INNHOLD

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder og funn
6. Deltakere ved tilsynet

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Organisering, delegering av ansvar og oppgaver i sosial og helsetjenesten
• Saksbehandling og klagebehandling etter forvaltningsloven ved tildeling av tjenester etter kommunehelsetjenesteloven § 2-1 og sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-c, jf. § 4-3

Det er avdekket 3 avvik under revisjonen, og det er funnet grunnlag for å gi 3 merknader.

Fylkesmannen avdekket følgende avvik:

1. Kommunen har ikke effektivt implementert Internkontrollforskriften i virksomheten.

2. Kommunen følger ikke fullt ut forvaltningslovens regler om begrunnelse og underretning om vedtak.

3. Kommunen utmåler ikke tjenester i et forsvarlig omfang.

I tillegg er gitt følgende merknader:

1. Kommunens delegasjon av myndighet til å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven og helsetjenesteloven er uklar.

2. Kommunen kan forbedre rutinene ved tildeling av plass i sykehjem.

3. Kommunen kan forbedre presisjonen i vedtaksteksten ved behandling av søknader.

Dato: 08.07.05

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Sarpsborg kommune i perioden 01.04.05 – 19.05.05. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i inneværende år.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Sarpsborg kommune har ca. 49 000 innbyggere. Kommunens helse- og omsorgstjeneste er organisert etter bestiller – utførermodellen. Brukersenter helse og omsorg fatter vedtak om tjenestene som ble revidert. De fleste tjenestene organiseres og utføres/ytes av virksomheter i de ulike sonene kommunen. Dette gjelder imidlertid ikke støttekontakt og avlastning. Brukersenteret har selv ansvar for å organisere disse tjenestene.

På tidspunktet for tilsynsbesøket hadde kommunen en vesentlig underdekning av sykehjemsplasser. I følge kommunens brev til fylkesmannen av 30.06.05 har 342 sykehjemsplasser. Det ble ved tilsynsbesøket opplyst at 78 personer stod på venteliste for plass, dvs. en venteliste tilsvarende i underkant av en fjerdedel av samlet antall plasser.

Kommunen vedtok 10.mai 2005 ny organisering som medfører endring i organiseringen av tildeling av tjenester. De ansatte svarte under intervjuene på hvordan systemer, rutiner m.v. var etter gammel organisering/nå-situasjonen.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Organisasjonskart
• Liste over saksbehandlere
• Sarpsborg kommunes årsrapport 2004
• Retningslinjer for tildeling av tjenester
• Presisering av bestilling av hjemmetjenester
• Prosedyrer for brukersenter helse og omsorg
• Koordinering av tjenester til alvorlig syke og funksjonshemmede barn
• Overføring av bruker fra sykehus til syke/aldershjem
• Arkivprosedyre – Brukersenter helse og omsorg –> Virksomhetene
• Klagehåndtering
• Individuell plan
• Ansvarsgruppe
• Koordinator på individnivå
• Midlertidig delegasjonsmyndighet for Brukersenter helse og omsorg
• Delegering av myndighet fra rådmann til kommunesjef ressurs, plan og utvikling
• Anonymiserte søknader, saksutredninger og vedtak for 5 søknader og 3eksempler på negative vedtak på hvert av områdene sykehjemsplass – både korttids- og langtidsopphold, hjemmesykepleie, praktisk bistand, støttekontakt og avlastning.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Østfold:

• Varsel om tilsyn fra fylkesmannen til Sarpsborg kommune datert 01.04.05
• Dokumentasjon oversendt fra kommunen til fylkesmannen 20.04.05
• Delegasjon fra rådmann til kommunesjef ressurs, plan og utvikling ettersendt fra kommunen, mottatt hos fylkesmannen 06.05.05
• E-post med dagsorden fra fylkesmannen til kommunen 13.05.05
• Oversendelse av foreløpig tilsynsrapport 13.06.05
• Kommunens kommentarer til foreløpig rapport fra tilsyn av tjenester etter sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven i Sarpsborg kommune 30.06.05

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 01.04.05

Åpningsmøte ble avholdt 19.05.05

Intervjuer

4 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner

Følgende verifikasjoner ble gjennomført:

• Gjennomgang av 32 saksmapper hvor det var fattet vedtak etter sosialtjenesteloven § 4-2 c 1. kvartal 2005

Følgende verifikasjoner var planlagt, men kunne ikke gjennomføres:

• Gjennomgang av saksmapper hvor det var fattet vedtak etter kommunehelsetjenesteloven § 2-1, sykehjem i 1. kvartal 2005. Saksmappene befant seg ute i de ulike virksomhetene, ikke sentralt.

