Fylkesmannen i Buskerud

INNHOLD

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten.
3. Spesielle forhold
4. Dokumentunderlag
5. Gjennomføring
6. Avvik
7. Merknader
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag
Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Opplysning råd og veiledning (Lov om sosiale tjenester m.v § 4-1, jf § 2-1
• Sosiale tjenester direkte rettet mot rusmiddelmisbrukere – praktisk bistand og opplæring, støttekontakt og plass i institusjon (Lov om sosiale tjenester §§ 4-2 a, c og d, 4-3, jf §§ 2-1 og 8-1)
• Midlertidig husvære (Lov om sosiale tjenester m.v § 4-5, jf §§ 2-1 og 4-2 og sosialdepartementets rundskriv U-5/2003 ”Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester § 4-5”)
• Oppfølging i behandlingsopplegg (Lov om sosiale tjenester § 6-1 fjerde ledd, jf første ledd, §§ 2-1 og 4-1)
• Samordning av tjenestene til rusmiddelmisbrukere (Lov om sosiale tjenester § 3-2, jf § 4-3a, § 2-1 tredje ledd. Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven av 23.12.04)
• Nødvendige tiltak ved avslutning av institusjonsopphold (Lov om sosiale tjenester § 6-1 fjerde ledd, jf første ledd, §§ 2-1 og 4-1)

Ved tilsynet ble det konstatert 5 avvik og det ble gitt 1 merknad.

Dato: 7. mars 2005

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Drammen kommune, Virksomhetene Senter for Rusforebygging, Omsorgstjenesten og Kultur og Fritid 02. mars 2005. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvordan virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Drammen kommune er organisert i ulike virksomheter som ledes av ulike virksomhetsledere. Sosialtjenesten er organisert i virksomhetene Senter for rusforebygging og Drammen Sosialsenteret. Omsorgstjenestene i Drammen kommune tildeles gjennom Kontor for tjenestetildeling og samordning med unntak av opphold på Seilmakerstua hvor søknadene sendes via Kontor for tjenestetildeling men vedtaksmyndigheten er delegert til Institusjonstjenesten Strømsø v/ avdelingsleder ved Seilmakerstua. Vedtaksmyndighet i saker etter sosialtjenestelovens § 4-2 c er lagt til virksomheten Kultur og Fritid.

Det fremkom under tilsynet at alle anmodninger om individuell plan etter bl.a sosialtjenestelovens § 4-3a skal sendes til Kontor for tjenestetildeling og samordning som må gi samtykke til oppstart av planarbeidet. Samtlige anmodninger om individuell plan blir registrert ved nevnte kontor, men det er ingen videre oppfølging eller registrering av hvor mange brukere som i realiteten har individuell plan i Drammen kommune. Fylkesmannen merker seg også at innførte ordning om registrering og godkjennelse av anmodninger om individuelle planer forsinker igangsettelsen av planarbeidet ved den del av kommunens helse- og sosialtjeneste tjenestemottaker har henvendt seg til, og som har en selvstendig plikt til å sørge for at arbeidet igangsettes, jf Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven § 6 første ledd siste pkt.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning ble oversendt Fylkesmannen i Buskerud ved kommunens ekspedisjon 31.01.05, 01.02 05, 11.02.05 og 17.02.05:

• Organisasjonskart over Drammen Sosialsenter, Senter for rusforebygging og
• Navneliste over saksbehandlere og ledere med stillingsbeskrivelser
• Forslag til Ruspolitisk plan 2005-2008
• Rusmiddelplan 2000-2004
• Rapport fra feltsykepleien, Drammen kommune 2000-2004
• Årsrapport fra Natthjemmet 2004
• Prosjektrapport Prosjekt bostedsløse 01.12.04
• Diverse informasjon om Senter for rusforebygging, herunder uteteamet hentet fra kommunens hjemmesider
• Samarbeidsavtale mellom SFR/Natthjemmet og politiet
• Drammen kommunes serviceerklæring
• Informasjon om boligtildeling
• Informasjon om Seilmakerstua, herunder generelle miljøregler m.m
• Utredning av faglig tilrådningsteam ”Psykiatriboliger”
• Henvisninger – Hvem gjør hva ved Senter for rusforebygging
• Forslag til instruks for behandling av rusede personer
• Kartleggingsskjemaet ADDIS
• Rutiner – mottak og kartlegging i Senter for rusforebygging
• Rutinehåndbok Sosialsenteret
• Diverse delegasjoner i angjeldende virksomheter
• Informasjonsbrosjyrer
• 12 enkeltvedtak

Dokumentasjon som Drammen kommune ble bedt om å fremlegge under tilsynet 02.03.05:

