INNHOLD

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold gjennomførte 15. og 16.09.2005 tilsyn med kommunale helse- og sosialtjenester til voksne personer med langvarige og sammensatte behov i Halden kommune. Tilsynet ble gjennomført som systemrevisjon.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Oppstartfasen – kommunens håndtering av nye henvendelser, planlegging, utredning og beslutninger.
• Iverksettingsfasen – fra planer, beslutninger og vedtak til konkret tjenesteyting og tiltak.
• Oppfølgingsfasen – oppfølging av tjenestemottakere, herunder revurdering og endring av tjenestetilbud

Innenfor hvert av disse områdene er myndighetskravene belyst i forhold til

• Brukermedvirkning
• Koordinering
• Individualisering
• Forsvarlig tjenesteyting

Henvendelser til Halden kommune om tjenester fanges opp og kanaliseres til rett instans. Vedtaksmyndigheten for tjenestetildeling er sentralt plassert slik at det er mulig å gi koordinerte vedtak på tjenester dersom henvendelser og kartlegging tilsier behov for dette. Halden kommune har imidlertid en utfordring i systematisk å ta i bruk den arbeidsmetode og det arbeidsverktøyet for koordinerte tjenester som individuelle planer innebærer. Tilsynet har foruten de nedenstående funn synliggjort at det benyttes ansvarsgrupper. Gjennom tidsbegrensede vedtak og systematisk kartlegging av brukeres funksjonsevne muliggjøres tilpasning av tjenester til brukers behov og sikring av brukermedvirkning. Endringer i behovene rapporteres.

Det er avdekket to avvik:

Avvik 1:
Kommunen sikrer ikke at rett til individuell plan vurderes og ivaretas overfor personer som fyller vilkårene for slik plan.

Avvik 2:
Kommunen sikrer ikke at personer med vedtak om tildeling av støttekontakt får iverksatt vedtaket til rett tid.

Dato: 26.10.2005

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn i kommune i perioden 25.05.2005 - 26.10.2005, gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2005 med kommunenes tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov, utført på oppdrag fra Statens helsetilsyn

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar bestemte lovkrav innefor de tema tilsynet omfatter. Se nærmere om dette i kapittel 5.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket og sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen. Sammenheng og helhet i tjenestetilbudet er blant de mest kritiske faktorene ved tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov. Statens helsetilsyn har derfor gitt Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket i oppdrag å gjennomføre et felles tilsyn med dette tjenestetilbudet.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og Fylkeslegen som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt ett felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Det er utarbeidet en felles rapport og oppfølgingen av eventuelle avvik vil bli koordinert.

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Ved denne tilsynsmetoden undersøkes om virksomheten gjennom sin internkontroll sikrer at tjenestene er i henhold til kravene i lovgivningen.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik - mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad – forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Halden kommune hadde pr 01.01.2005 27.582 innbyggere.

Kommunalavdeling Helse og sosial ledes av kommunalsjefen. I tillegg til kommunalsjefens stab er avdelingen organisert i sosialtjeneste og barnevern, tre geografiske enheter; Idd, Karrestad og Sentrum som bl.a. har ansvar for sykehjem, bofellesskap, hjemmebaserte tjenester mv. samt Halden sykehjem, Enhet for forebyggende tjenester og Brukersenteret.

De geografiske enhetene har således blant annet ansvar for utredning/kartlegging av tjenestebehov ved søknad om bistand og saksforberedelse av søknader om tjenester i form av hjemmesykepleie og hjemmehjelp samt gjennomføring av slike tjenester. Disse enhetene har også ansvaret for tilrettelagte boliger med bemanning.

Brukersenteret inneholder Rehabiliteringsavdeling med 10 senger samt 10 senger knyttet til Intermediærpost, konsulenter for funksjonshemmede, fysioterapi for barn/voksne, ergoterapitjeneste, syns- og hørselskontakt, Båstadlund arbeids- og aktivitetssenter, korttidslager og forvaltningsavdeling med sentralisert saksbehandling for helsetjenesten.

