INNHALD

Denne rapporten omtaler påpeikte avvik og merknader innan dei reviderte områda. Systemrevisjonen omfatta følgjande område:

• Oppstartfasen – handtering av nye henvendingar, planlegging, utgreiing og avgjerdstaking
• Iverksettingsfasen – frå planar, avgjerd og vedtak til konkrete tenester og tiltak
• Oppfølgjingsfasen – oppfølgjing av tenestemottakarar og revurdering og justering av tenester.

Kommunen har rutinar som sikrar at henvendingar og søknader om tenester vert mottekne og handsama på ein forsvarleg måte av rett instans. Det vert ytt tenester før dei formelle vedtaka er gjort dersom dette er nødvendig. Kommunen har ei koordineringseining, og er godt i gang med arbeidet med individuell plan til tenestemottakarar som har rett til slik plan. Brukar og/eller pårørande er med i dette arbeidet. Tenestene vert evaluert fortløpande, både til faste tider og dersom behovet endrar seg i vedtaksperioden.

Sosialtenesta er i gang med arbeidet med skriftleggjere/nedteikne nødvendige prosedyrar for å sikre kontroll med eiga verksemd. Tenesta har ikkje system for opplæring av støttekontaktar. Det er opp til tenestemottakar og støttekontakten å avtale korleis dei tildelte timane skal nyttast. Kommunen har eit forbetringspotensiale når det gjeld samhandling mellom sosialtenesta og pleie- og omsorgstenesta, og i høve til å få lege og/eller fysioterapeut med i ansvarsgrupper og i arbeid med individuell plan. Kommunen bør vurdere om tenestene kan utførast på ein meir heilheitleg og koordinert måte, slik at den enkelte får færre hjelparar å halde styr på. Kommunen bør endre rutinane sine når det gjeld lengd på vedtaksperiode og kravet om at tenestemottakar sjølv må søke om forlenga tenester. Kommunen har ikkje utarbeida oversikt over re/habiliterings-arbeidet sitt på ein systematisk måte i samsvar med myndigheitskrava. Det vart funne eit avvik og gjeve fem merknader:

Avvik 1:
Kommunen har ikkje utarbeidd plan for re-/habiliteringsverksemda.

Merknad 1:
Kommunen bør sikre at ansvar for igangsetting-, samordning- og framdrift av arbeidet med individuell plan er tydelegare definert og avklara, og at alle aktuelle samarbeidspartar går fram av planen.

Merknad 2:
Sosialtenesta bør sikre ei betre opplæring av-, og kommunikasjon- og samhandling med dei tilsette slik det går fram av sosialtenestelova.

Merknad 3:
Kommunen bør sikre at lege og fysioterapeut deltek i tverrfagleg samarbeid rundt tenestemottakar når dette er nødvendig, og at samarbeidet fungerer på ein god måte.

Merknad 4:
Kommunen tildeler tenester for relativt korte periodar og legg ansvaret for å forlenge tenestetilbodet på tenestemottakar.

Merknad 5:
Kommunen bør vurdere om det er mogleg å redusere tal tenesteytarar /hjelparar per teneste mottakar og/eller på andre måtar gjere det meir føreseieleg for tenestemottakaren kven som kjem for å gjere kva når.

Dato: 07.10.05

Rapporten er utarbeidd etter tilsyn i Selje kommune i perioden 18.05.05 – 24.08.05, gjennomførd av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sogn og Fjordane. Tilsynet er del av eit landsomfattande tilsyn i 2005 med kommunale tenester til personar med langvarige og samansette behov. Tilsynet er utførd på oppdrag frå Statens helsetilsyn.

Føremålet med tilsynet er å vurdere om verksemda oppfyller lovkrava innan dei tema tilsynet omfattar. Sjå nærare omtale av dette i kapittel 5.

