Denne rapporten beskriver i første rekke avvikene og en merknad som ble påpekt innen de reviderte områdene. Det vises imidlertid også til hva som fremgår av kapittel 2.
Drammen kommune har utarbeidet tjenestebeskrivelser vedrørende tildeling av praktisk bistand som er lovstridige.
Kommunen fatter endringsvedtak til ugunst uten å vurdere om det er grunnlag for å redusere tjenestetilbudet om praktisk bistand.
Kommunen innvilger dagsenter med det formål å gi avlastning, og krever betaling for en vederlagsfri tjeneste.
Brukernes grunnleggende behov dekkes på enkelte punkter ikke alltid i praksis.
Hjemmetjenesten Bragernes har ikke et system som sikrer at forskrift om legemiddelforsyningen m.v. i den kommunale helsetjeneste følges i praksis.
Kommunen gir enkelte tjenestemottakere et tjenestetilbud innen praktisk bistand som ikke er faglig forsvarlig og hjemmesykepleie som ikke er i tråd med lov og forskrift.
Kommunen opererer med venteliste for tjenestemottakere som er innvilget praktisk bistand.
Kommunen ivaretar ikke brukermedvirkning i tilstrekkelig grad ved tildeling av praktisk bistand.
Drammen kommune, hjemmetjenesten Bragernes, har ikke implementert et tilfredstillende system som søker å sikre at tjenesteyterne i sosial- og helsetjeneste kjenner innholdet i kvalitetsforskriftens grunnleggende behov.
Det fremkom under intervju at det ikke var avsatt midler til tildeling av omsorgslønn til nye søknader i 2005.
Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Drammen kommune, pleie- og omsorgstjenesten, i perioden 12.01.2005 (varsel om tilsyn ble sendt rådmannen) –
25.04 til 03.05. 2005 (tilsynsbesøk ble gjennomført)
Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet som Helsetilsynet og Fylkesmannen i Buskerud gjennomfører inneværende år.
Formålet med systemrevisjoner er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonene omfatter undersøkelse om:
En systemrevisjon gjennomføres ved gjennomgang av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å undersøke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og tilfredsstiller myndighetskravene (krav som fremgår av lov/forskrift). Rapportene fra systemrevisjoner omhandler i første rekke eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen. For en beskrivelse av virksomheten vises det imidlertid også til hva som fremgår av kapittel 2 nedenfor.
Dette tilsynet omfatter tjenester til hjemmeboende i Omsorgstjenesten Bragernes, Drammen kommune. Omsorgstjenesten i Drammen kommune er delt inn i syv omsorgsområder. Hjemmetjenesten Bragernes er et av de syv omsorgsområdene og består av en virksomhetsleder, to tjenesteledere og fire avdelingsledere som har ansvar for hjemmesykepleietjenesten i et geografisk område (Åssiden, Landfalløya, Hamborgstrøm og Losjeplassen).
I hjemmetjenesten Bragernes inngår avdelingen for hjemmehjelpstjeneste som har ansvar for hjemmehjelpstjenesten i hele Drammen kommune.
Pleie- og omsorgstjenesten er organisert etter en bestiller- utførermodell.
Kommunen har et kvalitetsutvalg som behandler avviksmeldinger på tjenester etter sosial- og helselovgivningen.
Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:
Dokumentasjon som ble fremlagt ved tilsynsbesøket den 25. til 03.05.2005.
5. Reviderte områder og funn
Område 1: Hvordan kommunen har organisert den hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenesten.
På dette reviderte området ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere to avvik. Det ble ikke gitt merknader.
Avvik 1
Drammen kommune har utarbeidet tjenestebeskrivelser vedrørende tildeling av praktisk bistand som er lovstridige.
Dette er avvik fra:
- Sosialtjenesteloven § 4-3 jfr § 4-2 a, forskrift til lov om sosiale tjenester § 8-5 og forskrift av 20.12.2002, nr 1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4, tredje ledd bokstav g.
