INNHOLD

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder
6. Funn
7. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag
Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder: Helse – og sosialtjenester til mennesker med langvarige og sammensatte behov.

Froland kommune har gjennomført to omorganiseringer innen helse- og sosialtjenesten de siste årene, siste gang i 2003. Ut fra erfaring vet vi at risikoen for svikt i tjenester som fordrer samhandling på tvers av organisasjonen er spesielt stor i forbindelse med omorganiseringer. Dette er noe av bakgrunnen for at kommunen ble valgt ut for tilsynet.

Sykepleiekoordinator i kommunen mottar henvendelser fra publikum og vurderer sakens omfang. Saker av omfattende karakter drøftes av tiltaksteamet, som er et tverrfaglig team bestående av sosialkonsulent, kommunefysioterapeut og sykepleiekoordinator. Dette temaet betraktes som den koordinerende enheten i kommunen. Tiltaksteamet utreder og tar stilling til om tjenestemottaker skal tilbys koordinator, individuell plan eller rehabiliteringsplan. Ved behov videreformidles kontakt til andre tjenesteområder. Arbeidet med å utarbeide individuell plan har startet opp i kommunen, men det er i all hovedsak mennesker med psykiske lidelser som hittil har vært aktuelle. Det er ikke utarbeidet en plan innen tilsynstema. Det er tre som har brukerstyrt personlig assistent, BPA, i kommunen.

Det ble gitt 2 avvik og 1 merknad under tilsynet.

Avvik 1:
Virksomheten har ikke plan for rehabiliteringsvirksomheten. Det mangler klare mål for arbeidet, nødvendig oversikt over hvem som er berettiget tjenester, og en beskrivelse av organiseringen av tjenestetilbudet, slik at tjenestene som tilbys er synlige og lett tilgjengelig for brukere og samarbeidspartnere.

Avvik 2:
Praksis med hensyn til innhenting av samtykke vedrørende utlevering av taushetsbelagte opplysninger er ikke i samsvar med gjeldende lovverk og kommunens interne rutiner.

Merknad:
Virksomheten har ikke enhetlig forståelse av myndighetskravene knyttet til tilsynstemaet. Dette gjelder spesielt kravet til koordinerende enhet og til utarbeiding av individuell plan.

De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Dato: 31. oktober 2005

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn i Froland kommune i perioden 24.06.05 – 31.10.05, gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2005 med kommunenes tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov, utført på oppdrag fra Statens helsetilsyn

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar bestemte lovkrav innefor de tema tilsynet omfatter. Se nærmere om dette i kapittel 5.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket og sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen. Sammenheng og helhet i tjenestetilbudet er blant de mest kritiske faktorene ved tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov. Statens helsetilsyn har derfor gitt Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket i oppdrag å gjennomføre et felles tilsyn med dette tjenestetilbudet.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og Fylkeslegen som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt ett felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Det er utarbeidet en felles rapport og oppfølgingen av eventuelle avvik vil bli koordinert.

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Ved denne tilsynsmetoden undersøkes om virksomheten gjennom sin internkontroll sikrer at tjenestene er i henhold til kravene i lovgivningen.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik - mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad – forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Froland kommune har 4 672 innbyggere. Andel eldre over 80 år er noe lavere i kommunen enn i fylket for øvrig og landet som helhet, henholdsvis 3,8 %, 4,7 % og 4,6 %. Andel uføretrygdede mellom 16 og 66 år er på 12,7 % mens det i fylket er 12,4 % og i landet som helhet er 9.5 %. Andelen innbyggere over 80 år som får hjemmetjenester er 55,3 % noe som er betydelig mer enn fylket og landsgjennomsnittet på 43,3 % og 48 %. Kommunen er langstrakt med et større kommunesentrum, for øvrig spredt bosetting. Det oppgis at det er lav terskel for å tilby institusjonsplass dersom tjenestemottaker ønsker det. Andel innbyggere over 80 år som bor i institusjon er ikke vesentlig høyere enn for fylket og landet for øvrig til tross for dette. Mange ansatte innen helse- og sosialtjenesten har lang fartstid i kommunen. Dette oppgis som en fordel fordi de dermed har god kunnskap om bygda og innbyggerne.

Kommunen har hjemmel for 5 legeårsverk hvorav 1.2 årsverk er avsatt til offentlige legeoppgaver. Det er 2.7 fysioterapiårsverk og 1 kommuneergoterapeutårsverk i kommunen. I sosial- og barnevernstjenesten er det totalt 10 ansatte.