Enheten har tverrfaglige møter og har ansvar for plass- og boligtilbud.

Enhet for forebyggende tjenester har ansvar for helsekontoret, legetjenesten, de privatpraktiserende fysioterapeutene, helsesøstertjenesten, svangerskapsavdelingen og psykiatritjenesten.

Organiseringen har vært gjeldende siden januar 2004. Tjenestene har de senere år vært omorganisert flere ganger og har i 2004 gjennomført betydelige innsparinger.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Delegasjonsreglement for Halden kommune
• Organisasjonskart for kommunalavdeling helse og sosial
• Liste over ansatte med oppgaver innefor de aktuelle områder
• Helse- og sosialplan
• Kommunens årsberetning for 2004
• Opplæringsplan for helse- og sosialpersonell
• Rutiner og retningslinjer for ivaretakelse av de områder tilsynet omfatter, diverse informasjonsmateriell vedrørende temaene for tilsynet
• Notat vedr. kvalitetssikring av forebyggende helse og omsorg
• Registrert behov og plan for opplæring
• Rapport - Gjennomgang av ressursbruk i helse- og sosialsektoren
• Innsparinger ved turnusgjennomgang
• Samordning av tjenester i Helse- og sosialsektoren
• Psykiatriplan 19998-2001
• Rullering av psykiatriplan
• Rullering av rusplan
• Virksomhetsplan for ergoterapitjenesten 2004 – 2008
• Plan for fysioterapi for voksne/eldre 2004 – 2007
• Dokumentasjon i 5 anonymiserte saker
• Fremlagt fullstendig dokumentasjon i de 5 anonymiserte sakene samt ytterligere 10 saker etter avtale under tilsynet

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• Varsel av 25.05.2005
• Brev fra Halden kommune av 08.06.2005
• Brev fra Helsetilsynet i Østfold av 22.06.2005 med omberammelse
• Brev fra Halden kommune av 29.07.2005 med oversendelse av etterspurt dokumentasjon
• Brev fra Halden kommune av 10.08.2005 med oversendelse av supplerende dokumentasjon
• Oversendelse av 30.08.2005 av program for tilsynet
• Brev fra Helsetilsynet i Østfold om gjennomføring av tilsynet

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 25.05.2005

Formøte ble avholdt 29.08.2005

Åpningsmøte ble avholdt 15.09.2005

Intervjuer

11 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner
Følgende verifikasjoner ble gjennomført:

• Gjennomgåelse av oversendt og fremlagt dokumentasjon, herunder styringsdokumenter og brukerdokumentasjon i form av søknader, kartlegginger, vedtak, journalopplysninger, individuelle planer og møtereferater.

Sluttmøte ble avholdt16.09.2005

Tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov involverer store deler av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Ved dette tilsynet er det under hvert av temaene nedenfor lagt særlig vekt på å avklare om kommunen følger opp regelverket om:

• Brukermedvirkning,
• Koordinering mellom forskjellige tjenester
• Individuelt tilpassede tjenestetilbud til den enkelte
• Forsvarlig tjenesteyting.

For å undersøke forskjellige deler av kommunens tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov er det satt opp aktuelle problemstillinger langs en tidslinje under betegnelsene: oppstart, iverksettelse og oppfølging.

Oppstartfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Fanger opp og vurderer nye henvendelser
• Foretar en tilstrekkelig og koordinert utredning av tjenestebehovet
• Fatter beslutninger/vedtak som tilrettelegger for tjenester og tiltak

Iverksettingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Omsetter beslutninger og vedtak i konkrete, tilrettelagte tjenester og tiltak

Oppfølgingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Sikrer tilstrekkelig stabilitet og kontinuitet i tjenesteytingen slik at tjenestemottakeren opplever forutberegnelighet og trygghet i sin hverdag
• Sikrer at nye eller endrede tjenestebehov fanges opp og at nødvendige endringer foretas på en samordnet måte.

