INNHOLD

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder og funn
6. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag
Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Bydelen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter LOST § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.
• Bydelen sikrer at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.
• Bydelen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Det ble avdekket to avvik.

Avvik I
Bydel Bjerke benytter ikke meldinger/rapporteringer om bruk av tvang og makt systematisk for å forebygge, hindre eller begrense bruk av tvang og makt overfor utviklingshemmede i bydelen.

Avvik II
Bydel Bjerke har mangler i sitt styringssystem og sørger derfor ikke for at det innen rimelig tid iverksettes nødvendige endringer i tjenestetilbudet/tiltak for å hindre eller redusere bruk av tvang og makt.

Dato: 10.04.05

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjonsmetoden som ledd i landsomfattende tilsyn for 2005 knyttet til rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor personer med utviklings- hemning. Dette landsomfattende tilsynet er initiert fra Statens helsetilsyn og inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Tilsynet er blitt gjennomført ved systemrevisjon av bydelens tjenester overfor personer med utviklingshemning, samt ved systemrevisjon i tilknytning til 2 vedtak om bruk av tvang og makt i bydelen. Tilsynene med de 2 vedtakene kalles også stedlige tilsyn og det er blitt utarbeidet særskilte tilsynsrapporter i tilknytning til disse. De generelle funnene fra disse to stedlige tilsynene er imidlertid tatt med i denne rapporten.

Målsettingen med tilsynet har vært å undersøke om:

• Bydelen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.
• Bydelen sikrer at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.
• Bydelen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Hjemmel for Fylkesmannens tilsyn er Lov om sosiale tjenester § 2-6 der det står at Fylkes- mannen plikter å føre tilsyn med bydelens virksomhet etter Kap. 4 og 4A og skal påse at virksomheten drives i samsvar med loven og forskriftene til loven. Ved tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b og c skal det også føres stedlig tilsyn.

Fylkesmannen kan uten hinder av taushetsplikt kreve innsyn i de opplysninger som er nødvendige for at fylkesmannen kan utføre sine oppgaver. I forbindelse med tiltak etter Kap. 4A kan tilsynet gjennomføre tilsynsbesøk uten beboerens samtykke.

Hvis virksomheten etter Kap. 4 og 4A drives på en måte som kan ha skadelige følger for tjenestemottaker eller på en annen måte er uheldig eller uforsvarlig, kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette opp forholdet.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetskrav fastsatt i lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Bydel Bjerke ble ikke endret i forbindelse med den store bydelsreformen. I bydelen var det pr. 01.01.04, 24 256 innbyggere, hvorav det i kriterisystemet i Oslo kommune oppgis at det ved budsjettfordelingen for 2005 var 92 utviklingshemmede totalt med vedtak etter lov om sosiale tjenester Kap. 4.

Bydelen har organisert tjenesten etter en bestiller- og utførermodell, dog er resultatenheten for funksjonshemmede tillagt vedtaksmyndighet etter lov om sosiale tjenester kap. 4A.

Bydelen er organisert med en bydelsdirektør og to assisterende bydelsdirektører. Tjenester for utviklingshemmede er organisert i resultatenhet for funksjonshemmede som har egen resultatsjef. Bydelen har i alt 12 resultatenheter.

Dokumenter mottatt fra bydelen:

1. Organisasjon

a) Organisasjonskart for bydelen

b) Samarbeidskontrakt søknadskontoret-utførerledd.

c) Kopi av brev søknadskontoret /Tjenester for Funksjonshemmede (TFF) om samarbeidsformer

d) Medbestemmelsesutvalget (MBU) -vedtak 25.03.03.

e) Stillingsbeskrivelser assisterende bydelsdirektører.

f) Brev fra/til brukere og hjelpeverger om arbeidsdeling mellom Søknadskontoret og TFF.

2. Organisering etter bydelsreformen

Ingen dokumenter fordi bydelen ikke har vært berørt.

