Fylkesmannen i Buskerud

INNHOLD

Sammendrag
1. Innlending
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Avvik
6. Merknader
7. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Opplysning råd og veiledning (Lov om sosiale tjenester m.v § 4-1, jf § 2-1
• Sosiale tjenester direkte rettet mot rusmiddelmisbrukere – praktisk bistand og opplæring, støttekontakt og plass i institusjon (Lov om sosiale tjenester §§ 4-2 a, c og d, 4-3, jf §§ 2-1 og 8-1)
• Midlertidig husvære (Lov om sosiale tjenester m.v § 4-5, jf §§ 2-1 og 4-2 og sosialdepartementets rundskriv U-5/2003 ”Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester § 4-5”)
• Oppfølging i behandlingsopplegg (Lov om sosiale tjenester § 6-1 fjerde ledd, jf første ledd, §§ 2-1 og 4-1)
• Samordning av tjenestene til rusmiddelmisbrukere (Lov om sosiale tjenester § 3-2, jf § 4-3a, § 2-1 tredje ledd. Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven av 23.12.04)
• Nødvendige tiltak ved avslutning av institusjonsopphold (Lov om sosiale tjenester § 6-1 fjerde ledd, jf første ledd, §§ 2-1 og 4-1)

Ved tilsynet ble det konstatert  4 avvik og det ble gitt 3 merknader.

Dato: 24. februar 2005

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Modum kommune, Helse- og sosialetaten 22. februar 2005.  Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvordan virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Modum kommune er organisert med en helse- og sosialetat som ledes av helse- og sosialsjef. Sosialtjenesten og Pleie- og omsorgstjenesten er organisert som egne tjenester med henholdsvis egen sosialleder og pleie- og omsorgsleder.  Vedtaksmyndigheten i saker etter sosialtjenestelovens § 4-2, jf § 4-3 er fordelt mellom henholdsvis desentralisert tiltaksteam ledet av distriktsleder og sentralt tiltaksteam ledet av pleie- og omsorgsleder.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning ble oversendt Fylkesmannen i Buskerud ved kommunens ekspedisjon 31.01.05 og 17.02.05.  Noe ble også overlevert under tilsynsbesøket:

• Organisasjonskart over Helse- og sosialetaten og Hjemmetjeneste Sør
• Navneliste over saksbehandlere og ledere med stillingsbeskrivelser
• Kommunal rusmiddelplan
• Rus/psykiatriprosjektet
• Delegasjon i helse- og sosialetaten
• Rutiner/prosedyrer i sosialavdelingen
• Rutiner for ansvarsgruppemøter
• Individuell plan
• Utdrag av kommunal plan – gravide rusmisbrukere
• Informasjonsbrosjyrer (aktivitetssenter, psykiatri – og sosialtjenesten)
• Serviceerklæring – praktisk bistand, dokumentasjonskrav, stillingsbeskrivelse psykiatrisk sykepleier (samhandling, råd og veiledning)
• 5 enkeltvedtak
• Diverse informasjon om sosialtjenesten og rus/psykiatritjenesten
• Saksbehandlingsprosedyrer innen pleie- og omsorgsavdelingen for sentralt- og desentralisert tiltaksteam
• Samarbeidsrutiner vedrørende Katfos
• Oversikt over dagsentertilbudet i Modum kommune

Dokumentasjon som Modum kommune ble bedt om å fremlegge under tilsynet 22.02.05:

• Klientmappen tilhørende 3 rusmisbrukere over 25 år hvor det er utarbeidet individuell plan.
• Klientmappen tilhørende 3 rusmisbrukere over 25 år som har sammensatte behov men hvor det ikke er utarbeidet individuell plan
• Klientmappen tilhørende 2 klienter som nå oppholder seg i rusinstitusjon
• Klientmappen tilhørende de 2 siste klientene som har vært i rusinstitusjon
• Klientmappen tilhørende  5 rusmiddelmisbrukerne som fikk innvilget praktisk bistand og opplæring, og/eller støttekontakt, og/eller plass i bolig med heldøgns omsorgstjenester før 01.09.04.
• Klientmappen tilhørende de 5 vedtakene som er oversendt fylkesmannen i forkant av revisjonen
• Klientmappen tilhørende navngitt klient
• Klientmappen tilhørende 3 rusmisbrukere som har fått avslag på søknad om tjenester etter sosialtjenestelovens § 4-2 bokstav a, c eller d.
• 3 klientmapper hvor det er fattet vedtak om midlertidig husvære etter § 4-5

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Fylkesmannen i Buskeruds varsel om tilsyn  24.11.04
• Brev fra fylkesmannen 21.12.04
• Modum kommunes oversendelse av etterspurt dokumentasjon 31.01.05
• Fylkesmannen i Buskeruds brev 07.02.05 med bl.a. program for tilsynet.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel:   ble sendt kommunen v/rådmannen 24.11.04.

Formøte:  ble ikke gjennomført ved dette tilsynet.