• Klientmappene tilhørende 5 rusmisbrukere over 25 år hvor det er utarbeidet individuell plan.
• Klientmappene tilhørende 5 rusmisbrukere over 25 år som har sammensatte behov men hvor det ikke er utarbeidet individuell plan
• Klientmappene tilhørende 3 klienter som nå oppholder seg i rusinstitusjon
• Klientmappene tilhørende de 3 siste klientene som har vært i rusinstitusjon
• Klientmappene tilhørende 10 rusmiddelmisbrukerne som fikk innvilget praktisk bistand og opplæring, og/eller støttekontakt, og/eller plass i bolig med heldøgns omsorgstjenester før 01.09.04.
• Klientmappene tilhørende samtlige 12 vedtak som var oversendt fylkesmannen i forkant av revisjonen
• Klientmappene tilhørende 10 rusmisbrukere som har fått avslag på søknad om tjenester etter sosialtjenestelovens § 4-2 bokstav a, c eller d.
• 3 klientmapper hvor det er fattet vedtak om midlertidig husvære etter § 4-5

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Fylkesmannen i Buskeruds varsel om tilsyn 20.12.04
• Drammen kommunes oversendelse av etterspurt dokumentasjon 31.01.05, 01.02 05, 11.02.05 og 17.02.05:
• Fylkesmannen i Buskeruds brev 14.02.05 med bl.a. program for tilsynet.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel: ble sendt kommunen v/rådmannen 20.12.04

Formøte: ble ikke gjennomført ved dette tilsynet.

Åpningsmøte: åpningsmøte ble avholdt 02.03.05. Under dette møtet ble det gitt informasjon om revisjonens hensikt og omfang, den praktiske gjennomføringen av tilsynet, hvordan resultatene ville bli presentert i sluttmøtet og den skriftlige rapporten og videre oppfølging.

Intervjuer: 11 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner: Gjennomgang av dokumentasjon ( klientmapper , stikkprøver på vedtak, journalnotat og ansvarsgruppemøter) ble gjennomført 28. februar 2005 på Senter for rusforebygging. Oversikt over hvilken dokumentasjon fylkesmannen ønsket tilgang til ble meddelt kontaktpersonen i Drammen kommune 4 timer før verifikasjonen startet.

Sluttmøte: ble avholdt 02.03.05. Det ble gitt en oppsummering av tilsynet og resultatet av tilsynet ble presentert.

Avvik defineres som forhold som er i strid med myndighetenes krav i lov og forskrifter. Forhold som er beskrevet under "Avvik" skal utbedres.

Avvik 1
Drammen kommune kan ikke godtgjøre at tjenestene praktisk bistand/opplæring og heldøgns omsorgstjenester er innrettet mot og gjort tilgjengelige for rusmiddelmisbrukere

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenestelovens §§ 2-1 første og annet ledd, jf §§ 6-1, 4-2 a, 4-2 d, og 4-3.

Kommentar:

Rusmisbrukere som er omsorgstrengende eller helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, har krav på sosiale tjenester. De tjenestene som innvilges etter § 4-2 skal dekke den enkelte rusmisbrukers hjelpebehov, og tjenestetilbudet skal utformes i samarbeid med brukeren. Etter sosialtjenestelovens § 4-2 a skal de sosiale tjenestene omfatte praktisk bistand og opplæring til de som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller andre årsaker. I Rundskriv I 1/93 lov om sosiale tjenester m.m er det uttalt at formålet med praktisk bistand og opplæring først og fremst er å yte hjelp til alle dagliglivets praktiske gjøremål i hjemmet og i tilknytning til hjemmet, herunder innkjøp av varer, matlaging, rengjøring og opplæring i både husarbeid, matlaging og personlig hygiene. Bestemmelsen omfatter videre hjelp til egenomsorg og personlig stell.

Etter sosialtjenestelovens § 4-2 d har rusmiddelmisbrukere med omfattende omsorgsbehov, krav på heldøgns omsorgstjenester i den grad de oppfyller vilkårene i § 4-3. Dersom kommunen ikke har et tilpasset omsorgstilbud for rusmiddelmisbrukere i kommunens egne heldøgnstiltak, kan den dekke behovet ved å kjøpe plass i en egnet privat institusjon.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom under intervjuene at det er et stort misforhold mellom antall belastede rusmisbrukere i kommunen og andelen av disse som i dag mottar tjenester etter kap 4.
• Det ble under intervjuene opplyst at enkelte rusmisbrukere i kommunen vil ha behov for heldøgns omsorgstjenester og praktisk bistand uten at dette er innvilget.
• Det fremkom under intervjuer at enkelte rusmisbrukere er så forkomne at de må ha daglig tilsyn i boligen, uten at det er innvilget slike tjenester etter sosialtjenesteloven.
• Det fremkom under intervjuer og ved gjennomgang av klientmapper at rusmisbrukere med omfattende pleie- og omsorgsbehov kun har fått tilbud om opphold på natthjemmet.
• Det fremkom under intervjuer at miljøarbeidere og kuratorer ved Senter for Rusforebygging har tilsyn og oppfølging av rusmiddelmisbrukere med omfattende hjelpebehov uten at det blir formidlet søknader om sosiale tjenester til Kontor for tjenestetildeling.
• Det fremkom i intervjuer og ved gjennomgang av klientmapper at rusmiddelmisbrukere ikke får nødvendig bistand fra Senter for rusforebygging til å sende skriftlige søknader om tjenester etter kap 4 til Kontor for tjenestetildeling
• Det er tross anmodninger fra tilsynsmyndigheten ikke fremlagt vedtak som viser at det er innvilget tjenester etter sosialtjenestelovens kap 4 utenom støttekontakt og praktisk bistand.
• Intervjuer avdekket at kommunens ordinære heldøgns omsorgstjenester ikke er tilgjengelige for rusmisbrukere utover 4 plasser på Seilmakerstua.