3. Delegasjon

a) Oversikt over bydelsdirektørens delegering av myndighet og generelle bestemmelser.

b) Delegering bydelsdirektør til resutatsjef Tiltak for funksjonshemmede

c) Delegering fra resultatsjef til styrere.

d) Delegering i fra Bydelsdirektør til resultatsjef Søknadskontor.

e) Delegering i frå Resultatsjef søknadskontor til teamleder.

f) Delegering i fra Resultatsjef Søknadskontor til teamleder.

4. Internkontroll

a) Kvalitetssikring i bydel Bjerke

b) Avviksskjema

c) Avtale om tilsyn

d) Kopi av tilsynsrapport

e) Sjekkliste ved kjøp av institusjonsplass

f)  Følgebrev ved kjøp av private institusjonsplasser

5. Opplæringsplan

a) Opplæringsplan for 2004

b) Opplæringsplan for 2005

c) Stillingsbeskrivelse førstekonsulent søknadskontoret

6. Retningslinjer for bruk av tvang kap. 4A

7. 10 enkeltvedtak

d) 10 enkeltvedtak om tildeling av sosiale tjenester etter § 4-2 a-d overfor personer med utviklingshemning.

e) Protokoll over bruk av tvang knyttet til de to vedtakene som de stedlige tilsynene omfattet.

f)  Mal for vedtak etter Kap. 4A.

I forbindelse med gjennomføringen av systemrevisjonen mottok vi ytterligere dokumentasjon:

g) Saksfremlegg for Medbestemmelsesutvalget sak nr. 22/2004 – Tjenester for funksjonshemmede, skille bestiller og utfører mm.

h) Møtereferat fra to møter i kvalitetskomiteen, datert 18.09.04 og 28.02.05.

i)  Uttfylte avviksmeldinger

• Dokumenter hos Fylkesmannen i tilknytning til Kap. 4A:
• Vedtak om bruk av tvang etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b eller c.
• Meldinger om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner etter § 4A-5 tredje ledd bokstav a.
• Andre saksdokumenter knyttet til enkelte tjenestemottakere uten vedtak eller meldinger.
• Andre dokumenter hos Fylkesmannen:
• Bydelens egne internettsider.
• Byrådets budsjettforslag for 2005 – dokumentasjon av budsjettgrunnlaget for bydelene.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.01.05.

Åpningsmøte ble avholdt 15.03.05.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet.

Befaring og besøk

I forbindelse med de 2 stedlige tilsynene ble det foretatt befaringer/besøk ved tjenestemottakernes boliger. Representantene fra Fylkesmannen fikk også anledning til å hilse på de aktuelle tjenestemottakerne.

Samtaler

Det var ingen hjelpeverge/pårørende knyttet til stedlig tilsyn, som i forkant av tilsynet tok kontakt og ønsket samtale med tilsynsmyndigheten. Vi mottok i etterkant av systemrevisjonen en telefonhenvendelse fra en hjelpeverge.

Verifikasjoner

Det ble ikke foretatt særskilte verifikasjoner.

Sluttmøte ble avholdt 17.03.05.

Tilsynsområde 2: Ulovlig bruk av tvang og makt overfor personer med utviklingshemning.

Bydelen skal sikre at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.

Avvik I
Meldinger/rapporteringer om bruk av tvang og makt benyttes ikke systematisk for å forebygge, hindre eller begrense bruk av tvang og makt overfor utviklingshemmede i bydelen.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester §§ 4A-4, § 4A-5 og § 4A-7
• Lov om sosiale tjenester § 2-1 og § 2-3.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom under intervjuene at ansvarlige i bydelen ikke gir tilbakemelding til ansvarlige ved tjenestestedene der tvang har vært benyttet og meldinger i kopi sendes overordnet faglig ansvarlig. Det fremkom at meldingene ble lagt i mapper. Meldingene ble ikke gjennomgått systematisk og medførte derfor ikke til vurderinger av andre løsninger eller alternative tiltak knyttet til bruk av tvang og makt, eller om vilkårene i loven var oppfylt for bruk av tvang overhodet. I forbindelse med innkomne meldinger til Fylkesmannen har slike blitt oversendt fra bydelen over flere år.
• Manglende kontroll og ettersyn har igjen ført til at det ikke er blitt foretatt forsvarlig vurdering og sikring opp mot kravet om at bruk av tvang skal forebygges, hindres eller begrenses.
• Fylkesmannen har etterlyst fremdrift i flere saker ved minst 2 tjenestesteder. Dette er dokumentert ved brev.
• Observasjonene er også blitt sett i sammenheng med Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 bokstavene a- h.

