INNHOLD

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder
6. Funn
7. Deltakere ved tilsynet
Vedlegg

Sammendrag
Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nord-Trøndelag gjennomførte den 13. og 14.06.05 tilsyn med kommunale helse- og sosialtjenester til voksne personer (over 18 år) med langvarige og sammensatte behov i Vikna kommune.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Oppstartsfasen – håndtering av nye henvendelser, planlegging, utredning og beslutninger
• Iverksettelsesfasen – fra planer, beslutning og vedtak til konkrete tjenester og tiltak
• Oppfølgingsfasen – oppfølging av tjenestemottakere, og revurdering og justering av tjenester

Vikna kommune (ca 4000 innbyggere), har i noen grad utarbeidet og skriftliggjort rutiner som bidrar til at henvendelser registreres, vurderes og behandles med den flerfaglighet som er nødvendig i forhold til tjenestemottakers særlige behov. Kommunen har dessuten lang tradisjon i å jobbe i ansvarsgrupper der tjenestemottaker og samarbeidende instanser deltar. Til tross for dette fungerer tjenesteytingen i praksis til dels fortsatt fragmentert, og det foreligger et forbedringspotensiale her, noe som påpekes i merknadene. En gjennomgang av saksmapper viser videre at kommunen kan forbedre saksbehandlingen, både når det gjelder utforming av og innhold i vedtak. Også dette påpekes i merknadene.

Det ble konstatert ett avvik på området som denne revisjonen omfattet:

Avvik: Underretning om vedtak manglet gjennomgående opplysninger om tjenestemottakers rett etter forvaltningsloven §§ 18 og 19 til å se sakens dokumenter.

Det ble gitt tre merknader:

Merknad 1: Om saksbehandlingen: De vedtak som fattes kan forbedres i forhold til teknisk utforming og innhold.

Merknad 2: Om saksbehandlingen: Kommunens dokumentasjon om tjenestemottakerne er til dels uoversiktlig og bærer lite preg av et felles system for journalføring.

Merknad 3: Om koordinering og brukermedvirkning: Systemene kan på alle nivå forbedres i forhold til informasjon. Hvordan prosessene på brukernivå utvikles og jevnlig evalueres kan med fordel dokumenteres bedre.

Dato: 08.08.05

1. Innledning
Rapporten er utarbeidet etter tilsyn i Vikna kommune i perioden 04.03.2005 – 14.06.05, gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nord-Trøndelag. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2005 med kommunenes tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov, utført på oppdrag fra Statens helsetilsyn

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar bestemte lovkrav innenfor de tema tilsynet omfatter. Se nærmere om dette i kapittel 5.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket og sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen. Sammenheng og helhet i tjenestetilbudet er blant de mest kritiske faktorene ved tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov. Statens helsetilsyn har derfor gitt Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket i oppdrag å gjennomføre et felles tilsyn med dette tjenestetilbudet.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og Fylkeslegen som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt ett felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Det er utarbeidet en felles rapport og oppfølgingen av eventuelle avvik vil bli koordinert.

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Ved denne tilsynsmetoden undersøkes om virksomheten gjennom sin internkontroll sikrer at tjenestene er i henhold til kravene i lovgivningen.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik - mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad – forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensiale.

Vikna kommune (ca 4000 innbyggere), har i noen grad utarbeidet og skriftliggjort rutiner som bidrar til at henvendelser registreres, vurderes og behandles med den flerfaglighet som er nødvendig i forhold til tjenestemottakers særlige behov. Kommunen har dessuten lang tradisjon i å jobbe i ansvarsgrupper der tjenestemottaker og samarbeidende instanser deltar. Til tross for dette fungerer tjenesteytingen i praksis til dels fortsatt fragmentert, og det foreligger et forbedringspotensiale her, noe som påpekes i merknadene. En gjennomgang av saksmapper viser videre at kommunen kan forbedre saksbehandlingen, både når det gjelder utforming av og innhold i vedtak. Også dette påpekes i merknadene.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

Se vedlegg, s. 7.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• Dokumentasjon fra kommunen oversendt i brev av 12.04 og 24.05.05, samt i faks av 10.06.05.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 04.03.05.

Formøte ble ikke avholdt

Åpningsmøte ble avholdt 13.06.05.

Intervjuer - 9 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner

Følgende verifikasjoner ble gjennomført:

• Gjennomgang av tilsendt dokumentasjon; 19 dokumenter
• Gjennomgang av mapper for tjenestemottakere i målgruppen; 12 mapper
• Intervjuer; 9 personer
• Gjennomgang av dokumentasjon fremlagt under tilsynsbesøket; syv dokumenter

Sluttmøte ble avholdt 14.06.05.

Tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov involverer store deler av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Ved dette tilsynet er det under hvert av temaene nedenfor lagt særlig vekt på å avklare om kommunen følger opp regelverket om:

• Brukermedvirkning,
• Koordinering mellom forskjellige tjenester
• Individuelt tilpassede tjenestetilbud til den enkelte
• Forsvarlig tjenesteyting.

For å undersøke forskjellige deler av kommunens tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov er det satt opp aktuelle problemstillinger langs en tidslinje under betegnelsene: oppstart, iverksettelse og oppfølging.

Oppstartfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Fanger opp og vurderer nye henvendelser
• Foretar en tilstrekkelig og koordinert utredning av tjenestebehovet
• Fatter beslutninger/vedtak som tilrettelegger for tjenester og tiltak

Iverksettingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Omsetter beslutninger og vedtak i konkrete, tilrettelagte tjenester og tiltak

Oppfølgingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Sikrer tilstrekkelig stabilitet og kontinuitet i tjenesteytingen slik at tjenestemottakeren opplever forutberegnelighet og trygghet i sin hverdag
• Sikrer at nye eller endrede tjenestebehov fanges opp og at nødvendige endringer foretas på en samordnet måte.

Det ble konstatert ett avvik på reviderte områder:

Avvik:
Underretning om vedtak mangler gjennomgående opplysninger om tjenestemottakers rett etter forvaltningsloven § 18 jfr § 19 til å se sakens dokumenter.

Avviket er et brudd på forvaltningsloven § 27 tredje ledd som blant annet sier følgende;

”I underretningen skal videre gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter § 18, jfr § 19 til å se sakens dokumenter. (…).”

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Gjennomgang av saksmapper viser at kommunen ikke opplyser om innsynsretten i underretning om vedtak.

Kommentar: Det må påregnes at målgruppen for tilsynet, voksne personer med langvarige og sammensatte behov, mottar hjelp fra ulike deler av hjelpeapparatet. Skriftlig dokumentasjon vil derfor kunne bli relativt omfattende. Dette tilsier at kommunen må bestrebe seg på å sørge for at den enkelte tjenestemottaker mottar opplysninger om adgangen til innsyn i egen mappe eller journal. På denne måten vil tjenestemottakers mulighet til å ha oversikt over egen sak være reell, noe som kan være avgjørende i forbindelse med en eventuell klagesak.

Det ble gitt tre merknader:

Merknad 1:
Om saksbehandlingen: De vedtak som fattes kan forbedres i forhold til teknisk utforming og innhold. Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Vedtak er gjennomgående ikke påført ”unntatt offentlighet”. Tilsynsmyndigheten kunne ikke påvise at kommunens rutiner medfører brudd på taushetsbestemmelsene, men påviser et forbedringspotensiale i forhold til å hindre at andre får tilgang eller kjennskap til taushetsbelagte opplysninger.
• Begrunnelsenes innhold i vedtakene varierer når det gjelder faktabeskrivelse og hvilke faglige vurderinger som er lagt til grunn. Videre kan vedtakene bli tydeligere hva angår tjenestens innhold, omfang og varighet. I noen grad nyttes ”åpne vedtak” (uten konkret angivelse av tid, m.m.), noe som svekker oversikt og forutsigbarhet for tjenestemottaker.

Kommentar: Kommunen kan på en relativt enkel måte utarbeide maler som sikrer at innholdet i/formen på vedtakene tilfredsstiller de krav som er nedfelt i eller i medhold av forvaltningsloven og særlovgivningen.

Merknad 2:
Om saksbehandlingen: Kommunens dokumentasjon om tjenestemottakerne er til dels uoversiktlig og bærer lite preg av et felles system for journalføring. Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• En del mapper inneholder ikke selve søknaden om tjenester, noe som i ettertid gjør det vanskelig å vurdere sammenhengen mellom hva tjenestemottaker søkte om og faktisk mottok av tjenester. Utskrifter fra saksbehandlersystemet kan med fordel ligge i den enkelte mappe. Dokumentasjonen i den enkelte mappe er videre ikke alltid organisert på en oversiktlig måte og mangler henvisninger til annen relevant dokumentasjon der dette hadde vært naturlig.
• Det foreligger journalnotater med manglende dato for innføring, samt manglende signering. En del av journalnotatene kan ikke identifiseres med henhold til opphav.
• Tre av 12 mapper inneholdt dokumenter tilhørende annen tjenestemottaker, noe som medfører risiko for brudd på taushetsbestemmelsene.