Kommunen gjennomførte en betydelig omorganisering av virksomheten i 2003 og vedtok ny administrativ organisering. Det er gjort noen endringer i ettertid, og pr. i dag er kommunene organisert slik at rådmannen har en faglig stabsgruppe, økonomiavdeling samt 13 virksomhetsledere med ansvar for sine tjenesteområder. Det er ledermøte en gang pr. måned hvor vesentlig ting vedrørende virksomheten blir tatt opp. Virksomhetslederne innen helse-, omsorg- og sosial har i tillegg møte en gang i måneden for å drøfte saker vedrørende driften. Virksomhetslederne utarbeider tertialrapporter hvert halvår, hovedsakelig på økonomiske forhold.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Veileder for tiltak/rehab. og inntaksteamet med følgende innhold:
• Informasjonsbrev fra kommunen til Sørlandet sykehus HF om koordinerende enhet
• Samarbeidsavtale mellom SSHF og kommunen vedrørende utskrivingsklare ferdigbehandlede pasienter
• Rutiner vedrørende innleggelser i ulike institusjoner i kommunen
• Utredning av behov/vurderingsbesøk.
• Møte med ny bruker
• Skjema for muntlige henvendelser
• Kriterier for tildeling av hjemmesykepleie
• Egensøknad
• Legeopplysninger
• Tilbakemeldingsskjema
• Tjenestebeskrivelser
• Delegasjonsreglement fra rådmannen til virksomhetsledere
• Organisasjonskart over virksomheten
• Oversikt over kommunens totale kvalitetssikringssystem
• Rutinebeskrivelse av søknad på tjenester
• Egensøknad
• Mestrings- og funksjonsskjema
• Melding om vedtak
• Klageskjema
• Skjema og veileder for individuell plan
• Skjema for å ivareta informert samtykke
• Oversikt over hvem som har individuell plan, og hvem av tjenestemottakerne som er berettiget individuell plan.
• Tjenestebeskrivelser
• Kompetanseplan
• Oversikt over ansatte i tjenestene

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• Brev fra Fylkesmannen i Aust-Agder av 24. juni 2005 - Melding av tilsyn.
• Brev fra Froland kommune av 1. september 2005 med dokumentunderlag
• Brev fra Fylkesmannen i Aust-Agder av 9. september 2005 med endelig program for tilsynet.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.06.05

Formøte ble avholdt 31.08.05

Åpningsmøte ble avholdt 13.09.05

Intervjuer
12 personer ble intervjuet. Av dem var det en som ble innkalt under selve tilsynet for å verifisere praksis.

Verifikasjoner
Følgende verifikasjoner ble gjennomført.

• Saksmappene til den ene innen tilsynstema som hadde fått utarbeidet individuell plan.
• 4 saksmapper til personer med psykiatrisk diagnose som har fått utarbeidet individuell plan
• 6 vedtak på tjenester i henhold til sos. tj. lovens § 4-2
• Saksmappene til tjenestemottakere som har fått BPA, brukerstyrt personlig assistent.
• 4 journalnedtegnelser av fysioterapeut som omhandler målgruppen for tilsynet,
• 4 journalnedtegnelser av ergoterapeut som omhandler målgruppen for tilsynet, samt notat i
• Utskrift av legejournal til 1 som har fått utarbeidet individuell plan og 1 som har brukerstyrt personlig assistent.
• Ulike referater fra samarbeidsmøter.

Sluttmøte ble avholdt 14.09.05

Tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov involverer store deler av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Ved dette tilsynet er det under hvert av temaene nedenfor lagt særlig vekt på å avklare om kommunen følger opp regelverket om:

• Brukermedvirkning
• Koordinering mellom forskjellige tjenester
• Individuelt tilpassede tjenestetilbud til den enkelte
• Forsvarlig tjenesteyting

For å undersøke forskjellige deler av kommunens tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov er det satt opp aktuelle problemstillinger langs en tidslinje under betegnelsene: oppstart, iverksettelse og oppfølging.

Oppstartfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Fanger opp og vurderer nye henvendelser
• Foretar en tilstrekkelig og koordinert utredning av tjenestebehovet
• Fatter beslutninger/vedtak som tilrettelegger for tjenester og tiltak

Iverksettingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Omsetter beslutninger og vedtak i konkrete, tilrettelagte tjenester og tiltak

Oppfølgingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Sikrer tilstrekkelig stabilitet og kontinuitet i tjenesteytingen slik at tjenestemottakeren opplever forutberegnelighet og trygghet i sin hverdag
• Sikrer at nye eller endrede tjenestebehov fanges opp og at nødvendige endringer foretas på en samordnet måte.

Avvik 1:
Virksomheten har ikke plan for rehabiliteringsvirksomheten. Det mangler klare mål for arbeidet, nødvendig oversikt over hvem som er berettiget tjenester, og en beskrivelse av organiseringen av tjenestetilbudet, slik at tjenestene som tilbys er synlige og lett tilgjengelig for brukere og samarbeidspartnere.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Kommunehelsetjenesteloven § 1-3a. (Tilrettelegging m.v.) Kommunen skal planlegge, organisere og legge til rette for at kommunen, helsetjenesten og helsepersonell kan oppfylle krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om pliktens innhold.

