INNHOLD


Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder og funn
6. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag
Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms gjennomførte 7. og 8. februar 2005 tilsyn med kommunale helse- og sosialtjenester til voksne personer (over 18 år) med langvarige og sammensatte behov i Sørreisa kommune.

Tilsynet ble utført som systemrevisjon og omfattet følgende områder:

• Oppstartsfasen – håndtering av nye henvendelser, planlegging, utredning og beslutninger
• Iverksettelsesfasen – fra planer, beslutning og vedtak til konkrete tjenester og tiltak
• Oppfølgingsfasen – oppfølgingsfasen – oppfølging av tjenestemottakere og revurdering og justering av tjenester

Sørreisa kommune er i en omorganiseringsprosess, som endrer rammebetingelsene for rehabiliterings-, lege-, fysioterapi-, sosial- og pleie- og omsorgstjenesten som ble revidert.

Kommunen har rutiner som sikrer at henvendelser registreres, videreformidles og behandles slik at tiltak iverksettes overfor den enkelte tjenestemottaker. Det ble påpekt to avvik og to merknader.

Avvik 1:
Sørreisa kommune vurderer ikke individuell planlegging i forhold til alle tjenestemottakere som dette vil være aktuelt for.

Avvik 2:
Sørreisa kommune informerer ikke aktivt om brukerstyrt personlig assistanse som en alternativ organisering av praktisk og personlig hjelp, jf. lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a).

De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Merknad 1
Sørreisa kommunes koordinering av habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten er uklar, og omfatter i liten grad fysioterapi.

Merknad 2
Sørreisa kommune iverksetter ikke tilstrekkelige tiltak for å kunne rekruttere støttekontakter, jf. lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav c).

Dato: 8.3.2005

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Sørreisa kommune i perioden 01.12.04 – 08.02.05.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike lovbestemte krav. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Målet med dette tilsynet var å finne ut om kommunen etterlever myndighetskrav i ulike faser av tjenesteutøvelsen overfor voksne med langvarige og sammensatte behov for helse- og sosialtjenester og som bor utenfor institusjon.

Tilsynet betegnes som ”felles”, og med dette menes at temaområdene omfatter både helsetjenesten og sosialtjenesten og at myndighetskravene er regulert i helselovgivningen og sosialtjenesteloven.

Tjenestemottakere som har psykiske lidelser eller rusmiddelmisbruk som den viktigste og mest dominerende årsak til hjelpebehov, har ikke vært den primære målgruppe for dette tilsynet. Det samme gjelder tjenestemottakere med psykisk utviklingshemming der bruk av tvang og makt kan være aktuelt, samt tjenestemottakere med stor kognitiv svikt, som må representeres av andre.

Sørreisa kommune har 3 326 innbyggere. Det er ett kommunesenter, hvor ca 40 % av innbyggerne bor, og det er kort gjennomsnittlig reisetid til kommunesenteret. Det bor 14,4 % uføretrygdede mellom 16 og 66 år i Sørreisa. Dette er 3% høyere enn gjennomsnittet i fylket og 4 % høyere enn i kommunens sammenligningsgruppe i KOSTRA. Andelen innbyggere som får hjemmetjenester er 1,8, noe som er 0,7 mer enn gjennomsnittet i kommunene i Troms.

Kommunen har vedtatt ny organisering fra og med 01.01.05, der en har gått over til to-nivå modell med resultatenheter. Det er 15 resultatenheter i kommunen. Tilsynet omfattet følgende enheter:

• Pleie og omsorg (herunder somatisk hjemmesykepleie og hjemmehjelp)
• Rehabilitering (herunder ergo- og fysioterapitjenester)
• Helse og sosial (herunder legetjenester og sosialkontor)

Resultatenhetsleder for helse og sosial inngår også som rådgiver i rådmannens stabsenhet.