Dette tilsynet omfattar både helsetenester som etter helselovgivinga er underlagt tilsyn frå Helsetilsynet i fylket og sosiale tenester som etter sosialtenestelova er underlagt tilsyn frå Fylkesmannen. Samanheng og heilskap i tenestetilbodet er mellom dei mest kritiske faktorane ved tenesteyting til personar med samansette og langvarige behov. Statens helsetilsyn har difor bestemt at Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket skal gjennomføre eit felles tilsyn med dette tenestetilbodet.

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sogn og Fjordane har eit felles tilsynslag ved gjennomføring av dette tilsynet. Det er utarbeidd ein felles rapport. Oppfølginga av eventuelle avvik vil skje samordna frå Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket si side.

Tilsynet er utført som systemrevisjon. Ein systemrevisjon blir gjennomført ved gransking av dokument, ved intervju og ved verifikasjonar. Verifikasjon inneber at det vert undersøkt om rutinar, prosedyrar og instruksar vert følgde i praksis, og om dei fysiske tilhøva tilfredsstiller krava frå styresmaktene.

Rapporten omhandlar avvik og merknader som er avdekte under revisjonen.

• Avvik er definert som mangel på oppfylling av krav frå styresmaktene.
• Merknad er tilhøve som ikkje kjem inn under definisjonen av avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav frå styresmaktene avdekkjer forhold som kan bli betre.

Selje kommune har 2999 innbyggjarar der 57,4% av desse er i aldersgruppa 19 – 66 år. Selje er ein kystkommune med spreidd busetnad. Kommunen har organisert tenestene sine i 15 tenesteområde med kvar sin områdeleiar. Sosialleiar er fagleg og administrativt ansvarleg for sosialtenesta, og pleie- og omsorgsleiar er administrativt og fagleg ansvarleg for pleie- og omsorgstenesta. Dei rapporterer direkte til rådmannen, og sit i rådmannen sin stab. Dei ivaretek også funksjonen som driftsrådgjevar for helse- og sosialområdet då det for tida ikkje er tilsett nokon i denne stillinga. Rehabiliteringseininga og den psykiske helsetenesta høyrer under pleie- og omsorgsleiar sitt ansvarsområde i tillegg til heimetenestene, heimehjelpsordninga, vernepleie- og institusjonstenesta.

Dokumentasjon frå verksemda:

Oversikt over tilsette; pleie- og omsorg, sosial og barnevern, støttekontaktar, miljøarbeidarar
Årsmelding 2004 for pleie- og omsorgseininga
Årsmelding 2004 Sosial- og barnevern
Organisasjonskart
Stillingsomtalar:

• Tenesteleiar pleie- og omsorg
• Burettleiar
• Rehabiliteringskoordinator
• Psykiatrisk sjukepleiar
• Personleg assistent
• Vernepleiar
• Miljøarbeidar
• Primærkontaktar i verna bustad

Tenesteskildring frå kommunen sine nettsider:

• Pleie og omsorg
• Helse og sosial

Registerkort IPLOS
Kopi av søknadskjema, pleie og omsorgstenesta
Prosedyre:

• Vedtaksfatting i saker til inntaksnemnda i pleie og omsorg
• Fatting av enkeltvedtak i høve tenestene i open omsorg m/ kopi av kartleggingsskjema
• Oppretting av individuell planar
• Tverrfagleg samarbeid
• Oppretting av ansvarsgrupper
• Avvikshandsaming

Mal for individuell plan
Kopi av pleie- og omsorg og sosialtenesta sin dokumentasjon på tenesteytinga for to tenestemottakarar med langvarige og samansette behov.

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Brev av 18.05.05 frå Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sogn og Fjordane med melding om tilsyn.
• E-post frå Selje kommune 06.06.05 til Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sogn og Fjordane om endra tilsynsdato.
• Brev frå Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sogn og Fjordane av 06.06.05 om endra tilsynsdato.
• Brev med vedlegg av 24.06.05 frå Selje kommune til Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sogn og Fjordane.
• Brev med vedlegg frå Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sogn og Fjordane av 07.07.05 – dagsorden for tilsynet.

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Melding om tilsyn vart sendt ut 18.05.05.

Opningsmøte vart halde 24.08.05.