Åpningsmøte: åpningsmøte ble avholdt 22.02.05. Under dette møtet ble det gitt informasjon om revisjonens hensikt og omfang, den praktiske gjennomføringen av tilsynet, hvordan resultatene ville bli presentert i sluttmøtet og den skriftlige rapporten og videre oppfølging.

Intervjuer: 8personer ble intervjuet.

Verifikasjoner: Gjennomgang av dokumentasjon som ble fremlagt under tilsynsbesøket, herunder klientmapper og stikkprøver på vedtak, journalnotat og ansvarsgruppemøter.

Sluttmøte: ble avholdt  22.02.05. Det ble gitt en oppsummering av tilsynet og resultatet av tilsynet ble presentert.

Avvik defineres som forhold som er i strid med myndighetenes krav i lov og forskrifter. Forhold som er beskrevet under "Avvik" skal utbedres.

Avvik 1:
Modum kommune fører ikke tilstrekkelig kontroll med at tjenestene etter sosialtjenestelovens kap 4 og 6 er i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift.  

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenestelovens §§ 2-1 annet ledd og forskrift om internkontroll av 20. desember 2002.  

Kommentar:

Etter sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 og 6 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten.  Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav. 

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Intervjuene avdekket at det ikke er utarbeidet interkontrollsystemer for sosialtjenesten.
• Det er ikke fremlagt dokumentasjon som viser at plikten til internkontroll er oppfylt.
• Det fremkom under intervjuer at det i liten grad blir ført systematisk  kontroll med at myndighetskravene blir oppfylt.
• Det fremkom under intervjuene at det var varierende kjennskap til rutiner vedrørende søknad om legemiddelassistert rehabilitering
• Det fremkom under intervjuene at det var ulik oppfatning av hvor vedtaksmyndigheten relatert til søknader om støttekontakt var plassert.
• Intervjuene avdekket at det var usikkert hvem som hadde myndighet til å fatte vedtak i akuttsituasjoner.
• Intervjuene avdekket av det var ulik holdning blant de ansatte hva som var formålet med kommunens arbeid med rusmiddelmisbrukere.

Avvik 2:
Modum kommune kan ikke godtgjøre at heldøgns omsorgstjenester er innrettet mot og gjort tilgjengelige for rusmiddelmisbrukere

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenestelovens §§ 2-1 første og annet ledd, jf § 6-1, 4-2 d, og  4-3.

• Kommentar:

Etter sosialtjenestelovens § 4-2 d har rusmiddelmisbrukere med omsorgsbehov, rett til plass i boliger med heldøgns omsorgstjenester i den grad de oppfyller vilkårene i § 4-3.  Dersom kommunen ikke har et tilpasset omsorgstilbud for rusmiddelmisbrukere i kommunens egne heldøgnstiltak, kan den dekke behovet ved å kjøpe plass i en egnet privat institusjon.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom under intervjuene at det er stort misforhold mellom antall kjente  rusmisbrukere i kommunen og det antall som i dag mottar tjenester etter kap 4
• Det ble under intervjuene opplyst at enkelte rusmisbrukere i kommunen vil ha behov for  heldøgns omsorgstjenester
• Det fremgikk av fremlagte dokumentasjon at det var søkt om tjenester etter sosialtjenestelovens § 4-2 bokstav d men søknaden var ikke behandlet.
• Det er ikke fremlagt vedtak som viser at det er innvilget slike tjenester etter § 4-2 d.
• Det fremkom under intervjuene at kommunens boliger med heldøgns omsorgstjenester  ikke var  tilgjengelige for rusmisbrukere men var forbeholdt andre grupper

Avvik 3:
Modum  kommune sikrer ikke at positive vedtak til rusmiddelmisbrukere følges opp med tilsvarende tjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenestelovens §§ 2-1 første og annet ledd, jf 6-1, 4-2 a, c og d, 4-3 jf  8-1.

Kommentar:

Etter sosialtjenestelovens § 8-1 annet ledd skal tildeling av sosiale tjenester regnes som enkeltvedtak, og forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak vil komme til anvendelse fullt ut.  I kravet til saksbehandling ligger det implisitt at kommunen må sikre at positive vedtak skal oppfylles i samsvar med vedtakets innhold.  Den plikten kommunen har til å yte tjenester til de rusmiddelmisbrukerne som fyller vilkårene for dette, jf sosialtjenestelovens § 4-3, kan ikke omgås ved at tidspunktet for når det fattes vedtak utsettes til det er tilgjengelig en støttekontakt som kan påta seg det oppdraget vedtaket gir en positiv anvisning på.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom under intervjuer at søknader fra rusmiddelmisbrukere om støttekontakt ikke ble avgjort før det var skaffet til veie personer som kunne påta seg dette oppdraget.

Avvik 4:
Modum kommune tilbyr ikke alle rusmisbrukere som har behov for langvarige og koordinerte tjenester individuell plan.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-3a og forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven av 23.12.04.

