INNHOLD

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

1. Kommunen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.

2. Kommunen sikrer at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.

3. Kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Det ble avdekket to avvik:

Avvik 1
Orkdal kommune har manglende opplæring i kap. 4A, spesielt med tanke på kompetanse til å identifisere tvangsbruk etter lovens definisjon av makt og tvang.

Orkdal kommunen gjør bruk av ulovlig tvang og makt mot en person med psykisk utviklingshemning.

Dato: 23.06.05

1. Innledning
Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjonsmetoden som ledd i landsomfattende tilsyn for 2005 knyttet til rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor personer med utviklings-hemning. Dette landsomfattende tilsynet er initiert fra Statens helsetilsyn og inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet inneværende år.

Tilsynet er blitt gjennomført ved systemrevisjon av Orkdal kommunes tjenester overfor personer med utviklingshemning, samt ved systemrevisjon i tilknytning til to vedtak om bruk av tvang og makt og meldinger om skadeavvergende tiltak i kommunen. Tilsynene med vedtakene/meldingene kalles også stedlige tilsyn og det er utarbeidet særskilte tilsynsrapporter i tilknytning til disse.

Målsettingen med tilsynet har vært å undersøke om:

1. Kommunen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.

2. Kommunen sikrer at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.

3. Kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Hjemmel for fylkesmannens tilsyn er lov om sosiale tjenester § 2-6. Det fremgår der at fylkesmannen plikter å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter bl.a. kap. 4 og 4A og skal påse at virksomheten drives i samsvar med loven og forskriftene til loven. Ved tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b og c skal det også føres stedlig tilsyn.

Fylkesmannen kan uten hinder av taushetsplikt kreve innsyn i de opplysninger som er nødvendige for at fylkesmannen kan utføre sine oppgaver. I forbindelse med tiltak etter kap. 4A kan tilsynet gjennomføre tilsynsbesøk uten beboerens samtykke.

Hvis virksomheten etter kap. 4 og 4A drives på en måte som kan ha skadelige følger for tjenestemottaker eller på en annen måte er uheldig eller uforsvarlig, kan fylkesmannen gi pålegg om å rette opp forholdet.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervju og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetskrav fastsatt i lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Orkdal kommune har ca. 10000 innbyggere. Kommunen har gjennomført to omfattende omorganiseringer de to siste årene, siste omorganisering i september 2004.

Kommunen har organisert tjenestene i seksjoner. Tjenestene for mennesker med psykisk utviklingshemning er organisert i seksjonen Læring og mestring.

Kommunen har et forholdsmessig høyt antall av personer med utviklingshemning, og det finnes til sammen 35 boliger fordelt på tre boligområder for denne gruppen i kommunen.

Dokumenter mottatt fra kommunen/gjennomgått under tilsyn:

• Organisasjonsoversikt av 22.03.05 for Orkdal kommune.
• Delegasjonsreglement 14.01.04 for Orkdal kommune
• Lederavtale og styringskort rådmann – seksjonsleder, se kommunens internettside
• Kommunens opplæringsplan – tiltak for funksjonshemmede – 2005
• Arbeidshefte med rutinebeskrivelse etter kap. 6A.
• Fire enkeltvedtak om tildeling av sosiale tjenester etter § 4-2 a-d overfor personer med utviklingshemning
• Klientjournal og protokoll over bruk av tvang knyttet til de to vedtakene som de stedlige tilsynene omfattet.
• Mal for vedtak etter kap. 4A, se arbeidshefte for kap. 6A

Dokumenter hos Fylkesmannen i tilknytning til kap. 4A:

• Vedtak om bruk av tvang etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b eller c.
• Meldinger om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner etter § 4A-5 tredje ledd bokstav a.
• Andre saksdokumenter knyttet til enkelte tjenestemottakere uten vedtak eller meldinger.

Andre dokumenter hos Fylkesmannen:

• Kommunens egne internettsider.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.01.05.

Formøte avholdt 16.03.05.

Formøte ble avholdt etter ønske fra en av de tre kommunene det skal føres tilsyn med. Det ble avholdt felles formøte for kommunene.

Åpningsmøte ble avholdt 12.04.05

Intervju
Ni personer ble intervjuet.

Befaring
I forbindelse med de to stedlige tilsynene ble det foretatt befaring ved en av tjenestemottakernes bolig. Dette var spesielt ønskelig da tvangstiltaket består av låsing av skapdører og andre dører.

Ut fra tjenestemottakernes funksjonsnivå, fant ikke Fylkesmannen det hensiktsmessig å hilse på andre aktuelle tjenestemottakerne.

Samtaler
Foresatte/pårørende var informert om tilsynet, men ingen hadde meldt behov for å snakke med tilsynsteamet.

