Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Kommunen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.
• Kommunen sikrer at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.
• Kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Det ble avdekket to avvik og gitt to merknader.

Avvik 1:
Trondheim kommune bruker makt og tvang som ikke er i samsvar med sosialtjenesteloven kap. 4A.

Avvik 2:
Kommunen sikrer ikke tilstrekkelig opplæring i kap. 4A

Merknad 1:
Enkeltvedtak om tjenestemottakernes tjenestetilbud bærer preg av standardformuleringer og har lite individuelle presiseringer. Det er vanskelig å se hvordan vedtak om sosiale tjenester operasjonaliseres og implementeres, herunder hvordan kommunen sikrer at tjenestemottakerne rent faktisk får tjenester i samsvar med vedtaket.

Merknad 2:
Det foreligger noe ulik forståelse og oppfatning blant ansatte om hvordan det foreliggende vedtak om makt og tvang skal forstås, og når vilkår for bruk av makt og tvang foreligger.

Dato: 03.06.05

1. Innledning
Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjonsmetoden som ledd i landsomfattende tilsyn for 2005 knyttet til rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor personer med utviklings-hemning. Dette landsomfattende tilsynet er initiert fra Statens helsetilsyn og inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet inneværende år.

Tilsynet er blitt gjennomført ved systemrevisjon av Trondheim kommunes tjenester overfor personer med utviklingshemning, samt ved systemrevisjon i tilknytning til to vedtak om bruk av tvang og makt og meldinger om skadeavvergende tiltak i kommunen. Tilsynene med de to vedtakene kalles også stedlige tilsyn og det er blitt utarbeidet særskilte tilsynsrapporter i tilknytning til disse. De generelle funnene fra disse to stedlige tilsynene er imidlertid tatt med i rapporten fra systemrevisjon.

Målsettingen med tilsynet har vært å undersøke om:

1. Kommunen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.

2. Kommunen sikrer at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.

3. Kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Hjemmel for Fylkesmannens tilsyn er lov om sosiale tjenester § 2-6. Det fremgår der at Fylkesmannen plikter å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter bl.a. kap. 4 og 4A og skal påse at virksomheten drives i samsvar med loven og forskriftene til loven. Ved tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b og c skal det også føres stedlig tilsyn.

Fylkesmannen kan uten hinder av taushetsplikt kreve innsyn i de opplysninger som er nødvendige for at Fylkesmannen kan utføre sine oppgaver. I forbindelse med tiltak etter kap. 4A kan tilsynet gjennomføre tilsynsbesøk uten beboerens samtykke.

Hvis virksomheten etter kap. 4 og 4A drives på en måte som kan ha skadelige følger for tjenestemottaker eller på en annen måte er uheldig eller uforsvarlig, kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette opp forholdet.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetskrav fastsatt i lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Trondheim kommune har ca. 150 000 innbyggere. Kommunen har gjennomført to omfattende omorganiseringer de to siste årene. Kommunen har organisert tjenestene etter bestiller – utførermodellen i fire bydeler. Kommunen er dessuten inndelt i enheter f. eks et sykehjem, eller sone som kan bestå av flere boenheter for psykisk utviklingshemmede, mennesker med psykiske lidelser og lignende. Valentinlyst sone omfatter bl.a. Brøsetveien 162 med åtte leiligheter og fellesareal/personalbase.

Dokumenter mottatt fra kommunen og gjennomgått før og under tilsyn:

• Organisasjonsoversikt for Trondheim kommune.
• Avtaleutkast mellom fagansvarlig for tiltak etter lov om sosiale tjenester kap. 4A og enhetsleder
• Funksjonsbeskrivelse for teamleder
• Brukerveileder for Gerica i Trondheim kommune, dok.nr. 04-243
• Rutine ved melding om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner, dok.nr. 05-147
• Rutine for forslag til vedtak om skadeavvergende tiltak, dok.nr. 05/148
• Kompetanseplan/opplæringsplan byomfattende tiltak innenfor tjenesteområdet for utviklingshemmede
• Program for kurs i lov om sosiale tjenester kap. 4A 2004
• Praksiskandidatkurs i omsorgsfag for ufaglærte med praksis i omsorgstjenester til personer med utviklingshemming fra Ressurssenteret Tiller videregående skole
• Informasjonshefte til nyansatte Brøset sone av 30.08.04
• Erklæring om taushetsplikt for ansatte i Trondheim kommune med vedlegg av 17.02-04
• Forslag til mandat for supportgruppe
• Informasjon om Trondheim kommunes arbeid med å bedre rutiner etter lov om sosiale tjenester kap. 4A
• Fem enkeltvedtak om tildeling av sosiale tjenester etter § 4-2 a-d overfor personer med utviklingshemning
• To vedtak om bruk av makt og tvang
• Dokumenter knyttet til de to vedtakene som de stedlige tilsynene omfattet:
• Personaloversikt fra Brøset sone
• Meldinger om skadeavvergende tiltak for en tjenestemottaker
• Dokumenter hos Fylkesmannen i tilknytning til kap. 4A:
• Vedtak om bruk av tvang etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b eller c.
• Meldinger om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner etter § 4A-5 tredje ledd bokstav a.
• Individuell plan

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.01.05.

Formøte avholdt 16.03.05.

Formøte ble avholdt etter ønske fra en av de tre kommunene det skulle føres tilsyn med. Det ble avholdt felles formøte for kommunene.

Åpningsmøte ble avholdt 26.04.05

Intervju
Ni personer ble intervjuet.

Befaring
Det ble ikke foretatt befaring i bolig da denne er kjent for Fylkesmannen fra tidligere tilsyn.

Samtaler
Foresatte/pårørende var informert om tilsynet, men ingen hadde meldt behov for å snakke med tilsynsteamet. Ut fra tjenestemottakernes funksjonsnivå, fant ikke Fylkesmannen det hensiktsmessig å hilse på aktuelle tjenestemottakerne.

Verifikasjoner
Det ble foretatt verifikasjoner ved gjennomgang av hvordan bruk av tvang og makt ble registrert og nedtegnet i klientmapper for to av beboerne.

Sluttmøte ble avholdt 27.04.05.

Tilsynsområde 1:
Kommunen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.

Merknad 1:
Enkeltvedtak om tjenestemottakernes tjenestetilbud bærer preg av standardformuleringer og har lite individuelle presiseringer. Det er vanskelig å se hvordan vedtak om sosiale tjenester operasjonaliseres og implementeres, herunder hvordan kommunen sikrer at tjenestemottaker rent faktisk får tjenester i samsvar med vedtaket.

Observasjoner:

• Vedtakene er så vidt generelle at kommunen til en viss grad kan opp- og nedjustere tjenestetilbudet uten at det får konsekvenser for gjeldende enkeltvedtak.
• I vedtak om heldøgns omsorg er det ikke konkretisert hvilken hjelp som skal gis. Det vises til individuelle planer. Flere individuelle planer er ikke oppdatert.
• Det fremgår ikke av enkeltvedtakene om det er vurdert at den psykisk utviklings-hemmede, kan ha rett til økte tjenester når det vurderes vedtak for tiltak med bruk av tvang og makt
• Det fremgår ikke av enkeltvedtakene om det er sammenheng mellom enkeltvedtakene og kompetansekravene i 4A.

Avvik 1:
Kommunen sikrer ikke tilstrekkelig opplæring i kap. 4A

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester §§ 2-1, 2-3, 4A-2 og 4A-4 og internkontrollforskriften § 4 annet ledd c.