Kommentar:

Som et ledd i kommunens plikt til å samordne tjenestene til den enkelte tjenestemottaker har kommunen plikt til å utarbeide individuell plan dersom vedkommende ønsker dette.  Det er en forutsetning at tjenestemottaker er gjort kjent med retten til slik individuell plan, og det påhviler derfor sosialtjenesten en plikt til å  tilby rusmisbrukerne som har behov for langvarige og koordinerte tjenester en slik individuell plan.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom under intervjuer at rusmisbrukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester ikke får tilbud om individuell plan
• Ved gjennomgang av klientmapper tilhørende klienter med langvarige og sammensatte behov fremkom det ikke at det var gitt tilbud om individuell plan
• Det fremkom under intervjuer at  klienten skal undertegne på at det var gitt slikt tilbud men slik dokumentasjon ble ikke funnet i de aktuelle klientmappene.

Merknad defineres som forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men som tilsynsmyndigheten mener det er nødvendig å påpeke. Forhold som er beskrevet under "Merknader" bør utbedres.

Merknad 1
Modum kommune kan ikke dokumentere at det blir gitt tilstrekkelig informasjon til aktuelle rusmisbrukere i kommunen om tjenestetilbudet etter sosialtjenestelovens kap 4, og da spesielt relatert til støttekontakt og heldøgns omsorgstjenester.

Kommentar:

Det samlede informasjonsmateriell kommunen har utarbeidet gir liten sammenhengende oversikt over tilgjengelige tjenester etter sosialtjenestelovens kap 4, og da særlig støttekontaktordningen og heldøgns omsorgstjenestene. Det fremkom også under intervjuene at aktuelle rusmiddelmisbrukerne i liten grad får innformasjon om disse tjenestene og den enkelte rusmisbruker må i tilfelle etterspørre konkrete tjenester selv og skaffe seg informasjon om ordningene på egenhånd.  Dette kan resultere i at rusmisbrukerne i kommunen kan bli ekskludert fra muligheten til å søke støttetiltak etter kap 4 selv om de fyller vilkårene for bistand etter § 4-3. 

Merknad  2
Modum kommune har innført en kommunal praksis hvor rusmisbrukere under 25 år prioriteres ved tildelingen av enkelte tjenester etter sosialtjenesteloven.

Kommentar:

Etter sosialtjenestelovens § 4-3 og § 6-1 og forvaltningslovens bestemmelser om saksforeberedelse, særlig forvaltningslovens § 17 sammenholdt med sosialtjenestelovens § 8-4 er det den enkelte søkers individuelle hjelpebehov som er avgjørende ved tildeling av sosiale tjenester.  Dette innebærer at kommunen ikke har anledning til å innføre en kommunal praksis som avviker fra dette og som resulterer i at søkers alder blir avgjørende ved vurdering av tjenestebehovet og innvilgelsen av tjenester.  Det fremkom under intervjuer, innsendt dokumentasjon og ved verifikasjoner at slik praksis var innført, men den har så langt ikke hatt direkte betydning ved tildelingen av tjenester.  I fremlagte vedtak var praksisen inntatt som en del av standardformuleringen. Dersom innført praksis videreføres vil dette kunne resultere i at kravet til individuell behovsvurdering ikke blir oppfylt.

Merknad 3:
Modum kommune har vanskeligheter med å skaffe bolig til rusmisbrukere som har akutt boligmangel.

Kommentar:

Det følger av sosialtjenestelovens § 4-5 at personer som akutt trenger bosted, har krav på midlertidig husvære av forsvarlig standard.  Plikten til å tilby midlertidig husvære gjelder også overfor rusmiddelmisbrukere som har kommet i akutt behov for husvære, uavhengig av livssituasjon og bruk av rusmidler.  Selv om den enkelte rusmiddelmisbruker forholdsvis utforutsett kan havne i akutt behov for midlertidig husvære, vil det for kommuner med flere rusmisbrukere være relativt forutsigbart at disse kan komme i en slik situasjon.  Kommunen må derfor ha et system som sikrer rusmiddelmisbrukerne midlertidig husvære  i samsvar med gjeldende kvalitetskrav, jf krav til overnatting inntatt i rundskriv U-5/2003. 

Det fremkom under intervjuene og ved gjennomgang av fremlagte dokumentasjon at kommunen ikke har utarbeidet boligsosial handlingsplan, og at det i akuttsituasjoner er liten tilgang til midlertidige boliger som kan benyttes av rusmisbrukere.  I enkelte tilfeller var det benyttet campinghytter og pensjonat men enkelte rusmisbrukere var ikke ønsket på pensjonatet lenger og det var usikkert om campingplassen var åpen om vinteren.  Fylkesmannen er av den oppfatning at dersom den praksis Modum kommune hittil har benyttet videreføres, vil det være stor fare for at enkelte rusmisbrukere med akutt behov for husvære ikke får nødvendig tilbud om dette.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Avdelingsdirektør Anne Cathrine Dahl (revisjonsleder) og rådgiver Anne-Lene E. Arnesen (revisor). Fylkesmann Kirsti Kolle Grøndahl var til stede som observatør.