Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Kommunen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter LOST § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.
• Kommunen skal sikre at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.
• Kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Det ble avdekket tre avvik og gitt en merknad.

Avvik 1:
Klæbu kommune har mangler ved systemet ved saksbehandlingen av enkeltvedtak for sosialtjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2.

Avvik 2:
Klæbu kommune har manglende opplæring i sosialtjenesteloven kap. 4A, spesielt med tanke på kompetanse til å identifisere tvangsbruk etter lovens definisjon av makt og tvang.

Avvik 3:
Klæbu kommune bruker tvang eller makt som ikke er i samsvar med sosialtjenesteloven kap. 4A.

Merknad:
Det er uklarhet om hvem i kommunen som har overordnet faglig ansvar for vedtak etter sosialtjenesteloven kap. 4A og ansvar for enkeltvedtak etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-e.

Dato: 23.06.05

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjonsmetoden som ledd i landsomfattende tilsyn for 2005. Tilsynet er knyttet til rettssikkerhet ved bruk av makt og tvang overfor personer med utviklingshemning. Dette landsomfattende tilsynet er initiert fra Statens helsetilsyn og inngår som en del av Fylkesmannen i Sør-Trøndelags planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Tilsynet er blitt gjennomført ved systemrevisjon av Klæbu kommunes tjenester overfor personer med utviklingshemning samt ved systemrevisjon i tilknytning til ett vedtak om bruk av makt og tvang, og meldinger om skadeavvergende tiltak mot en person. Tilsynet med vedtaket kalles også stedlig tilsyn og det er utarbeidet særskilt tilsynsrapporter i tilknytning til disse. De generelle funnene fra disse stedlige tilsynene er imidlertid tatt med i rapporten fra systemrevisjon.

Målsettingen med tilsynet har vært å undersøke om:

1. Kommunen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.

2. Kommunen sikrer at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.

3. Kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Hjemmel for fylkesmannens tilsyn er lov om sosiale tjenester § 2-6. Det fremgår der at fylkesmannen plikter å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter bl.a. kap. 4 og 4A og skal påse at virksomheten drives i samsvar med loven og forskriftene til loven. Ved tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b og c skal det også føres stedlig tilsyn.

Fylkesmannen kan uten hinder av taushetsplikt kreve innsyn i de opplysninger som er nødvendige for at fylkesmannen kan utføre sine oppgaver. I forbindelse med tiltak etter kap. 4A kan tilsynet gjennomføre tilsynsbesøk uten beboerens samtykke.

Hvis virksomheten etter kap. 4 og 4A drives på en måte som kan ha skadelige følger for tjenestemottaker eller på annen måte er uheldig og uforsvarlig, kan Fylkesmannen gis pålegg om å rette opp forholdet.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Klæbu kommune har ca 5 000 innbyggere, og ca 40 personer med psykisk utviklingshemning. Kommunen var tidligere vertskommune for sentralinstitusjonen Halsetheimen.

Tjenestene for mennesker med psykisk utviklingshemmede er organisert i Pleie og omsorg.

Kommunen har leiligheter fordelt på fire boligområder for denne gruppen.

Dokumenter mottatt fra kommunen før tilsyn eller gjennomgått under tilsyn:

• Organisasjonsoversikt
• Delegasjonsreglement
• Enkeltvedtak om tildeling av sosiale tjenester etter § 4-2 a-d overfor personer med utviklingshemning
• Klientjournal og protokoll over bruk av makt og tvang knyttet til en av personene som de stedlige tilsyne omfatter.
• Dokumenter hos Fylkesmannen i tilknytning til kap. 4A:
• Vedtak om bruk av makt og tvang etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b eller c
• Meldinger om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner etter § 4A-5 tredje ledd bokstav a
• Andre saksdokumenter knyttet til enkelte tjenestemottakere uten vedtak eller meldinger
• Andre dokumenter hos Fylkesmannen

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag:

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.01.05.

Formøte ble avholdt 16.03.05. Klæbu kommune deltok ikke.