Kommentar:
Etter sosialtjenesteloven § 4-3 jfr § 4-2 a skal kommunen gi prakisk bistand og opplæring. Praktisk bistand omfatter å yte hjelp til alle dagliglivets praktiske gjøremål i hjemmet, og i tilknytning til husholdningen. Standardisering av skjønnsutøvelsen kan føre til at det individuelle hjelpebehov ikke blir avgjørende for tildeling av tjenester etter § 4-2 a.
Når tjenester tildeles etter en fastsatt norm, eksempelvis ved at hjemmehjelpstjenester innvilges hver 4. uke, eller at innholdet i § 4-2 a begrenses til visse typer tjenester, vil dette være i strid med sosialtjenesteloven § 4-3 jfr § 4-2 a.
Etter § 8-5 i forskrift til lov om sosiale tjenester kan vedtak om betaling etter nevnte forskrift påklages til Fylskesmannen.
I følge internkontrollforskriften § 4 2. ledd bokstav g skal virksomheten utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosial og helselovgivningen.
Avviket bygger på følgende observasjoner:
- Tjenestebeskrivelsen vedrørende tildeling av praktisk bistand, som var en del av kommunens internkontrollsystem, er lovstridig. Tjenestebeskrivelsen er retningsgivende for saksbehandlere ved tildeling av tjenester, og hva den enkelte hjemmehjelp skal utføre av praktisk bistand.
- Det fremkomm under intervju at praktisk bistand innvilges i tråd med ovennevnte tjenestebeskrivelse.
- Drammen kommune opplyser i tjenestebeskrivelsen om at det ikke er adgang til å klage på vedtak om egenbetaling ved tildeling av praktisk bistand.
Merknad
Det fremkom under intervju at det ikke var avsatt midler til tildeling av omsorgslønn til nye søknader i 2005.
Kommentar:
Kommunen har etter denne bestemmelsen plikt til å ha en ordning med omsorgslønn til de som har særlig tyngende omsorgsarbeid, og det må settes av tilstrekkelige midler til omsorgslønn på det kommunale budsjettet. Kommunen kan derfor ikke avslå en søknad om omsorgslønn fordi det ikke er satt av tilstrekkelig midler til dette formål.
Område 2: Hvilke system som er etablert for saksutredning og vedtak på avslag på søknad om tjenester, samt ved tildeling, endring eller bortfall av tjenester
På dette reviderte området ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere to avvik. Det ble ikke gitt merknader.
Avvik 1
Drammen kommune fatter endringsvedtak til ugunst uten å vurdere om det er grunnlag for å redusere tjenestetilbudet til praktisk bistand.
Dette er avvik fra:
- Sosialtjenesteloven § 4-3 jfr § 4-2a og forvaltningsloven §§ 35, femte ledd og 42a.
Kommentar:
Vurderer kommunen at vilkårene i sosialtjenesteloven § 4-3 er oppfylt har tjenestemottaker et rettskrav på tjenester etter § 4-2 a. Når vilkårene i § 4-3 er oppfylt vurderes tjenestemottaker sitt hjelpebehov, og tjenester etter § 4-2 skal innvilges slik at dette hjelpebehovet dekkes på et forsvarlig nivå. Kommunen kan endre innvilget tjenestetilbud til ugunst for tjenestemottaker dersom det kan dokumenteres at funksjonsnivået tilsier et redusert behov for tjenester. Funksjonsnivået og hjelpebehovet til tjenestemottaker skal fremgå av enkeltvedtaket. Har tjenestemottaker hatt en funksjonsbedring som kan dokumenteres følger det av forvaltningsloven § 35 femte ledd at vedtaket kan omgjøres til ugunst for tjenestemottaker.
Avviket er basert på følgende observasjoner:
- Det fremkom av dokumentasjon og intervju at kommunen ikke har foretatt en individuell vurdering av tjenestemottakers sitt funksjonsnivå, som grunnlag for reduksjon av tjenestetilbudet.
- Det fremkom av dokumentasjon og intervju at endring i tjenestetilbudet begrunnes i nye kommunale serviceerklæringer.
