært inngripende reguleringstiltak og en del tiltak som foregår uten synlig motstand, kan under gitte forutsetninger være å regne som tvang og makt etter Kap. 4A. Denne siden av tvangsbegrepet er det man benevner som de objektive kriterier eller den objektive siden av tvangsbegrepet.

Videre har de ansatte i tjenesten nødvendig kunnskap om de særlige grenser for tvang, herunder skjermingstiltak, forbudte straffemetoder og bruk av mekaniske tvangsmidler.

Når det gjelder fatting av vedtak innen tidsfristene har ikke kommunen klart dette i 2004. Loven stiller meget klare krav til saksbehandlingen, og tvangsbruk som planlagte tiltak er ikke lovlige å gjennomføre uten at vedtaket er overprøvd av Fylkesmannen.

Ved fornyelse av løpende vedtak må man påregne noe saksbehandlingstid da habiliteringstjenesten skal uttale seg om vedtak før Fylkesmannen fatter sitt vedtak. Fylkesmannen skal ha tid nok til å gjennomføre en reell overprøving der det også skal være tid til å kommunisere med kommunen dersom det er nødvendig for å utdype og forklare enkelte sider av vedtaket.

For at fatting av vedtak skal kunne gjøres i tide må man ha gode internkontrollsystemer slik at det er mulig å fange opp forsinkelser og eventuelle avvik i saksbehandlingen. Med internkontroll menes planlagt og målrettet styring av virksomheten, der man alltid har en ambisjon om å avdekke mangler og iverksette forbedringer.

Fylkesmannen ser at kommunen har en flytskjema og andre interne skriftlige rutiner. Det er imidlertid viktig at rutiner oppdateres ved intern omorganisering, og at alle forstår sin egen og andres rolle, for eksempel den enkeltes rolle i et flytskjema. Avvik fra den normale kan ha ulike årsaker og grunner. Når det gjelder saksbehandlingsreglene tar ikke loven hensyn til det. Loven stiller absolutte krav om at for eksempel vedtak skal fattes i tide og overprøves av Fylkesmannen før det er aktuelt å sette dem ut i livet. Følgene av at løpende vedtak ikke har blitt fornyet innen utgangen av gyldighetsdato, er at man har fortsatt omfattende tvangstiltak uten at nytt godkjent vedtak har vært på plass. Dette er et klar brudd på myndighetskravet.

Det kom frem at miljøarbeiderne la mye arbeid i å tolke brukernes signaler om hva de likte/ikke likte. En systematisk ivaretakelse av brukerne mening/oppfatning er viktig. Man mangler gode verktøy for å optimalisere forståelsen og samhandlingen med brukeren. Det var samlet sett likevel tilstrekkelig grunnlag å konkludere med at brukermedvirkning ble ivaretatt etter lovens minstekrav.

Følgende avvik og merknader ble avdekket:

Avvik 1: ”Kommunen følger ikke rutinene for fornyelse av løpende vedtak. Følgen er at man i enkelte tilfeller gjennomfører tvangstiltak uten den lovpålagte forhåndsgodkjenningen.”

Merknad 1: ”Kjennskapen til kommunens internkontroll er varierende blant de ansatte. Forståelsen av de ulike roller i for eksempel flytskjema for saksbehandling var ikke entydig.”

Positive ting å bemerke:

Arendal kommune har i en årrekke arbeidet med å implementere lovverket i sin tjenesteyting, og de er en av de kommuner i Aust-Agder som har forholdsvis store utfordringer med utfordrende atferd hos psykisk utviklingshemmede.

Vårt inntrykk er at man har arbeidet målrettet med opplæring rettet mot de ansattes forståelse av tvangsbegrepet for å kunne møte utfordringene og lovens krav i hverdagen. Kommunen har brukt en del tid på interne seminarer om emnet, bla. i samarbeid med Fylkesmannen.

Videre har man jobbet med å utarbeide rutiner for internkontroll, tidligere kalt egenkontroll i den gamle loven. Vårt inntrykk er at det skjer en stadig utvikling på dette området.

Vi opplever at kommunen er søkende mot nye og bedre løsninger. Man forsøker å ivareta brukerne med respekt for individet og deres autonomi.

Vi regner med at Arendal kommune også i tiden fremover kommer til å sikte etter nye mål for å gjøre tjenestene bedre.

Dato: 20.12.04

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon foretatt 09.11.04. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2004.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Arendal kommune en kystkommune (272 kvadratkilometer) med et innbyggertall rundt 40.000. Kommunen måtte tidlig tilpasse seg regelverket, og har brukere som krever spesiell oppfølgning og store økonomiske ressurser. Fylkesmannen har mottatt meldinger om skadeavvergende enkelttilfeller og godkjent vedtak om begrenset tvangsbruk fra Arendal kommune helt siden loven om tvang og makt kom. Det betyr at regelverks eksistens og hovedinnholdet i det har vært godt kjent blant ledere og ansatte i kommunen de siste fem til seks årene. Fylkesmannen har vært på mange tilsyn, møter og opplæringstiltak i forbindelse med Kap 4A (Kap 6A) i sosialtjenesteloven, og kjenner naturlig nok kommunen svært godt.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Fylkesmannen sendte 28.09.04 varsel om tilsynsbesøk.
• Fylkesmannen mottok 18.10.04 en oversendelse fra kommunen med en oversikt som omfattet beskrivelse av følgende områder: organisasjonskart, oversikt over tjenestesteder, delegasjonsreglement, opplæringsplan, rutiner interkontrollsystem, turnusplan og diverse dokumentasjon i forbindelse med vedtak etter Kap. 4A.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.09.04.