Åpningsmøte ble avholdt 19.04.05.

Intervjuer 10 personer ble intervjuet.

Befaring I forbindelse med ett vedtak om makt og tvang ble det foretatt befaring hos vedkommende tjenestemottaker. Dette var spesielt ønskelig sa saken har vært svært konfliktfylt

Verifikasjoner

Følgende verifikasjoner ble gjennomført.

Det ble foretatt verifikasjoner ved gjennomgang av hvordan bruk av makt og tvang ble registrert og nedtegnet i klientmapper.

Sluttmøte ble avholdt 20.04.05.

Tilsynsområde 1: Kommunen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter LOST § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.

Avvik 1:
Klæbu kommune har mangler ved systemet for saksbehandlingen av enkeltvedtak for sosialtjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester § 4-3. jf, § 4-2 a-d, jf. kvalitetsforskriften § 3 første ledd jf.sosialtjenesteloven § 2-1 jf, internkontrollforskriften §§ 3 og 4.

Kommentar til myndighetskravet:

• I kvalitetsforskriften § 3 første ledd fremgår at kommunen skal etablere et system av prosedyrer som søker å sikre at tjenesteapparatet og tjenesteyterne kontinuerlig tilstreber at den enkelte bruker får de tjenester vedkommende har behov for til rett tid, og i henhold til gjeldende vedtak. Sosialtjenestelovens § 2-1, jf. internkontrollforskiftens § 3, forutsetter at kommunen må styre slik at de i sin planlegging og organisering sikrer at tjenestemottakerens tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-d endres i samsvar med endrete bistandsbehov, jf.internkontrollforskriften § 3. Sosialtjenesteloven § 2-1, jf. internkontrollforskiften § 3, forutsetter at kommunen sikrer en forsvarlig utførelse av tjenestene, blant annet at omfang og type tjenester tilpasses brukerens behov og er nedfelt i vedtak etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-d.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Noen av enkeltvedtakene er gamle og er ikke oppdatert. Det foreligger ikke dokumentasjon på evaluering om tjenestene ytes i samsvar med vedtaket og om brukers behov for tjenester er endret.
• Flere enkeltvedtak er skriftliggjort først lenge etter at tjenesten/tiltakene er satt i verk .
• Det foreligger ikke noe system for å sikre at tjenesteyterne blir kjent med enkeltvedtakene .
• Tjeneste er blitt justert/redusert uten at det blir fattet nytt enkeltvedtak.
• For en tjenestemottaker foreligger uklarhet om sammenhengen mellom vedtak om opphold i institusjon etter kommunehelsetjenesteloven og tildeling av tjenester etter sosialtjenesteloven, jf. rapport for stedlig tilsyn.

Tilsynsområde 2: Kommunen skal sikre at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.

Avvik 2:
Klæbu kommune har manglende opplæring i sosialtjenesteloven kap. 4A, spesielt med tanke på kompetanse til å identifisere tvangsbruk etter lovens definisjon av makt og tvang.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester §§ 2-3, 2-1, 4A-2 og 4A-4 og internkontrollforskriften § 4 annet ledd c)

Kommentar til myndighetskravet:

• Kommunen må gjennom planlegging, organisering og styring bidra til å sikre at virksomheten ikke utøver ulovlig makt og tvang. Innholdet i tvangsbegrepet skal være kjent for overordnet faglig ansvarlig og nedover i organisasjonen til alle ansatte som arbeider med mennesker med psykisk utviklingshemming. Tjenesteyterne må ha tilstrekkelig kunnskap så de kan identifisere tvang og maktbruk i tjenesten, og ha kunnskap for å kunne innrette seg etter lovens ordning for når makt og tvang kan anvendes.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom at flere tjenesteyterne har varierende og til dels manglende kunnskap om innholdet i tvangsbegrepet og grensene for hva som er tvang. Særlig gjelder dette om hva og når det kan være tale om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner. Det er varierende kunnskap om innholdet i lovens tvangsbegrep, bl.a. om grensene for hva som er tvang og når det kan brukes lovlig tvang. Det fremstår som en gjeldende oppfatning om at all bruk av tvang og makt er ulovlig.
• I intervjuene fremkom det at flere av ansatte ikke har fått målrettet eller tilstrekkelig opplæring i sosialtjenesteloven kap. 4A, herunder om forståelse av lovens tvangsbegrep.
• Ansatte uttrykte behov for mer opplæring i forhold til kapittel 4A.
• Det framkom at ansatte ikke var informert om at tidligere kapittel 6A er erstattet med et nytt kapittel 4A, heller ikke om endringene, og innholdet i endringene i nytt lovkapitel.
• Det kom fram at ansatte har manglende kunnskaper om hvilke prosedyrer som skal følges ved bruk av skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner.
• Det foreligger ikke internkontrollrutiner for å sikre oppfyllelse av sosialtjenesteloven kap. 4A.

Avvik 3:
Klæbu kommune bruker tvang eller makt som ikke er i samsvar med sosialtjenesteloven kap. 4A.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester § 4A-4 og § 4A-7 første ledd, jf. § 4A-5.

Kommentar til myndighetskravet:

• Kommuner som har brukere med utfordrende atferd, har en plikt til å sørge for at forholdene blir lagt til rette for minst mulig bruk av makt og tvang overfor disse tjenestemottakere. Sosialtjenestelovens §§ 4A-5 og 4A-7 krever at kommunen skal fatte vedtak ved all planlagt (systematisk) bruk av tvang og makt. Forsvarlig tjenesteutøvelse forutsetter at virksomheten gjennom prosedyrer og andre tiltak har sikret at makt og tvang ikke brukes hvis målet kan nås med mindre inngripende tiltak. Forsvarlig tjenesteutøvelse forutsetter også at tvang og makt bare brukes i et slik omfang og på en slik måte det er nødvendig og forsvarlig av hensyn til omsorg for tjenestemottakeren og andres sikkerhet. Et slikt vedtak skal sendes til fylkesmannen for overprøving og forhåndsgodkjenning. Det kommunale vedtaket kan ikke iverksettes før fylkesmannen har fattet vedtak om godkjenning.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det blir brukt alarm om natten på flere tjenestemottakere uten at det foreligger gyldig vedtak om dette.
• Det er beskrevet situasjoner hvor det er tvil om hvorvidt det er brukt tvang eller makt. Det er ikke er sendt inn melding om skadeavvergende tiltak om forholdet. Det er ikke igangsatt kartleggingsarbeid for å avklare eventuell bruk av tvang og makt, eller igangsatt arbeid med å fatte vedtak om planlagte omsorgstiltak.

Merknad:
Det er uklarhet om hvem i kommunen som har overordnet faglig ansvar for vedtak etter sosialtjenesteloven kap. 4A og ansvar for enkeltvedtak etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-e.

Observasjoner:

• Det går ikke fram i delegasjonsreglementet hvem i kommunen som har det overordnede faglig ansvaret for tjenester etter sosialtjenesteloven kap. 4A.
• Det er ikke samsvar mellom det som står i delegasjonsreglement om ansvarsområde innen sosialtjenesteloven og faktiske ansvarsområde innen sosialtjenesteloven slik det er beskrevet og klargjort i intervjuene.

Tilsynsområde 3: Kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Dette området ble undersøkt/kontrollert som stedlig tilsyn med 2 angitte personer med uviklingshemning. Det ble ikke funnet avvik. Det er utarbeidet egne rapporter, som er unntatt offentlighet.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Helsetilsynet i Sør-Trøndelag deltok:
Liv Murberg, revisjonsleder
Åsmund Edvardsen, revisor
Mette Øvrewall, revisor

Fylkesmannen ber om å få tilsendt spesifikke tidsangivelser for kommunens plan for å avslutte avvik 1 - 3.

Frist for tilbakemelding: 15.09.05.