Tilsynet fikk blant annet følgende opplysninger om forhold i kommunen som skal sikre at myndighetskrav etterleves innen de reviderte områdene:

• Kommunens Omsorgsteam har formell myndighet til å tildele pleie- og omsorgstjenester, tilrettelagte boliger, trygghetsalarmer mv. Teamet er tverrfaglig sammensatt og har i utgangspunktet ett møte pr. uke. Det vises for øvrig til sak 0002/03 i Helse- og sosialutvalget.
• Ansatte i pleie- og omsorgstjenesten fanger opp nye henvendelser og registrerte endringer i behov, og bidrar med hjelp til å utforme søknader, samt rapporterer til fagleder gjennom gjeldende rapporteringsrutiner.
• Saksbehandlingstiden innen pleie- og omsorgstjenesten er kort, og vedtak iverksettes i regelen umiddelbart.
• Lege fanger opp og vurderer nye henvendelser, og skriver henvisning til fysioterapeut, samt sikrer at pleie- og omsorgstjenesten / rehabiliteringstjenesten får informasjon.

Kommunen har to private fysioterapeuter med driftstilskudd. Fysioterapeutene samarbeider pr. i dag med legene, men i mindre grad med rehabiliteringsenheten og pleie- og omsorgstjenesten.

Her nevnes virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning.

• Tilsynet mottok blant annet følgende 19.01.05:
• Organisasjonskart, gjeldende til og med 01.01.05.
• Stillings- og personaloversikt – Helse- og sosialetaten (før 01.01.05)
• Funksjonsbeskrivelse for leder for hjemmetjenestene (før 01.01.05)
• Funksjonsbeskrivelse for fagleder, hjemmetjenesten (før 01.01.05)
• Funksjonsbeskrivelse for fagleder, TPU (før 01.01.05)
• Funksjonsbeskrivelse for kommuneoverlege (før 01.01.05)
• Organisasjonskart, gjeldende fra og med 01.01.05.
• Notat fra rådmannen til ansatte i kommunen av 29.06.04 vedrørende ”administrativ organisering og forenkling”
• Saksfremstilling til Helse- og sosialutvalget (sak 0002/03) vedrørende ”omsorgsteamet, endring i sammensetning og styrkingsstruktur”
• Skriv fra helse- og sosialsjefen av 01.02.02 vedrørende ”delegering innen helse- og sosialetaten, anvisningsmyndighet mv.”
• Skjema for saksbehandling i pleie- og omsorgstjenesten – ”Hvem gjør hva?”
• Skjema for saksliste til omsorgsteamet
• Samtykkeerklæring vedrørende innsyn i journal
• Skjema: ”Fullmakt vedrørende partens rett til å la seg bistå av fullmektig”
• Mal: ”Forhåndsvarsel om ny gjennomgang av tjenestetilbud fra pleie- og omsorgstjenesten”
• Mal: ”Melding om reduksjon i hjelpetilbudets omfang i perioden (…)”
• Mal: ”Vedrørende klagebehandling”
• Mal: ”Vedrørende behandlingstid”
• Søknadsskjema: ”Søknad om hjelp fra pleie- og omsorgstjenesten”
• Oppdragsavtale for Sørreisa kommune – støttekontakt
• Notat fra leder for hjemmetjenesten til prosjektleder (Saksbehandling og dokumentasjon i pleie- og omsorgstjenesten – SA-DO) vedrørende deltagelse i prosjektet
• Deltagerliste for interkommunalt samarbeidsprosjekt – LØFT 2004
• Utkast til plan for kompetansekartlegging og kompetanseutvikling fra tidligere Helse- og sosialavdeling
• Plan for psykisk helse 2004-2006 – Sørreisa kommune
• Årsmelding 2003 – Helse- og sosialetaten

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynet:

• Brev fra Fylkesmannen i Troms av 21.12.04 vedrørende endring av tidspunkt for tilsynet
• Brev fra Fylkesmannen i Troms / Helsetilsynet i Troms av 11.01.05 vedrørende detaljert plan for tilsynsbesøket

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 01.12.04.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 07.02.05.

Intervjuer: 13 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner ble foretatt 07.02.05. Tilsynet gjennomgikk journal (journalnotat, kardex, søknader, vedtak mv.) i 6 enkeltsaker. Dokumentene var innhentet fra fastlege, pleie- og omsorgstjenesten og sosialkontoret. Tilsynet ble i tillegg forelagt individuell plan for en tjenestemottaker, utarbeidet av tjenesten for psykisk utviklingshemmede.