Kommentar: kommunen opplyser i brev av 20.05.05 at den har startet innfasing av pleie- og omsorgsprogrammet PROFIL, planlagt oppkobling mellom rådhus, sykehjem, pleie- og omsorg og legekontor planlegges i høst. Programmet benyttes i dag i deler av tjenesten. Kommunen forutsetter at den etter oppkobling kan få lagt inn en mal som kan benyttes til all kartlegging av nye tjenestemottakere.

Merknad 3:
Om koordinering og brukermedvirkning: Systemene kan på alle nivå forbedres i forhold til informasjon. Hvordan prosessene på brukernivå utvikles og jevnlig evalueres kan med fordel dokumenteres bedre. Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Sammenhengen i kommunens tjenesteyting overfor målgruppen kan forbedres, både med hensyn til kommunens egen koordinering og tjenestemottakers behov for oversikt og forutsigbarhet. Det er ingen av de tjenesteytende instansene som i dag har oversikten over samlet tjenesteyting fra kommunen til den enkelte, jfr målsettingen om helhetlige og koordinerte tjenester.
• Koordinerende funksjon kan synliggjøres bedre overfor tjenestemottakere og samarbeidspartnere. Informasjonskildene viste at funksjonen i varierende grad er kjent i kommunen.
• Der individuelle planer er i bruk, er disse til dels sparsomme med hensyn til opplysninger om arbeidsprosessen, for eksempel vedrørende de evalueringer som skal ha skjedd underveis.
• Tjenestemottakers egne oppfatninger og ønsker er i liten grad skriftlig nedfelt i individuelle planer spesielt, og i saksdokumenter generelt.

Kommentar: Informasjonskildene viser at kommunen har lang tradisjon for arbeid i ansvarsgrupper der tjenestemottaker og samarbeidende instanser deltar. Skriftliggjøring kan noen ganger synes overflødig, men er likevel viktig, ikke minst fordi det her er snakk om tjenesteyting over tid der både behov og ansatte kan skifte. Grundigere dokumentasjon vil her bidra til å sikre kontinuiteten og dermed rettssikkerheten for tjenestemottakerne.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nord-Trøndelag deltok:
Underdirektør Mariann Markussen, assisterende fylkeslege Tor-Finn Granlund og rådgiver Kirsti K. Mørkved med sistnevnte som revisjonsleder.

Vedlegg

Dokumentliste, VIKNA

Mottatt 12.04.05:

• Organisasjonskart Helse- og sosialetaten
• Helse- og sosialsjefens orientering om helse- og sosialetaten, juni 2004
• Opplæringsplan helse- og sosialetaten 2005-2006
• Årsmelding 2004, Vikna kommune

Mottatt 24.05.05:

• Delegasjonsregl. vedtatt 29.10.04
• Videredelegasjon rådmann til helse- og sosialsjef dat 10.12.04
• ” helse- og sosialsjef til avd leder (Einar Lothe) dat 08.04.05
• ” ” ” til avd leder (Jens Reidar Husby) dat 19.04.05
• ” ” ” til avd leder (Tove Severeide) dat 19.04.05
• ” ” ” til sosialleder dat 19.04.05
• ” ” ” til barnevernleder dat 19.04.05
• Kartleggingsskjema (Statens helsetilsyn IK-2692 2-2000)
• Utdrag fra håndbok i rehab. (skjema, og veil til bruk av skjema)
• Rutine: Informasjon om individuell plan i Vikna kommune dat 15.04.05
• Rutine: Vikna kommune: Tverrfaglig samarbeid

Mottatt på faks 10.06.05:

• Psyk.plan 2002-2006, revidert desember ’04
• St.beskrivelse ass avd leder (avd 1) hj.baserte tj (ikke vedtatt)
• ” avd. leder (avd 2 Namdalstun) (ikke vedtatt)
• ” avd leder (avd 1) hj.baserte tj. (ikke vedtatt)

Fremlagt under tilsynet:

• Skjema; søknad om avlastning/støttekontakt
• Skjema; søknad om å bli støttekontakt
• Halvårsrapport – sluttrapport fra støttekontakt
• Skjema; dokumentasjon på at ansatt er gjort kjent med kommunens kvalitetssystem
• Skjema for kartlegging av behov
• Perm; kvalitetssystemet; virksomhet spesifikk del
• Kvalitetssystemet; avviksperm