Avvik II
Bydelen har mangler i sitt styringssystem og sørger derfor ikke for at det innen rimelig tid, iverksettes nødvendige endringer i tjenestetilbudet/tiltak for å hindre eller redusere bruk av tvang og makt.

Myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester §§ 4A-4, 4A-5 og § 4A-7.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom under intervjuene og ved oversendelser av meldinger til Fylkesmannen at det tar svært lang tid fra første melding er registrert inn til det eventuelt er fattet vedtak etter loven. Opptil 6 år er dokumentert i en sak. Det fremkom under intervjuene at det er uklarheter i forhold til hvem som skal gjøre hva i vedtaksprosessen. Det fremgikk også av intervjuene at det ikke gis opplæring i saksbehandling knyttet til det å fatte vedtak etter loven.
• Det ble gitt uttrykk for under intervjuene at det tok alt for lang tid å få på plass vedtak.
• Det fremgår ikke av bydelens opplæringsplan for 2004 og 2005 at slik opplæring er gitt eller planlegges for 2004/2005.
• Observasjonene er også blitt sett i sammenheng med Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 bokstav c.

Tilsynsområde 3: Gjennomføring av tiltak med planlagt bruk av makt og tvang.

Bydelen skal sikre at tiltak som innebærer planlagt bruk av makt og tvang gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4-8.

1. stedlige tilsyn

Vedtaket omfattet tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b, planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner.

Fylkesmannens vurdering og konklusjon er at tjenestene ytes i forhold til vedtaket som er truffet og at tiltakene er faglig og etisk forsvarlige.

2. stedlige tilsyn

Vedtaket omfattet tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstav c, tiltak for å dekke tjenestemottakers grunnleggende behov.

Fylkesmannen fant 3 avvik. 2 avvik bes rettet opp innen 17.6.05. Når det gjelder avvik nr. 3 bes det legges frem en plan for hvordan avviket skal rettes opp og angivelse av tidspunkt for ferdigstillelse innen samme dato.

Andre funn og observasjoner

Bydelen har delt vedtaksansvaret etter lov om sosiale tjenester Kap. 4 og Kap. 4A slik at søknadskontoret har beslutningsmyndighet i alle saker unntatt vedtak etter lov om sosiale tjenester kap. 4A. Byrådsavdelingen for Velferd og Tjenester ga i brev datert 15.10.02 beskjed til alle bydeler at det ved en organisering i bestiller/utøver, så skal myndigheten til å fatte vedtak ligge i bestillerenheten. Organiseringen avviker derfor fra Oslo kommunes egne interne instruks. Brevet ble utlevert til orientering under sluttmøtet.

Når det gjelder samarbeidsrutiner knyttet til salg av plasser til andre bydeler så må det sikres at det blir gitt tilbakemelding til boligene i bydel Bjerke fra ansvarlig bydel. Vi anbefaler at bydelen ser på avtalenes innhold vedrørende dette og at ansvarlige bydeler forpliktes i arbeidet med å få på plass vedtak om tiltak som omfattes av kap. 4A, eventuelt andre løsninger uten bruk av tvang og makt.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Grete N. Finstad, revisjonsleder
Anne-Lisa Endal, revisor
Brente Rygg, revisor
Øivind Pedersen, revisor