Intervju

10 personar vart intervjua.

Verifikasjonar
Følgjande verifikasjonar vart gjennomførde 23.08.05:

A. Gjennomgang av pleie- og omsorg og sosialtenesta sin dokumentasjon på tenesteytinga til 14 tenestemottakarar med langvarige og samansette behov:

• saksmapper til sosialtenesta
• psykisk helsearbeidar sine journalnotat
• rehabiliteringseininga sine saksmapper
• pleie- og omsorgstenesta sin dokumentasjon; kardex var lagt fram for ein av tenestemottakarane

Individuell plan
Det var utarbeidd eller sett i gang arbeid med individuell plan for 6 av desse tenestemottakarane. I planen var koordinator for planen og ansvarlege for dei ulike tiltaka definert. Det gjekk ikkje fram av planen kor lenge dei ulike tiltaka skulle gjelde, eller dato for evaluering av tiltaka. Planen gav ikkje fullstendig oversikt over samarbeidande partar. Samarbeid med spesialisthelsetenesta, lege eller fysioterapeut skjer utan at dette vart nemnd i planen. Dato for revisjon av planen var ikkje tidfesta. Tenestemottakar og/eller pårørande deltek i planarbeidet. Samtykke til planarbeidet/formidling av opplysningar til andre var ikkje dokumentert i alle planane.

Ansvarsgrupper
Det var oppretta ansvarsgrupper kring 7 av tenestemottakarane. Deltakarar i gruppa, ansvarlege for ulike tiltak og oppfølgjing av desse, samt ansvarleg for innkalling til neste møte gjekk fram av møtereferat. Tenestemottakar og/eller pårørande var deltakarar i ansvarsgruppemøta. Lege og fysioterapeut deltok i ei av gruppene.

Vedtak om tildeling av tenester
Det låg føre fleire vedtak på sosiale tenester som støttekontakt og økonomisk sosialhjelp for 8 av tenestemottakarane. Vedtaka inneheld opplysningar om klagegang. Tenestetilbodet var avgrensa i tid, og det gjekk fram opplysningar om tidspunkt for ny evaluering av det tildelte tilbodet. Det gjekk også fram at tenestemottakarar måtte søke på nytt når perioden for den tildelte tenesta var over. Der søknaden kom frå andre enn tenestemottakar sjølv, gjekk det ikkje fram av sakstilfanget at det var innhenta skriftleg fullmakt, eller at dette var vurdert. Det låg ikkje føre vedtak om heimesjukepleie i den framlagde dokumentasjonen.

B. Avviksmeldingar
For pleie- og omsorgstenesta vart dert lagt fram avviksmeldingar for fleire år, inklusive inneverande år. Meldingane vert samla i perm på pleie- og omsorgsleiar sitt kontor. I permen var meldingane systematisert etter tenesteområde.

Sluttmøte vart halde 24.08.05

Tenesteyting til personar med langvarige og samansette behov involverer store delar av den kommunale helse- og sosiallovgjevinga. Ved dette tilsynet er det under kvart tema lagt vekt på at kommunen skal følgje opp regelverket om

• Brukarmedverknad
• Samordning mellom dei ulike tenestene
• Individualisering
• Forsvarleg tenesteyting

For å undersøkje dei ulike delene av kommunale tenester til personar med langvarige og samansette behov er dei aktuelle problemstillingane sette opp langs ei tidsline: oppstart, iverksetting og oppfølging.

Oppstartfasen
Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Fangar opp og vurderer nye førespurnader om tenester
• Føretek tilstrekkeleg og samordna utgreiing av behovet for tenester
• Tek avgjerde/gjer vedtak som legg til rette for tenester og tiltak

Iverksettingsfasen
Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Omset avgjerder og vedtak i konkrete og tilrettelagde tenester

Oppfølgingsfasen
Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Sikrar tilstrekkeleg stabilitet og kontinuitet i tenesteytinga slik at tenestemottakaren opplever ein føreseieleg og trygg kvardag
• Sikrar at nye eller endra tenestebehov blir fanga opp og at nødvendige endringar blir gjort på ein samordna måte.

