INNHOLD

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder og funn
6. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag
Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Bydelen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter LOST § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.
• Bydelen sikrer at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.
• Bydelen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Det ble avdekket ett avvik og gitt en merknad.

Avvik 1
Bydel Nordre Aker har mangler i sitt styringssystem og fanger dermed ikke opp svikt i prosedyrer og saksbehandling knyttet til Lov om sosiale tjenester Kap. 4A.

Merknad 1
I bydel Nordre Aker er ansvaret for å fatte vedtak og tildele tjenester etter Lov om sosiale tjenester Kap. 4 uklart i organisasjonen. Nedfelte beskrivelser og rutiner er noe mangelfulle.

Dato: 10.03.05

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjonsmetoden som ledd i landsomfattende tilsyn for 2005 knyttet til rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor personer med utviklings- hemning. Dette landsomfattende tilsynet er initiert fra Statens helsetilsyn og inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Tilsynet er blitt gjennomført ved systemrevisjon av bydelens tjenester overfor personer med utviklingshemning, samt ved systemrevisjon i tilknytning til 2 vedtak om bruk av tvang og makt i bydelen. Tilsynene med de 2 vedtakene kalles også stedlige tilsyn og det er blitt utarbeidet særskilte tilsynsrapporter i tilknytning til disse. De generelle funnene fra disse to stedlige tilsynene er imidlertid tatt med i denne rapporten.

Målsettingen med tilsynet har vært å undersøke om:

• Bydelen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.
• Bydelen sikrer at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.
• Bydelen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Hjemmel for fylkesmannens tilsyn er Lov om sosiale tjenester § 2-6 der det står at fylkes- mannen plikter å føre tilsyn med bydelens virksomhet etter Kap. 4 og 4A og skal påse at virksomheten drives i samsvar med loven og forskriftene til loven. Ved tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b og c skal det også føres stedlig tilsyn.

Fylkesmannen kan uten hinder av taushetsplikt kreve innsyn i de opplysninger som er nødvendige for at fylkesmannen kan utføre sine oppgaver. I forbindelse med tiltak etter Kap. 4A kan tilsynet gjennomføre tilsynsbesøk uten beboerens samtykke.

Hvis virksomheten etter Kap. 4 og 4A drives på en måte som kan ha skadelige følger for tjenestemottaker eller på en annen måte er uheldig eller uforsvarlig, kan fylkesmannen gi pålegg om å rette opp forholdet.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetskrav fastsatt i lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Bydel Nordre Aker består etter bydelsreformen av de gamle bydelene Grefsen Kjelsås og Sogn samt mindre deler av bydelene Ullevål St.Hanshaugen og Vinderen. I bydelen var det pr. 01.01.04 ca. 41 000 innbyggere.

Bydelen har organisert tjenesten etter en bestiller- og utførermodell, og det er blitt ansett å være en utfordring å etablere en ny organisasjon basert på 4 tidligere bydeler. Omorganiseringen med etablering av nye rutiner og systemer som følge av bydelsreformen er ennå ikke avsluttet.

Bydelen har et forholdsmessig høyt antall av personer med utviklingshemning, og det finnes til sammen 15 boliger for denne gruppen i bydelen. Tjenester for utviklingshemmede er organisert under Avdeling for velferd og sosiale tjenester.

Dokumenter mottatt fra bydelen:

• Organisasjonskart for bydelen.
• Organisasjonskart for Avdeling for velferd og sosiale tjenester.
• Organisering av bestillerkontoret.
• Delegasjonsreglement, budsjett og personalområde.
• Delegasjonsfullmakt for bestillerkontoret.
• Arbeidsoppgaver, arbeidsavtale, beordring og stillingsbetegnelse for enkelte ansatte ved bestillerkontoret.
• Fullmakt/delegasjon av myndighet etter Kap. 4A.
• Oversikt over bydelens internkontroll for tjenesten.
• Bydelens organisering av opplæring tjenesteyting til personer med utviklingshemning.
• Prosedyre knyttet opp mot Kap. 4A.
• 10 enkeltvedtak om tildeling av sosiale tjenester etter § 4-2 a-d overfor personer med utviklingshemning
• Protokoll over bruk av tvang knyttet til de to vedtakene som de stedlige tilsynene omfattet.
• Mal for vedtak etter Kap. 4A.
• Dokumenter hos Fylkesmannen i tilknytning til Kap. 4A:
• Vedtak om bruk av tvang etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b eller c.
• Meldinger om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner etter § 4A-5 tredje ledd bokstav a.
• Andre saksdokumenter knyttet til enkelte tjenestemottakere uten vedtak eller meldinger.

Andre dokumenter hos Fylkesmannen:

• Bydelens egne internettsider.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 05.01.05.

Åpningsmøte ble avholdt 15.02.05.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet.