Sluttmøte ble avholdt 19.05.05

Område 1: Organisering, delegering av ansvar og oppgaver

Avvik 1
Kommunen har ikke effektivt implementert forskrift om internkontroll i virksomheten.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 2-1 annet ledd, kommunehelsetjenesteloven § 3-1 a, lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3 og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4h.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Tilsendte rutiner og prosedyrer er ikke oppdatert i samsvar med lovendringer
• Standardtekst i vedtak er ikke oppdatert i samsvar med lovendringer
• Intervjuer med ansatte bekreftet at det ikke foregår systematisk arbeid med oppdatering av rutiner og prosedyrer

Kommentar:
Kommunen har utarbeidet rutiner og prosedyrer for saksbehandling. I følge forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 h skal den eller de som er ansvarlige for virksomheten foreta systematisk overvåkning og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt, og at den bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten. I Sarpsborg blir ikke alle rutiner og prosedyrer fulgt opp med nødvendige endringer. Eksempel på manglende oppfølging er klageinstans og klagefrist på saker etter kommunehelseloven. Dette er ikke endret i rutiner/prosedyrer eller standardtekst i vedtakene etter lovendring av 2003.

Merknad 1
Kommunens delegasjon av myndighet til å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven og helsetjenesteloven er uklar.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Notat datert 26.04.05 fra Rådmannen til Kommunesjef ressurs, plan og utvikling
• Notat datert 18.04.05 fra Morten Andersen
• Intervjuer med ansatte bekreftet at saksbehandlerne fattet vedtak, men at de ikke var gitt skriftlig myndighet til dette

Kommentar:

Delegasjon av vedtaksmyndighet er gitt skriftlig fra Rådmann til Kommunesjef. Myndigheten er ikke skriftlig delegert videre til saksbehandlerne i Brukersenter helse og omsorg. Imidlertid er alle som deltok i intervjuene kjent med videredelegasjonen, noe som også er innarbeidet i datasystemet.

Område 2: Saksbehandling

Avvik 2
Kommunen følger ikke fullt ut forvaltningslovens regler om begrunnelse og underretning om vedtak.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningsloven §§ 24 og 25

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det går fram av tilsendte dokumenter at vedtak om avslag på søknad om tjenester ikke inneholder de momenter som forvaltningsloven krever

Kommentarer:
Etter forvaltningsloven § 24 skal enkeltvedtak begrunnes. § 25 stiller krav om begrunnelsens innhold, dvs. de regler vedtaket bygger på, faktiske forhold og hovedhensyn for forvaltningsmessig skjønn. Kommunens manglende oppfyllelse av disse kravene kan medføre at søker ikke forstår hva avslag bygger på og innebærer, og at vedkommende derfor ikke klager på avslaget.

Avvik 3
Kommunen utmåler ikke tjenester i et forsvarlig omfang.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester §§ 4-3 og 4-2, jf. §1-1 og lov om helsetjenesten i kommunen § 2-1.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Tilsendte vedtak om støttekontakt
• Tilsendte vedtak om praktisk bistand og hjemmesykepleie
• Tilsendte vedtak om plass i sykehjem
• Intervjuer med ansatte bekreftet at det er lagt føringer på omfang av tjenester fra kommunestyret

Kommentarer:
Kommunen utmåler tjenester i et omfang som ikke tilfredstiller det minstekrav som gjelder når det foreligger rettskrav på tjenester. Det vil si til personer som ikke kan dra omsorg for seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp til å klare dagliglivets gjøremål. Kommunen innvilger støttekontakt 47 uker i året, og avslag på søknad om støttekontakt begrunnes med at søkere kan delta i fellesaktiviteter. Videre er det vedtatt at praktisk bistand til rengjøring skal halveres og som standard innvilges en gang i måneden, jf. for eksempel sak 474 av 09.02.05. I tillegg har kommunen venteliste for plass til sykehjem. I vedtakene om midlertidig avslag på sykehjemsplass blir søkere vurdert å ha behov for plass. Dette innebærer at personer som er vurdert å ha behov for heldøgns omsorg, ikke får dette mens de venter på plass.

Merknad 2
Kommunen kan forbedre rutinene ved tildeling av plass i sykehjem.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Tilsendt dokumentasjon viser at søknader om sykehjemsplass blir midlertidig avslått, og at søkere blir satt på venteliste
• Det fremgår ikke hvordan rutinene er for å tildele en eventuell plass til de som har fått midlertidige avslag

Kommentar:
Kommunen gir søkere på sykehjemsplass midlertidig avslag på søknaden. Samtidig går det fram av vedtaket at søker skal få plass. Dette kan medføre at søker ikke kan ivareta sine rettigheter, spesielt i forhold til om vedtaket skal påklages eller ikke.

Merknad 3
Kommunen kan forbedre presisjonen i vedtaksteksten ved behandling av søknader.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Tilsendte vedtak om praktisk bistand.

Kommentar:

Tilsendte dokumenter viser at det i enkelte tilfeller er vanskelig å lese ut av selve vedtaket hva som er innvilget og hvilket omfang tjenesten har

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen i Østfold deltok:
Reviser Torgunn Bakken, rådgiver på område sosial og familie
Revisor Marit Werner Haabeth, rådgiver på område sosial og familie
Revisor Finn Martinsen, rådgiver på område helse
Revisjonsleder Kari (Lund) Riiser, rådgiver på område sosial og familie