Dei tilsette i pleie- og omsorgtenesta og sosialtenesta sikrar at nye henvendingar vert tekne i mot, registrert og eventuelt sendt vidare til rette instans. Søkar får ved behov hjelp til utfylling av søknadskjema, og det vert gjort heimebesøk av kvalifisert personell. Sosialtenesta får hjelp til kartlegging av tenestebehov av tilsette i pleie- og omsorg når dette er nødvendig. Det vert gjort enkeltvedtak etter forvaltningslova på dei tenestetilboda som krev dette. Dei skriftlege vedtaka inneheld vurdering og grunngjeving for vedtak. Pleie- og omsorgstenesta har skriftlege rutinar for ansvarsdeling og sakshandsaming. Sosialtenesta er i gang med å utarbeide skriftlege prosedyrar og anna dokumentasjon som er nødvendig for å sikre internkontrollen. Der det er behov for hastevedtak, vert det sett i verk tiltak før det vert gjort formelt vedtak.

Kommunen har tilsett ein rehabiliteringskoordinator som har ansvar for rehabiliteringstenesta, og det er utarbeidd stillingsomtale for stillinga. Dei tilsette kjenner til at dei kan vende seg til rehabiliteringskoordinator om observerte behov for slike tenester. Det er utarbeidd informasjonsmateriale om tenesta. Det vert gjeve informasjon om tenestene, og der det vert vurdert at tenestemottakar har rett til individuell plan, får han/ho informasjon om individuell plan. Tenestemottakar og/eller pårørande deltek i ansvarsgrupper og i arbeidet med individuell plan.

Avvik 1:
Kommunen har ikkje utarbeidd plan for re-/habiliteringsverksemda.

Avvik frå følgjande myndigheitskrav:

• Forskrift om habilitering og rehabilitering § 8 jf internkontrollforskrifta § 4 a), g)

Avviket er basert på følgjande observasjonar:

• Dei verifiserte dokumenta inneheld ikkje opplysningar om korleis re-/habiliteringsarbeidet er planlagt, eller om kommunen sine prioriteringar kring dette arbeidet.
• Dei intervjua opplyste om at det ikkje er utarbeidd plan for re-/habiliteringsarbeidet i kommunen, verken som eigen plan eller som del av dei øvrige planane for tenestene.

Merknad 1:
Kommunen bør sikre at ansvar for igangsetting, samordning og framdrift av arbeidet med individuell plan er tydelegare definert og avklara, og at alle aktuelle samarbeidspartar går fram av planen.

Merknaden er basert på følgjande observasjonar:

• Det er utarbeidd skriftleg prosedyre for arbeidet med individuell plan, men det går ikkje fram av denne prosedyren at den også gjeld for pleie- og omsorg og sosialtenesta.
• Gjennom intervju gjekk det fram at dei tilsette ikkje hadde ei felles forståing for at alle tenesteytarar som har kontakt med personar dei vurderer har rett til individuell plan har eit ansvar for å ta initiativ til dette arbeidet.
• Gjennom intervju gjekk det fram at dei tilsette innan pleie- og omsorg og sosialtenesta ikkje har ei felles forståing for rehabiliteringskoordinator si rolle i planarbeidet.
• Gjennom intervju gjekk det òg fram at det ikkje var felles forståing for kva som er styrande for kven som skal ha hovudansvaret for framdrift i planarbeidet og samordning av planlagde tiltak (personleg koordinator).
• Ved verifikasjon gjekk det fram at til dømes spesialisthelsetenesta ikkje var nemnd som samarbeidspart der dette var aktuelt.