- Det fremkom av dokumentasjon og intervju at det ikke opplyses om adgangen til å be om utsatt iverksettelse hvor tjenestetilbudet reduseres.
Avvik 2
Drammen kommune innvilger dagsenter med det formål å gi avlastning, og krever betaling for en vederlagsfri tjeneste.
Dette er avvik fra:
- Sosialtjenesteloven § 4-3 jfr § 4-2 b.
Kommentar:
Dersom formål med tjenesten er å avlaste familiemedlemmer eller andre omsorgspersoner, skal vedtaket fattes med hjemmel i sosialtjenesteloven § 4-3 jfr § 4-2 b, med klageadgang til Fylkesmannen. Avlastning etter § 4-2 b er en lovpålagt tjeneste som kommunen ikke har hjemmel til å ta betalt for.
Avviket er basert på følgende observasjoner:
- Det fremkom av dokumentasjon at Drammen kommunen innvilger dagsenter med et klart formål å gi avlastning, og tar betalt for en lovpålagt og vederlagsfri tjeneste.
Område 3: Hvordan de hjelpetrengendes grunnleggende behov søkes sikret
På dette reviderte området ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere et avvik, det ble gitt en merknad.
Avvik 1
Brukernes grunnleggende behov dekkes på enkelte punkter ikke alltid i praksis.
Dette er avvik fra:
- Kommunehelsetjenesteloven § 2-1, første ledd, jf § 6-3 tredje ledd (jf. Sosial- og helsedepartementets forskrift av 27.06.2003, nr 792 om kvalitet i pleie og omsorgstjenestene § 3, annet ledd).
Avviket er basert på følgende observasjoner:
- Det fremkom under intervjuet at det ikke er satt av tid til å følge opp trygghetsalarmer (på grunn av ”fulle” lister) når brannvakta ringer opp for å formidle behov for bistand til en bruker som har trygghetsalarm. Tildelte tjenester blir forskjøvet til et senere tidspunkt eller faller bort. Det opplyses at brukere som skal på toalett mellom faste besøk må bruke trygghetsalarmen (som ikke er tenkt til å brukes til slike formål) isteden for flere faste besøk. Dette fører ofte til at personalet ikke rekker frem i tide.
- Det fremkom ved intervju og gjennom dokumentasjon at vedtak om innvilget personlig hygiene (dusj) utgår på helligdager.
Merknad
Drammen kommune, hjemmetjenesten Bragernes har ikke implementert et tilfredstillende system som søker å sikre at tjenesteyterne i sosial- og helsetjeneste kjenner innholdet i kvalitetsforskriftens grunnleggende behov.
Merknaden bygger på følgende observasjoner:
Det fremkom under intervju at kjennskapen til kvalitetsforskriften varierer, og kunnskapen om innholdet i forskriften er mangelfull blant de ansatte.
Under tilsynet fremkom det at Drammen kommunes system var mangelfullt kjent og implementert i organisasjonen. Under intervjuene ble det påvist at de ansatte ikke har en klar formening om hva som menes med og hva som skal til for å tilfredstille de grunnlegende behov samt at de har en samforent oppfatning av hva som menes med de grunnleggende behov.
Område 4: Hvordan legemiddelhåndteringen søkes sikret
På dette reviderte området ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere et avvik, det ble ikke gitt merknader.
Avvik 1
Drammen kommune, hjemmetjenesten Bragernes har ikke et system som sikrer at forskrift om legemiddelforsyningen m.v. i den kommunale helsetjeneste følges i praksis.
Dette er avvik fra:
- Kommunehelsetjenesteloven § 2-1, første ledd, (jf. Helse- og omsorgsdepartementet forskrift om legemiddelforsyningen mv i den kommunale helsetjeneste).