Avvik 2
Drammen kommune sikrer ikke at den enkeltes individuelle hjelpebehov er avgjørende ved tildeling av støttekontakt til rusmiddelmisbrukere.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenestelovens §§ 4-2 c og 4-3.

Kommentar:

Alle vedtak sosialtjenesten fatter om tjenester etter § 4-2 er enkeltvedtak, og søknadene skal behandles etter forvaltningslovens bestemmelser. De sosiale tjenestene forutsettes også tildelt etter behov, basert på en individuell vurdering av den enkelte søkers konkrete hjelpebehov. Støttekontakter er et innarbeidet tiltak i kommunene, og tjenestene tildeles etter sosialtjenestelovens § 4-2 c til personer som har behov for dette på grunn av bl.a sosiale problemer. Støttekontaktens viktigste oppgave er som regel å hjelpe den enkelte til en meningsfull fritid, og oppgavene vil kunne innebære sosialt samvær og å følge vedkommende til ulike fritidsaktiviteter. Tyngdepunktet i rollen som støttekontakt skal ligge på kontakt og støtte på brukerens premisser basert på vedkommendes ønsker og behov. Det er også vesentlig at det er lagt til rette for at støttekontakten kan bidra med vennskaplig rådgivning og hjelp i tillegg til sosialt samvær. Omfanget av støttekontaktordningen som tildeles vil variere avhengig av den enkeltes hjelpebehov og hvilke oppgaver støttekontakten skal ha i forhold til hver enkelt tjenestemottaker. Vedtakene skal derfor være individuelt utformet og begrunnelsen relatert til den enkeltes situasjon. Dersom det innvilges et mindre antall timer støttekontakt enn klienten ønsker, eller det blir gitt avslag på søknaden, må dette begrunnes særskilt.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Intervjuene avdekket at utarbeidet kommunal norm for utmåling av støttekontakt er styrende og i stor grad avgjørende
• Det fremgikk ikke av de fremlagte vedtak og tilhørende klientmapper at det var foretatt en individuell vurdering av hjelpebehovet.
• Det fremgikk ikke av de fremlagte vedtak at omfanget av de innvilgede tjenestene var begrunnet i et individuelt hjelpebehov

Avvik 3
Drammen kommune yter tjenester til rusmiddelmisbrukere uten at det fattes vedtak om dette.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenestelovens §§ 2-1 første og annet ledd, jf § 6-1, 4-2a, c og d, 4-3 og 8-1.

Forvaltningslovens §§ 23, 24, 25 og 28.

Kommentar:

Etter sosialtjenestelovens § 8-1 er tildeling av sosiale tjenester enkeltvedtak. Slike vedtak skal som hovedregel være skriftlige, og det skal klart fremgå hvilke rettigheter som er innvilget, jf forvaltningslovens § 23. Søker skal også gjøres kjent med retten til å påklage vedtaket til nærmeste overordnede forvaltningsorgan, jf forvaltningslovens § 28. Miljøarbeidertjenester i tilknytning til boliger er praktisk bistand og opplæring (og i enkelte tilfeller også støttekontakttjeneste) etter sosialtjenestelovens § 4-2a og eventuelt c.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom under intervjuer at flere rusmisbrukere i kommunen fikk miljøarbeidertjeneste i boligene uten at det var fattet enkeltvedtak
• Gjennomgang av klientmapper avdekket at det ikke var fattet vedtak om tildeling av tjenester etter kapittel 4 i sosialtjenesteloven til personer som mottok praktisk bistand og opplæring i form av miljøarbeidertjenester.

Avvik 4
Drammen kommune tilbyr ikke alle rusmiddelmisbrukere med akutt boligbehov midlertidig husvære på døgnbasis med forsvarlig standard og kvalitet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenestelovens §§ 2-1 første og annet ledd, jf § 4-5.