Forskrift om habilitering og rehabilitering:

§ 7 Kommunens ansvar for habilitering og rehabilitering. Kommunene skal ha en generell oversikt over behov for rehabilitering i kommunene. Kommunen skal sørge for at alle som bor eller oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendig utredning og oppfølging ved behov for habilitering og rehabilitering.

§ 8 Planlegging, organisering og samarbeid. Kommunen skal planlegge sin habiliterings- og rehabiliteringsvirksomhet, jf. Lov om helsetjenester i kommunen § 1-3

Det skal finnes en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommunen. Tjenestene skal være synlige og lett tilgjengelige for brukere og samarbeidspartnere.

Plankravet er et funksjonelt krav, dvs. at kommunen selv velger hvordan man skaffer seg oversikt over innbyggernes behov for rehabiliteringstjenester, hvordan de vil gjennomføre tjenestetilbudet osv.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det er verifisert og dokumentert at det ikke er utarbeidet en egen plan for rehabiliteringsvirksomheten, og heller ikke felles overordnet plan for helse- og sosialtjenesten. Dette bekreftes av informantene. Det opplyses at det er igangsatt arbeid med å utarbeide plan tidligere, men at dette arbeidet er stoppet opp.
• Kommunen har ikke oversikt over hvem som er berettiget slike tjenester, og de har heller ikke oversikt over om det er mennesker med langvarige og sammensatte problemstillinger over 18 år utenfor institusjon som er berettiget individuell plan.
• Den koordinerende enheten er definert og kjent av ansatte i helse- og sosialetaten.

Avvik 2:
Praksis med hensyn til innhenting av samtykke vedrørende utlevering av taushetsbelagte opplysninger er ikke i samsvar med gjeldende lovverk og kommunens interne rutiner.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Pasientrettighetslovens kapittel 4

§ 4-1. Hovedregel om samtykke

Helsehjelp kan bare gis med pasientens samtykke, med mindre det foreligger lovhjemmel eller annet gyldig rettsgrunnlag for å gi helsehjelp uten samtykke. For at samtykket skal være gyldig, må pasienten ha fått nødvendig informasjon om sin helsetilstand og innholdet i helsehjelpen. Pasienten kan trekke sitt samtykke tilbake. Trekker pasienten samtykket tilbake, skal den som yter helsehjelp gi nødvendig informasjon om betydningen av at helsehjelpen ikke gis.

§ 4-2. Krav til samtykkets form. Samtykke kan gis uttrykkelig eller stilltiende. Stilltiende samtykke anses å foreligge dersom det ut fra pasientens handlemåte og omstendighetene for øvrig er sannsynlig at hun eller han godtar helsehjelpen. Departementet kan gi forskrifter om krav til skriftlighet eller andre formkrav ved visse former for helsehjelp.

Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven § 5.

Samtykke. Individuell plan skal ikke utarbeides uten tjenestemottakers samtykke.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremgår av dokumentasjonen at kommunen har utarbeidet eget skjema for innhenting av samtykkeerklæring. Rutinen skal ivareta hensynet til taushetsplikten. Ved verifisering kan det ikke dokumenteres at denne rutinen følges opp i praksis. Dette blir også bekreftet av informantene.

Merknad:
Virksomheten har ikke en enhetlig forståelse av myndighetskravene knyttet til tilsynstemaet. Dette gjelder spesielt kravene til koordinerende enhet og til utarbeiding av individuell plan.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Virksomhetsledelsen har ikke beskrevet tiltaksteamets ansvar og roller. Under tilsynet fremkommer det usikkerhet om hvilke mandat medlemmene i tiltaksteamet egentlig har.
• Det er få som har fått opplæring i å være koordinator og i å utarbeide individuelle planer.
• Kommunens interne rutiner for utarbeiding av individuelle planer er ikke godt nok kjent i virksomheten.

Andre observasjoner:

• Koordinerende enhet er definert og kjent av tjenesteytere og samarbeidspartnere. Det er noe usikkerhet om den koordinerende enhet er like godt kjent blant publikum. Det fremkommer noe usikkerhet i organisasjonen om myndighetskravet til en slik koordinerende enhet.
• Saksbehandling ved utarbeiding av vedtak er rimelig, og maksimalt på 4 uker. Det oppgis at regelen er 1 ukes saksbehandlingstid.
• Det er en unison oppfatning blant informantene at tjenestetilbudet er faglig forsvarlig og individuelt godt tilpasset. I utredningsfasen er det lav terskel for tverrfaglig medvirkning. Likevel fremkommer det at oppfølging av den enkelte tjenestemottaker ikke alltid er like godt nok koordinert

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder deltok:
Rådgiver Bjørn Vidar Gundersen,
Rådgiver Lasse S. Andersen
Rådgiver Anne Kari Thomassen