Verifikasjoner
Det ble foretatt verifikasjoner ved gjennomgang av hvordan bruk av tvang og makt ble registrert og nedtegnet i klientmapper for alle beboere på Kongshaugen.

Sluttmøte ble avholdt 13.04.05.

Tilsynsområde 1: Kommunen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.

Fylkesmannen fant ingen avvik eller merknader på tilsynsområde 1.

Tilsynsområde 2: Kommunen sikrer at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.

Avvik 1
Orkdal kommune har manglende opplæring i kap. 4A, spesielt med tanke på kompetanse til å identifisere tvangsbruk etter lovens definisjon av makt og tvang.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester §§ 2-3, 2-1, 4A-2 og 4A-4 og internkontrollforskriften § 4 bokstav c)

Kommentar til myndighetskravet:

Kommunen må gjennom planlegging, organisering og styring bidra til å sikre at virksomheten ikke utøver ulovlig makt og tvang. Innholdet i tvangsbegrepet skal være kjent for overordnet faglig ansvarlig og nedover i organisasjonen til alle ansatte som arbeider med mennesker med psykisk utviklingshemming. Tjenesteyterne må ha tilstrekkelig kunnskap så de kan identifisere tvang og maktbruk i tjenesten, og ha kunnskap for å kunne innrette seg etter lovens ordning for når makt og tvang kan anvendes.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom at flere av tjenesteyterne har varierende og til dels manglende kunnskap om innholdet i tvangsbegrepet og grensene for hva som er tvang, og når det kan brukes lovlig tvang i nødsituasjoner. Særlig gjelder dette om hva og når det kan være tale om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner. Det er usikkerhet hvorvidt omsorgsutøvelse som innebærer fysisk stopping, innhenting og fysisk tilbakeføring pr. definisjon skal regnes som tvang og makt.
• I intervjuene fremkom det at flere av de ansatte ikke har fått målrettet eller tilstrekkelig opplæring i sosialtjenesteloven kap. 4A,
• Det foreligger ikke opplæringsplaner.

Avvik 2
Orkdal kommunen gjør bruk av ulovlig tvang og makt mot en person med psykisk utviklingshemming.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester § 4A-4 og § 4A-7, jf. jf. forskrift om internkontroll § 4 bokstav g).

Kommentar til myndighetskravet:

Kommuner som har tjenestemottakere med utfordrende atferd, har en plikt til å sørge for at forholdene blir lagt til rette for minst mulig bruk av makt og tvang overfor disse tjenestemottakere. Sosialtjenestelovens §§ 4A-5 og 4A-7 krever at kommunen skal fatte vedtak ved all planlagt (systematisk) bruk av tvang og makt. Forsvarlig tjenesteutøvelse forutsetter at virksomheten gjennom prosedyrer og andre tiltak, har sikret at makt og tvang ikke brukes hvis målet kan nås med mindre inngripende tiltak. Forsvarlig tjenesteutøvelse forutsetter også at tvang og makt bare brukes i et slik omfang og på en slik måte det er nødvendig og forsvarlig av hensyn til omsorg for tjenestemottakeren og andres sikkerhet. Et slikt vedtak skal sendes til fylkesmannen for overprøving og forhåndsgodkjenning. Det kommunale vedtaket kan ikke iverksettes før fylkesmannen har fattet vedtak om godkjenning.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Orkdal kommunen praktiserer låsing av dør inn til en beboer på natten for å beskytte denne beboer for urettmessig besøk fra naboen. Tiltaket er ikke registrert som skadeavvergende tiltak og det følger heller ikke av noe vedtak.
• Det framkom gjennom intervju og dokumentgranskning at det i enkeltsituasjoner ble benyttet tvang og makt uten at dette ble saksbehandlet og rapportert i henhold til lovens krav.
• Kommunen har ikke et tilstrekkelig system til å fange opp bruk av tvang og makt dersom en leder ute på et tjenestested ikke følger opp lovens krav. Dersom en leder ikke saksbehandler og rapporterer videre bruk av tvang og makt i henhold til loven, har ikke kommunen gode nok rutiner for å kontrollere dette.

Tilsynsområde 3: Kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Dette området ble undersøkt/kontrollert som stedlig tilsyn med 2 angitte personer med uviklingshemning. Det ble ikke funnet avvik. Det er utarbeidet egne rapporter, som er unntatt offentlighet.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Liv Murberg, revisjonsleder
Mette Øvrewall, revisor
Åsmund Edvardsen, revisor

7. Oppfølging
Fylkesmannen ber om å få tilsendt kommunens plan for å avslutte avvik 1 og 2.

Frist for tilbakemelding: 15.09.05.