Kommentar:

I henhold til sosialtjenestelovens § 4-5 har rusmiddelmisbrukere, både de som er under rehabilitering og andre som akutt trenger bosted, krav på midlertidig husvære av forsvarlig standard. Plikten til å tilby midlertidig husvære gjelder derfor overfor alle rusmiddelmisbrukere som kommer i akutt behov for husvære, uavhengig av livssituasjon og bruk av rusmidler. Selv om den enkelte rusmiddelmisbruker forholdsvis uforutsett kan havne i akutt behov for midlertidig husvære, vil det for kommuner med flere rusmisbrukere være relativt forutsigbart at disse kan komme i en slik situasjon. Kommunen må derfor ha et system som sikrer rusmiddelmisbrukerne midlertidig husvære i samsvar med gjeldende kvalitetskrav, jf krav til overnatting inntatt i rundskriv U-5/2003. Det midlertidige døgnovernattingsstedet som tilbys må også være innrettet slik at det er mulig for rusmiddelmisbrukerne å motta praktisk bistand og oppfølging fra kommunen ved behov.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom under samtlige intervjuer at kommunens eneste tilbud til rusmiddelmisbrukere med akutt boligbehov var natthjemmet, og at dette er stengt på dagtid.
• Det fremkom under intervjuer at rusmiddelmisbrukere uten bolig ikke fikk nødvendige pleie- og omsorgstjenester fra kommunen på dagtid.

Avvik 5
Drammen kommune sikrer ikke den enkelte rusmisbruker helhetlige sosiale tjenester.  

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-2, § 2-1, jf forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 bokstav g, jf § 2-1 første og annet ledd.

Kommentar:

Sosialtjenestelovens § 4-2 har en oppstilling over hva de sosiale tjenestene skal omfatte. Kommunen kan i utgangspunktet velge hjelpeform i hvert enkelte tilfelle, men kommunen har et ansvar for å påse at de sosiale tjenestene som tilbys dekker hjelpebehovet til de som har krav på tjenester etter § 4-3 (…De som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål…). Dette medfører at kommunen må gjennomføre en samlet vurdering av den enkeltes behov for sosiale tjenester.

Etter sosialtjenestelovens § 6-1 skal sosialtjenesten hjelpe den enkelte til å komme bort fra rusmiddelmisbruk ved råd og veiledning etter § 4-1 og hjelpetiltak, jf § 4-2. Det følger videre av sosialtjenestelovens § 2 annet ledd at kommunen skal ha internkontroll for å sikre at virksomheten og tjenestene etter bl.a kap 4 og 6 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Internkontrollforskriftens § 4 bokstav g fastsetter at den eller de ansvarlige for virksomheten skal utvikle, sette i verk, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke og rette opp brudd på sosialtjenesteloven.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom under intervjuer og ved gjennomgang av fremlagt dokumentasjon at 3 virksomheter har vedtaksmyndighet etter sosialtjenestelovens § 6-1 og § 4-2, men at det ikke foreligger et formalisert samarbeid mellom virksomhetene vedrørende vurdering av samlet tjenestetilbud til rusmisbrukere etter sosialtjenesteloven.
• Gjennomgang av klientmapper viste at det ikke var foretatt en samlet vurdering tjenestetilbudet til rusmisbrukere med langvarige og sammensatte behov for tjenester.
• Det fremkom ved gjennomgang av klientmapper og under intervjuer at det ikke var rutiner for å bistå klientene med skriftlige søknader om pleie- og omsorgstjenester.

Merknad defineres som forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men som tilsynsmyndigheten mener det er nødvendig å påpeke. Forhold som er beskrevet under "Merknader" bør utbedres.

Merknad 1
Drammen kommune kan ikke dokumentere at det blir gitt tilstrekkelig og helhetlig informasjon til aktuelle rusmisbrukerne om tjenestetilbudet etter sosialtjenestelovens kap 4

Kommentar:

Utarbeidet informasjonsmateriell fra pleie – og omsorgstjenesten i kommunen ga liten informasjon og veiledning om heldøgns omsorgstjenester etter sosialtjenestelovens kap 4. Det fremkom også under intervjuene at aktuelle rusmiddelmisbrukerne i liten grad får innformasjon om disse tjenestene og at det informasjonsmateriell som var utarbeidet ikke blir benyttet av de ansatte ved Senter for rusforebygging eller var gjort tilgjengelig for deres informasjonsvirskomhet overfor rusmiddelmisbrukere. Den kommunale praksis kan etter fylkesmannens vurdering resultere i at rusmisbrukerne i kommunen kan bli ekskludert fra muligheten til å søke støttetiltak etter kap 4 selv om de fyller vilkårene for bistand etter § 4-3.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Avdelingsdirektør Anne Cathrine Dahl (revisjonsleder)
Rådgiver Tom Tvenge (revisor) 
Rådgiver Anne-Lene E. Arnesen (revisor).