Befaring og besøk

I forbindelse med de 2 stedlige tilsynene ble det foretatt befaringer/besøk ved tjenestemottakernes boliger. Representantene fra Fylkesmannen fikk også anledning til å hilse på de aktuelle tjenestemottakerne.

Samtaler

I forbindelse med ett av de stedlige tilsynene ble det avholdt samtale med hjelpeverge/pårørende.

Verifikasjoner

På bakgrunn av opplysninger framkommet gjennom intervjuer ble det besluttet å foreta verifikasjoner ved gjennomgang av hvordan bruk av tvang og makt ble registrert og nedtegnet i en særskilt bolig.

Sluttmøte ble avholdt 17.02.05.

Tilsynsområde 2: Ulovlig bruk av tvang og makt overfor personer med utviklingshemning.

Bydelen skal sikre at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.

Avvik 1
Bydel Nordre Aker har mangler i sitt styringssystem og fanger dermed ikke opp svikt i prosedyrer og saksbehandling knyttet til Lov om sosiale tjenester Kap. 4A.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester § 4A-4 og § 4A-7 første ledd, jamfør § 4A-5.
• Lov om sosiale tjenester § 2-1 og § 2-3.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det framkom gjennom intervjuer, dokumentgranskning og verifikasjoner at det ble benyttet tvang og makt uten at dette ble saksbehandlet og rapportert i henhold til lovens krav. Bruk av tvang og makt er blitt nedskrevet i gamle tvangsprotokoller i stedet for gjennom meldinger om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner. Dette har medført manglende kontroll og ettersyn med bruk av tvang og makt. Manglende kontroll og ettersyn har igjen ført til at det ikke er blitt foretatt forsvarlig vurdering og sikring opp mot kravet til forebygging.
• Bydelen har ikke et tilstrekkelig system som fanger opp bruk av tvang og makt dersom en leder ute på et tjenestested ikke følger opp lovens krav på de ovenfornevnte områder. Dersom en leder ikke saksbehandler og rapporterer videre bruk av tvang og makt i henhold til loven, har ikke bydelen gode nok rutiner for å kontrollere dette.
• Tjenesteytere som i sitt arbeid utfører tvang og makt på det tjenestestedet der det ble foretatt verifikasjoner hadde ikke tilstrekkelige kunnskaper om sentrale sider av lovverket.
• Observasjonene er også blitt sett i sammenheng med Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 bokstavene a- h.

Tilsynsområde 1: Sosiale tjenester til personer med utviklingshemning.

Bydelen skal sikre at tjenestemottakerens tjenestetilbud etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende bistandsbehov.

Merknad 1
I bydel Nordre Aker er ansvaret for å fatte vedtak og tildele tjenester etter Lov om sosiale tjenester Kap. 4 uklart i organisasjonen. Nedfelte beskrivelser og rutiner er noe mangelfulle.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Det framkom gjennom intervjuer og dokumentgranskning at det formelle ansvaret for tildeling av tjenester ikke alltid var samsvarende når det gjaldt underskrifter av vedtakene sett opp mot delegasjonsreglement, arbeidsoppgaver og andre skriftlige dokumenter. Ulike underskrifter og stillingsbetegnelser gjør at dette forholdet framstår som uoversiktelig for andre parter.

Tilsynsområde 3: Gjennomføring av tiltak med planlagt bruk av makt og tvang.

Bydelen skal sikre at tiltak som innebærer planlagt bruk av makt og tvang gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4-8.

1.stedlige tilsyn
Vedtaket omfattet tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstav c, tiltak for å dekke tjenestemottakerens grunnleggende behov ved bruk av inngripende varslingssystemer med tekniske innretninger.

Fylkesmannens vurdering og konklusjon er at tjenestene ytes i forhold til vedtaket som er truffet og at tiltakene er faglig og etisk forsvarlige.

2.stedlige tilsyn
Vedtaket omfattet tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstav c, tiltak for å dekke tjenestemottakers grunnleggende behov.

Fylkesmannens vurdering og konklusjon er at tjenestene ytes i forhold til vedtaket som er truffet og at tiltakene er faglig og etisk forsvarlige.

Andre observasjoner
Bydelen har en forholdsvis omfattende beskrivelse av organisering av opplæring knyttet opp mot tjenesteyting til personer med utviklingshemning. Fylkesmannen ser dette som positivt og i henhold til loven. Beskrivelsen framstår imidlertid som noe uklar med hensyn til selve iverksettelsen og mer som et styringsdokument enn en konkret opplæringsplan.

Bydelen synes å ha en forholdsvis god struktur på møter og kontakt mellom ulike ledd i Avdeling for velferd og sosiale tjenester. Særlig har Fylkesmannen merket seg organiseringen av et tiltaksteam der representanter fra ulike instanser sammen vurderer sammensatte og komplekse enkeltsaker.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Øivind Pedersen, revisjonsleder
Grete N. Finstad, revisor
Terje Hermansen, revisor
Anne-Lisa Endal, revisor