Kommentar:
Det følgjer av forskrift om individuell plan § 6, at den delen av helse- eller sosialtenesta som tenestemottakaren vender seg til, har ei sjølvstendig plikt til å syte for igangsetting av planarbeidet, uavhengig av om tenestemottakaren mottek eller har motteke hjelp frå andre delar av tenesteapparatet. Uklare retningslinjer for plassering av ansvaret for igangsetting, samordning og framdrift av arbeidet med individuell plan, kan i verste fall føre til at pasientar som både har rett til ein individuell plan og ønskjer ein slik plan, ikkje får det. Etter § 7, bokstav c, skal det gå fram av planen kven som har fått ansvaret for å sikre samordninga av og framdrifta i arbeidet med planen.

Verksemda pliktar å ha ein internkontroll. Målet med internkontrollaktiviteten er å sikre etterleving av krav frå styresmaktene. Det går fram av internkontrollforskrifta § 4 kva internkontrollen skal omfatte. Vi syner her til § 4, bokstav a, som seier at den ansvarleg for verksemda må sikre at det er tydeleg korleis ansvar, oppgåver og mynde er fordelt i verksemda. Vi syner òg til § 4, bokstav f, som seier den ansvarleg må sikre oversikt over område der det er fare for svikt eller manglande oppfylling av myndigheitskrav, bokstav g, som seier at den ansvarlege for verksemda skal utvikle, setje i verk, kontrollere, evaluere og forbetre nødvendige prosedyrar, instruksar, rutinar eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og førebyggje brot på helse- eller sosiallovgjevinga, og bokstav h, som seier den ansvarlege for verksemda på ein systematisk måte skal overvake og gjennomgå internkontrollen for å sikre at han fungerer tenleg og bidreg til kontinuerleg forbetring i verksemda.

Merknad 2:
Kommunen bør sikre ei betre opplæring av dei tilsette i sosialtenesta, samt arbeide for å betre kommunikasjon og samhandling mellom dei ulike sektorane.

Merknaden er basert på følgjande observasjonar:

• Gjennom intervju gjekk det fram at kommunen ikkje på ein systematisk måte sikrar opplæring av støttekontaktar, eller har system som fangar opp behov for opplæring.
• Gjennom intervju og ved verifikasjon gjekk det fram at tenestemottakarar får tildelt eit timetal med støttekontakt, utan at støttekontakten får informasjon om kva desse timane skal innehalde eller kva oppgåver vedkomande skal utføre. Bruken av timane vert avtala mellom tenestemottakar og støttekontakt.
• Gjennom intervju kom det fram at dei tilsette opplevde at kommunikasjonen mellom dei ulike deltenestene kunne ha vore betre.
• Dei intervjua opplyste om at det ikkje er utarbeidd opplæringsplan for verksemda.

Kommentar:
For å sikre forsvarlege tenester er det nødvendig at den ansvarlege for verksemda ser til at dei tilsette både har tilstrekkeleg formell og reell kompetanse innanfor det aktuelle fagfeltet, og at det vert samarbeidd med andre ved behov, også tverrfagleg, på tvers av sektorar og mellom ulike forvaltningsnivå. Vi syner her til internkontrollforskrifta § 4, bokstavane c, d, f, g og h. For sosialtenesta er kommunen sitt ansvar for nødvendig opplæring også fastsett i sosialtenestelova § 2-3. Det går fram av sosialtenestelova § 3-2 at tenesta skal samarbeide med andre sektorar eller forvaltningsnivå der det er nødvendig, for helsetenesta følger dette av det overordna kravet om forsvarleg verksemd, jf kommunehelsetenestelova
§ 6-3, 3.ledd.

Merknad 3:
Kommunen bør sikre at lege og fysioterapeut deltek i tverrfagleg samarbeid rundt tenestemottakar når dette er nødvendig, og at samarbeidet fungerer på ein god måte.

Merknaden er basert på følgjande observasjonar:

• Gjennom intervju og verifikasjon gjekk det fram at lege sjeldan deltek i ansvarsgrupper eller bidreg i arbeidet individuell plan.
• Dei intervjua opplyste om at det er gjort avtale med lege om slikt arbeid, men at legen ikkje følgjer opp i samsvar med avtalen.
• Dei intervjua opplyste om at det ikkje er gjort tilsvarande avtale med fysioterapeut om slikt arbeid.
• Dei intervjua opplyste om at dei ikkje registrerer manglande frammøte ved møter som interne avvik.
• Dei intervjua opplyste om at pleie- og omsorgstenesta har eit avvikssystem, men at avviksmeldingar ikkje vert nytta på ein systematisk måte i læring- og forbetringsarbeidet.