Kommentar til myndighetskravet

Kommunen må gjennom planlegging, organisering og styring bidra til at virksomheten ikke utøver ulovlig makt og tvang. Innholdet i tvangsbegrepet skal være kjent for overordnet faglig ansvarlig og nedover i organisasjonen til alle ansatte som arbeider med mennesker med psykisk utviklingshemning. Tjenesteyterne må ha tilstrekkelig kunnskap så de kan identifisere tvang og maktbruk i tjenesten, og ha kunnskap for å kunne innrette seg etter lovens ordning for når makt og tvang kan anvendes. Konsekvensen av manglende kunnskap om lovens tvangsbegrep kan bli at det blir individuelle definisjoner av tvangsbegrepet, og da ofte ut fra hensiktsmessighetsvurderinger.

Observasjoner

• Det frem kom at mange av de ansatte ikke har fått opplæring i sosialtjenesteloven kap. 4A, herunder spesielt tvangsbegrepet og når det kan anvendes lovlig makt og tvang. Kommunen har opplæringstilbud, men sikrer ikke at personale deltar.
• Det fremkom under intervju at kunnskap om innholdet i tvangsbegrepet var variabelt. De ansatte hadde ikke tilstrekkelig kunnskap om tvangsbegrepet.
• Ansatte uttrykte behov for mer opplæring i kapittel 4A.
• Det kom fram at ansatte har noe manglende kunnskaper om hvilke prosedyrer som skal følges ved bruk av skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner.
• Det er uklarhet blant ansatte om hvem i kommunen som har overordnet faglig ansvar for vedtak etter kap. 4A, samt om hvem som har ansvar og oppgaver med å forberede og fatte vedtak knyttet til bruk av tvang og makt etter kap 4A

Tilsynsområde 2:
Kommunen sikrer at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.

Avvik 2:
Trondheim kommune bruker tvang eller makt som ikke er i samsvar med kap. 4A.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester § 4A-4 og § 4A-7 første ledd jf § 4A-5.

Kommentar til myndighetskravet.

Kommuner som har tjenestemottakere med utfordrende atferd, har en plikt til å sørge for at forholdene blir lagt til rette for minst mulig bruk av makt og tvang overfor disse tjeneste-mottakerne. Sosialtjenesteloven §§ 4A-5 og 4A-7 krever at kommunen skal fatte vedtak ved all planlagt (systematisk) bruk av makt og tvang. Forsvarlig tjenesteutøvelse forutsetter at virksomheten gjennom prosedyrer og andre tiltak har sikret at makt og tvang ikke brukes hvis målet kan nås med mindre inngripende tiltak. Forsvarlig tjenesteutøvelse forutsetter også at tvang og makt bare brukes i et slikt omfang og på en slik måte at det er nødvendig og forsvarlig av hensyn til omsorg for tjenestemottakeren og andres sikkerhet. Et slikt vedtak skal sendes til Fylkesmannen for overprøving. Det kommunale vedtaket kan ikke iverksettes før Fylkesmannen har fattet vedtak om stadfesting.

Observasjoner

Det blir brukt epilepsialarm om natten på flere tjenestemottakere uten at det foreligger gyldig vedtak om dette,

Tilsynsområde 3 .
Kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i § 4A-7 og § 4A-8.

Dette området ble undersøkt og kontrollert som stedlig tilsyn med to angitte personer med psykisk utviklingshemning. Det ble ikke funnet avvik. Det er utarbeidet egne rapporter som er unntatt offentlighet.

Merknad 1:
Enkeltvedtak om tjenestemottakernes tjenestetilbud bærer preg av standardformuleringer og har lite individuelle presiseringer. Det er vanskelig å se hvordan vedtak om sosiale tjenester operasjonaliseres og implementeres, herunder hvordan kommunen sikrer at tjenestemottakerne rent faktisk får tjenester i samsvar med vedtaket.

Merknad 2:
Det foreligger noe ulik forståelse og oppfatning blant ansatte om hvordan det foreliggende vedtak om makt og tvang skal forstås, og når vilkår for bruk av makt og tvang foreligger.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Liv Murberg, revisjonsleder
Mette Øvrewall, revisor
Åsmund Edvardsen, revisor