Avviket er basert på følgende observasjoner:
- Det fremkom under intervju at forskrift om legemiddelhåndtering er ikke kjent elle implementert i organisasjonen
- Det fremkom under intervju at Drammen kommunes retningslinjer for legemiddelhåndtering er ikke allment kjent blant de ansatte i organisasjonen
- Det fremkom under intervju og gjennom dokumentasjon at det er systematisk bruk av assistenter uten bemyndigelse til utdeling av medisiner til hjemmeboende.
Område 5: Hvordan faglig forsvarlig oppfølging søkes sikret for hjelpetrengende som er hjemmeboende
På dette reviderte området ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere tre avvik, det ble ikke gitt merknader.
Avvik 1
Drammen kommune gir enkelte tjenestemottakere et tjenestetilbud innen praktisk bistand som ikke er faglig forsvarlig og hjemmesykepleie som ikke er i tråd med lov og forskrift.
Dette er avvik fra:
- Sosialtjenesteloven § 4-3 jfr § 4-2 a, jf kommunehelsetjenesteloven § 6-3, jf. helsepersonelloven §§ 4, første ledd og 16, første ledd.
Kommentar:
Etter sosialtjenesteloven § 4-3 jfr § 4-2 a skal kommunen gi de som er avhengig av offentlig hjelp nødvendige tjenester. Det er ikke mulig å angi presist hvor omfattende denne hjelpen skal være, men den skal ligge på et forsvarlig nivå i forhold til de behovene som skal dekkes.
Avviket er basert på følgende observasjoner:
- Det fremkom under intervju at det ikke er midler til å sette inn vikarer ved sykdom, ved ferie og høytid, slik at innvilgede tjenester faller bort til praktisk bistand.
- Det fremkom av dokumentasjon og intervju at innvilgelse av hjemmehjelp hver 4. uke ikke er et forsvarlig tjenestetilbud.
- Det fremkom under intervju og dokumentasjon at kommunen ikke foretar en individuell vurdering ved tildeling eller reduksjon av praktisk bistand, men begrunner vedtakene med kommunale serviceerklæringer.
- Det fremkom under intervju samt gjennom oversendte avviksmeldinger at det leies inn personell uten helsefaglig utdanning i hjemmesykepleietjenesten. De er formelt helsepersonells medhjelper, jf helsepersonelloven § 5, men utfører oppgaver uten tilstrekkelig tilsyn og veiledning. Det opplyses at utdeling av medisiner utføres av assistenter uten bemyndigelse.
Avvik 2
Drammen kommune opererer med venteliste for tjenestemottakere som er innvilget praktisk bistand.
Dette er avvik fra:
- Sosialtjenesteloven § 4-3 jfr § 4-2 a.
Kommentar:
Den som er vurdert å oppfylle vilkårene i § 4-3 har rettskrav på tjenester etter § 4-2 a-d. Kommunen har dermed en plikt til å gi praktisk bistand fra det tidspunkt man finner at søker ikke kan dra omsorg for seg selv, eller er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål.
Avviket er basert på følgende observasjoner:
- Det fremkom under intervju og dokumentasjon at Drammen kommune innvilger praktisk bistand etter å ha vurdert at vilkårene i § 4-3 er oppfylt, for så å sette dem på venteliste begrunnet med manglende kapasitet og ressurser i kommunen.
Avvik 3
Drammen kommune ivaretar ikke brukermedvirkning i tilstrekkelig grad ved tildeling av praktisk bistand.
Dette er avvik fra:
- Sosialtjenesteloven § 8-4
Kommentarer:
Kommunen har plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker. Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med tjenestemottaker, eventuelt tjenestemottakers pårørende. Det skal legges stor vekt på hva tjenestemottaker mener. Tjenestetilbudet bør så langt det er mulig ta hensyn til den enkeltes spesielle behov og ønsker.
Avviket er basert på følgende observasjoner:
- Det fremkom ikke av dokumentasjonen at søker/ pårørende er medvirkende ved utforming av tjenestetilbudet.
- Det fremkom av intervjuer at tjenestemottaker i liten grad fikk påvirke sitt tjenestetilbud for praktisk bistand.
6. Deltakere ved tilsynet
Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.
I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.