Kommentar:
Også her syner vi til at dei ansvarlege for verksemda som eit ledd i å sikre forsvarleg verksemd må sjå til at det vert samarbeidd med andre ved behov, også tverrfagleg, på tvers av sektorar og mellom ulike forvaltningsnivå. Vi meiner dei fleste internkontrollaktivitetane som er nemnde i internkontrollforskrifta § 4, bokstavane a-h er relevante med omsyn til å sikre dette. Vi syner også til forskrift om individuell plan § 7, bokstav e, som seier at ein oversikt over tiltak som er aktuelle, omfanget av dei, og kven som skal ha ansvaret for tiltaka, skal gå fram av planen.

Merknad 4:
Kommunen tildeler tenester for relativt korte periodar og legg ansvaret for å forlenge tenestetilbodet på tenestemottakar.

Merknaden er basert på følgjande observasjonar:

• Av dei verifiserte vedtaka går det fram at kommunen tildeler tenester for relativt korte periodar. Når tenesteperioden er over, må tenestemottakar sende ny søknad for å få forlenga tilbodet.
• Gjennom intervju gjekk det fram at vedtaka vert evaluert etter ein avgrensa periode eller årleg.
• I dei verifiserte vedtaka var det oppgjeve at tenestetilbodet var tildelt for ein tidsavgrensa periode.

Kommentar:
Kommunen skal arbeide for å sikre at brukarar av pleie- og omsorgstenester får tilfredsstilt grunnleggjande behov. I kvalitetforskrifta § 3 2. ledd, er det å oppleve respekt og tryggleik, mellom anna i høve til faktorar som verkar inn på din eigen situasjon no og i tida framover, nemnd som eit av dei grunnleggjande behova. Vedtaket skal ta stilling til kva tenestemottakaren har rett på (og dermed kan vente) av tenester i tida framover. I verste fall kan det å leggje ansvaret for forlenging av tenestetilbod på tenestemottakar føre til at han/ho ikkje får dei tenestene han har krav på etter lova. Det er heller ikkje god forvaltningsskikk å leggje unødige byrder på tenestemottakar, til dømes ved unødvendig byråkratisering.

Merknad 5:
Kommunen bør vurdere om det er mogleg å redusere tal tenesteytarar /hjelparar per teneste mottakar og/eller på andre måtar gjere det meir føreseieleg for tenestemottakaren kven som kjem for å gjere kva når.

Merknaden er basert på følgjande observasjonar:

• Dei intervjua opplyste om at det er ulike tenesteutøvarar som går til same tenestemottakar, og at tenestemottakar ikkje har oversikt over kven som kjem når for å gjere kva.
• Gjennom intervju gjekk det fram at hjelpepersonellet går i turnus og byter på kven dei skal hjelpe, slik at tenestemottakaren ikkje har faste hjelparar.
• Dei intervjua opplyste om at dei ikkje har rutine for å gje melding til tenestemottakar dersom dei vert litt forsinka. Ved større endringar vert det gjeve melding.
• Gjennom intervju og ved verifikasjon gjekk det fram at det ikkje vert skrive avviksmelding ved til dømes større forseinkingar.

Kommentar:
Også her syner vi til kvalitetforskrifta § 3, 2.ledd, og tenestemottakar sitt behov for å oppleve respekt, tryggleik, sjølvstende og styring av eige liv. Vi syner også til internkontrollforskrifta § 4, særleg bokstavane f-h.

Oversikt over personar frå verksemda som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva for personar som blei intervjua

Frå Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sogn og Fjordane deltok:
Anne Eli Wangen, revisjonsleiar
Gudrid Buene, revisor
Turid Måseide, revisor
Bjørn Tønnesen, observatør