Formøte ble avholdt 27.10.04

Åpningsmøte ble avholdt 09.11.04

Intervjuer
5 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner
Følgende verifikasjoner ble gjennomført: Fylkesmannen gjennomgikk det innsendte materialet.

Sluttmøte ble avholdt 09.11.04 kl. 15.00 til 16.00

Område 1:
Tvangsbegrepet, herunder grensene for bruk av tvang. Kravet til kommunen er at innholdet i tvangsbegrepet skal være kjent fra overordnet faglig ansvarlig og nedover i organisasjonen til alle ansatte som arbeider med mennesker med psykisk utviklingshemming.

Lovhjemmel er lov om sosiale tjenester § 2-3 og § 4A-2 annet ledd og § 4A-6.

Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten, (FOR 2002-12-20 nr 1731) iverksatt 01.01.03 vil også være et hjemmelsgrunnlag.

Ingen avvik

Område 2:

Kommunens prosess mht. fatting av vedtak både når det gjelder førstegangsvedtak og fornyelse av godkjente vedtak som går ut på dato. Kravet er at kommunen sikrer at virksomheten og tjenestene er i samsvar med lov og forskrift når det er behov for å fatte vedtak om tvang og makt som angår personer med psykisk utviklingshemming.

Lovhjemmel er lov om sosiale tjenester § 4A-7 og § 4A-9, og internkontrollforskriften § 4 bokstavene f) g) og h).

Avvik 1:
”Kommunen følger ikke rutinene for fornyelse av løpende vedtak. Følgen er at man i enkelte tilfeller gjennomfører tvangstiltak uten den lovpålagte forhåndsgodkjenningen.”

Avvik fra følgende myndighetskrav: § 4A-7 fjerde ledd, fjerde punktum: ”Vedtaket kan ikke iverksettes før det er godkjent av fylkesmannen.” Internkontrollforskriften § 4 bokstavene f) g) og h).

Avviket er basert på følgende observasjoner: I intervjuer kom det frem at vedtak ikke var fornyet. Tidligere godkjente vedtak fra Arendal er en del av dokumentunderlaget, og av disse fremgår det at fornyelse skulle vært i orden innen utløpsdato. Fylkesmannen vet av erfaring at det ikke er praktisk mulig å stoppe alle tvangstiltak umiddelbart. Dette ble også bekreftet i intervjuene.

Kommentar: Internkontrollsystemet følges ikke opp praksis, det medfører forsinkelser og resultatet er at loven brytes. At vedtak skal fornyes er kjent blant alle involverte.

Merknad 1:
”Kjennskapen til kommunens internkontroll er varierende blant de ansatte. Forståelsen av de ulike roller i for eksempel flytskjema for saksbehandling var ikke entydig.”

Kommentar: Når ansvarslinjer er uklare, øker sjansene for svikt. Alle trenger ikke samme kjennskapen til internkontrollsystemet for at det skal fungere. Det er imidlertid avgjørende at dersom man bruker et flytskjema så skal de involverte vite hvem som innehar de ulike rollene. Det vil være en styrke dersom alle har forståelse for at internkontrollsystemet er et styringssystem. Det skal bla. brukes til å sikre at vedtak blir fattet i rett tid.

Viktige funksjoner er ikke samkjørte når det gjelder tjenesteytingen. Vedtak etter Kap 4A, Kap 4 og ressurstilgangen tilligger 3 ulike kommunalsjefers ansvarsområde. Når man ikke har sørget for å sikre samhandling er det økt risiko for at dette går ut over tjenestene. Det var ikke grunnlag for å si at dette førte til dårlige tjenester eller brudd på myndighetskravet, men Fylkesmannen ser at det er viktig å ha fokus på dette, også i den nye organisering der man har forsøkt å knytte dette bedre sammen.

Område 3:
Brukermedvirkning og informasjon i utformingen av tjenestetilbudet, herunder tjenestemottakers og dennes representants holdning til tiltak som innebærer tvangsbruk.

Kravet til kommunen er at man har systemer som sikrer at brukerens stemme blir hørt og tatt med i vurderingen når tjenestetilbudet utformes.

Lovhjemmel er lov om sosiale tjenesten § 8-4, jf. § 4A-3 og § 4A-7 tredje ledd f) og internkontrollforskriften § 4 e)

Ingen avvik.

Kommentar: Vi har sett etter systematiske måter for å fange opp brukernes signaler. Brukernes mening er ofte ikke lett å få frem, og man bør være opptatt av dette over tid for å sikre reell brukermedvirkning. Dette gjelder ikke bare ved gjennomføring av tvangstiltak, men som et grunnleggende premiss for utformingen av kommunens tjenester og rammevilkårene for tjenestemottakerne generelt.

Miljøarbeiderne oppfatter mange signaler og uttrykk fra tjenestemottakerne, og det er tydelig at det er mulig å tolke seg frem til en del konklusjoner. Dette tas opp på møter, og man anstrenger seg for å gi et individuelt tilrettelagt tilbud, for eksempel på arbeidssenteret, hvor man har lagt om fra ”produksjon” til tilrettelagte aktiviteter for enkelte brukere.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Lasse Svenstrup Andersen og Egil Nordlie