Under tilsynsbesøket ble også følgende forelagt tilsynet:

• Henvisningsskjema til rehabiliteringsavdelingen
• Innspill til årsmelding 2004 / ”mål for 2005” fra ”fysio- og ergoterapitjenesten. Rehabiliteringsavdelingen”
• Kvalitetssystem for Sørreisa omsorgssenter (perm)
• Kvalitetssystem for sosialkontoret (perm)

Sluttmøte ble avholdt 08.02.05.

Tilsynet er gjennomført på bakgrunn av en veileder som er utarbeidet av Statens Helsetilsyn. Veilederen er omfattende og blant annet mer detaljerte myndighetskrav blir ikke gjengitt i rapporten her, bortsett fra i tilknytning til avvik og merknader.

I hovedtrekk har revisjonen omfattet følgende:

Oppstartfasen: Om kommunen

• Fanger opp og vurderer nye henvendelser
• Foretar en tilstrekkelig og koordinert utredning av tjenestebehovet
• Fatter beslutninger/vedtak som tilrettelegger for tjenester og tiltak

Iverksettingsfasen: Om kommunen

• Omsetter beslutninger/vedtak i konkrete, tilrettelagte tjenester og tiltak
• Omsetter individuell planlegging i funksjoner, konkrete samhandlingstiltak og tjenester
• Har et system med personer som ivaretar samhandlingen både med tjenestemottakeren og tjenesteyterne for å sikre helhetlige tjenester

Oppfølgingsfasen: Om kommunen

• Sikrer kontinuitet i tjenestene over tid
• Revurderer tjenestene og foretar eventuelle endringer i tjenestetilbudet på en samordnet måte

Myndighetskravene ble belyst i fire perspektiv; brukermedvirkning, koordinering, individualisering og forsvarlig tjenesteyting.

Avvik 1:
Sørreisa kommune vurderer ikke individuell planlegging i forhold til alle tjenestemottakere som dette vil være aktuelt for.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Kommunen skal gjennomføre en forsvarlig utredning av henvendelser, herunder gi tjenestemottaker tilstrekkelig informasjon og veiledning, jf. forvaltningsloven §§ 11 og 17, jf. sosialtjenesteloven § 8-1 og kommunehelsetjenesteloven § 2-1 fjerde ledd, samt (re)habiliteringsforskriften § 10. Kommunen skal sikre individuell planlegging for å utforme forsvarlige tjenester, jf. sosialtjenesteloven § 4-3a og kommunehelsetjenesteloven § 6-2a, samt forskrift om individuell plan. Tjenestemottakere med behov for langvarige og koordinerte helse- og/eller sosialtjenester, har rett til å få utarbeidet individuell plan, jf forskrift om individuell plan § 4.

Avviket er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• Ingen av de saker som ble gjennomgått av tilsynet inneholdt individuell plan eller dokumentasjon på at slik plan var vurdert eller foreslått.
• Det foreligger ingen rutiner som skal sikre at individuell planlegging blir vurdert og eventuelt iverksatt (jf. interkontrollforskriften § 4 f og g).
• Når det gjelder voksne tjenestemottakere er det kun noen få som har fått individuell plan, eller der arbeidet med slik plan er vurdert og iverksatt. Disse tjenestemottakerne har psykisk utviklingshemming eller psykiske lidelser.
• Kommunen har kjennskap til tjenestemottakere som individuell plan kan være aktuelt for, men en nærmere vurdering og eventuell igangsetting av planarbeidet er ikke foretatt (jf. interkontrollforskriften § 4 f og g).

Avvik 2:
Sørreisa kommune informerer ikke aktivt om brukerstyrt personlig assistanse som en alternativ organisering av praktisk og personlig hjelp, jf. lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a).

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Kommunen skal gjennomføre en forsvarlig utredning av nye henvendelser, herunder gi tjenestemottaker tilstrekkelig informasjon og veiledning, jf. forvaltningsloven §§ 11 og 17, jf. sosialtjenesteloven § 8-1.