Avvik 1:
Kommunen sikrer ikke at rett til individuell plan vurderes og ivaretas overfor personer som fyller vilkårene for slik plan.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Kommunehelsetjenesteloven § 6-2a
• Sosialtjenesteloven § 4-3a,
• Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven §4
• Forskrift om habilitering og rehabilitering § 10 samt pasientrettighetsloven § 2-5.
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 c, f, g

Reglene fastslår at kommunehelsetjenesten eller sosialtjenesten skal utarbeide en individuell plan for tjenestemottakere/pasienter med behov for langvarige og koordinerte tilbud. Den aktuelle tjenesten skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for pasientene. Bestemmelsene i IK-forskriften gjelder kommunens plikt til å - sørge for at ansatte har tilstrekkelige kunnskaper om området, - ha oversikt over områder med fare for manglende oppfyllelse av myndighetskrav, - bl.a. iverksette av prosedyrer.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

Gjennomgåelse av styrende dokumenter, saksdokumenter og intervjuer viste at

• ikke alle tjenestemottakere med rett til individuell plan hadde slik plan. Det forelå ikke dokumentasjon for vurdering av eller tilbud om plan for disse personene
• det gis ikke systematisk informasjon om individuell plan
• det er ikke klart for ansatte hvilke brukere som kan ha rett til individuell plan
• ansatte mangler opplæring i regelverk og rutiner for bruk av individuell plan
• ny rutine for individuell plan, gyldig fra 01.06.2005, er ikke fullt implementert

Kommentar:
Gjennomgåelse av saksdokumenter og intervjuer viste at individuell plan (IP) benyttes oftere for enkelte brukergrupper enn andre.

Kommunen har et system for melding av tverrfaglige behov som behandles i et eget forum, Tverrfaglig råd. Bruk av IP forutsetter i henhold til vedtatt rutine beslutning i dette organet. En slik koordinerende enhet ivaretar behovet for forankring av bruk av IP og vil kunne bidra til koordinering i forhold til brukerne. Rutinen forutsetter formell beslutning om bruk av IP under ledelsesmedvirkning og tilsynelatende søknad om plan. Dette kan gi høy terskel for bruk av IP.

Konkret tjenesteyting gis på grunnlag av vedtak. Vedtakene gjøres på grunnlag av enhetlig kartleggingsprosess gjennom felles skjema. Det kan ses at det foreligger ulike vedtak som bekrefter sammensatte tjenester, for eksempel hjemmesykepleie, ambulerende team (rus/psykiatri) og hjemmehjelp.

Avvik 2:
Kommunen sikrer ikke at personer med vedtak om tildeling av støttekontakt får iverksatt vedtaket til rett tid.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-3 jf. § 4 –2 c
• Kvalitetsforskriften § 3
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 f, g

Reglene forutsetter at vedtak om støttekontakt gis på grunnlag oppfyllelse av vilkår. Det legges til grunn at gjennomføring vil være rettidig når iverksetting skjer så snart det er konstatert at vilkårene faktisk er oppfylt og med tillegg for den tid som er nødvendig og rimelig for organisering av tjenesten. Bestemmelsene i IK-forskriften gjelder kommunens plikt til å ha oversikt over områder med fare for manglende oppfyllelse av myndighetskrav, - bl.a. iverksette av prosedyrer.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

Gjennomgåelse av saksdokumenter og intervjuer viste at:

• det kan ta flere måneder å iverksette vedtak om støttekontakt til brukerne.
• bare i enkelttilfeller erstattes manglende støttekontakt med annen tjenesteyting.

Kommentar:
Intervjuer viste at dette i det vesentlige skyldes rekrutteringsvanskeligheter. Selv om kommunen arbeider med rekruttering, mangler tilstrekkelig antall støttekontakter med de rette egenskaper for enkeltbrukere.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold deltok:
Rådgiver Atle Grønstøl revisor
Ass. fylkeslege Siri Fosse revisor
Rådgiver Nina Westby Evensen revisor
Rådgiver Fredrik Lorentzen revisjonsleder