Avviket er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• Det informeres ikke aktivt om dette tjenestetilbudet.
• I kommunens søknadsskjema for pleie- og omsorgstjenester fremkommer det ikke spesifikt at det kan søkes om brukerstyrt personlig assistanse.
• Kommunen har så langt ikke innvilget dette tjenestetilbudet i enkeltsaker. Det forelå en nyere søknad om brukerstyrt personlig assistanse som ikke var ferdig behandlet.

Merknad 1
Sørreisa kommunes koordinering av habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten er uklar, og omfatter i liten grad fysioterapi.

Merknaden er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• Kommunalt ansatt ergoterapeut har tidligere ivaretatt funksjonen som rehabiliteringskoordinator. Kommunens stillings- og personaloversikt, herunder fordeling av ansvar og funksjoner, er ikke oppdatert etter omorganiseringen fra 01.01.05. Det i er i denne sammenheng ikke endelig besluttet hvem eller hvilken enhet som skal ivareta den koordinerende funksjon (jf. interkontrollforskriften § 4 a).
• Det er ulike oppfatninger om hvor den koordinerende funksjon er plassert i organisasjonen.
• Det er generelt ett års ventetid på fysikalsk behandling, mens for tjenestemottakere der det er viktig å komme i gang med rehabilitering er ventetiden 2 måneder.
• Fysioterapeut er ikke er involvert i koordinerende utredninger i enkeltsaker.
• Fysioterapeuter har ikke faste møter med kommunens øvrige tjenesteapparat.
• Ansatte i hjemmetjenesten involveres ikke i oppfølging av øvelser/trening som er forordnet til tjenestemottaker av fysioterapeut.

Kommentar: Tilsynet viser til forskrift om habilitering og rehabilitering. Forskriften presiserer blant annet hvilke tjenester som skal tilbys og ytes på området. Når det gjelder organiseringen er det i § 8 annet ledd understreket at det skal finnes en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten. Det er ikke krav om en egen organisasjonsenhet, men funksjonen må være synlig og lett tilgjengelig for brukere og samarbeidspartnere.

Forskriften regulerer re-/habiliteringsvirksomheten innen helsetjenesten i kommunene, herunder privat helsevirksomhet som drives i henhold til avtale med kommunen, jf. § 3 første ledd. Forskriften § 7 tredje ledd pålegger kommunen å legge til rette for at tjenestetilbudet som følger av § 1-3 første og annet ledd i kommunehelsetjenesteloven kan tilbys som del av et tverrfaglig re-/habiliteringsopplegg. Dette vil kunne omfatte blant annet fysioterapitjeneste.

Merknad 2
Sørreisa kommune iverksetter ikke tilstrekkelige tiltak for å kunne rekruttere støttekontakter, jf. lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav c).

Merknaden er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• Kommunen har vanskeligheter med å skaffe støttekontakter innen rimelig tid til alle som har enkeltvedtak for denne tjenesten (jf. internkontrollforskriften § 4 f).
• Kommunen rekrutterer i hovedsak støttekontakter ved hjelp av bekjentskaper og i liten grad ved andre tiltak (jf. internkontrollforskriften § 4 g).

Kommentar: Tilsynet viser til at vedtak skal iverksettes i samsvar med vedtatt omfang og innhold, jf. sosialtjenesteloven § 2-1 og regler om god forvaltningsskikk. For å forebygge at det vil ta uforholdmessig lang tid å få i gang et opplegg med støttekontakt som kommunen selv har besluttet gjennom enkeltvedtak, bør det vurderes hvordan kommunen kan styrke sitt rekrutteringsarbeid, f. eks. gjennom samarbeid på tvers av etater, rekrutteringskampanjer, oppslag, annonsering, direkte informasjon til lag og organisasjoner og rekrutteringskurs.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Helsetilsynet i Troms deltok:
Fagleder Birgit Heier Johansen
Rådgiver Heidi Talsethagen
Assisterende fylkeslege Caroline Olsborg

Fra Fylkesmannen i Troms deltok:
Rådgiver Nils Aadnesen

Fra Statens helsetilsyn deltok:
Seniorrådgiver Alf Sverre Johnson (observatør)