INNHOLD

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder og funn
6. Deltakere ved tilsynet

Denne rapporten beskriver de merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

1. Om kommunen sikrer at tjenestemottakerens tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d endres i samsvar med endring i tjenestemottakerens grunnleggende behov
2. Om kommunen sikrer at ulovlig makt- og tvangsbruk ikke finner sted
3. Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i sosialtjenesteloven §§ 4A-7 og 4A-8

Det ble gitt tre merknader.

Dato: 8.11.05

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon av Tromsø kommune, Omsorgstjenesten Langnes og Omsorgstjenesten Sørøya, i perioden 6.10.05 – 7.10.05. Revisjonen er ledd i landsomfattende tilsyn i 2005 med sosiale tjenester og bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemning.

Tilsynet er gjennomført som systemrevisjon i kombinasjon med stedlig tilsyn knyttet til vedtak om bruk av tvang og makt overfor to tjenestemottakere. Det er utarbeidet særskilte tilsynsrapporter i forbindelse med det stedlige tilsynet.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten drives innenfor de rammer som myndighetene har satt

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler merknader som er gitt under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Tromsø kommune har en administrativ struktur med to hovednivå; rådmannsfunksjonen og resultatenheter. I kommunen ivaretas saksbehandling og utøvelse av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d av 13 enheter. Av disse gir 4 enheter pleie- og omsorgstjenester til personer med psykisk utviklingshemning. Hver tjenesteenhet ledes av en enhetsleder med vedtakskompetanse i saker etter sosialtjenesteloven kapittel 4.

Overordnet faglig ansvarlig etter sosialtjenesteloven § 4A-7er utpekt av rådmannen, og sitter i rådmannens stab. Vedtak etter sosialtjenesteloven kapittel 4A fattes av overordnet faglig ansvarlig etter innstilling fra enhetsleder for den aktuelle enheten.

Tromsø kommune har ifølge Sosial- og helsedirektoratets rundskriv IS – 8/2005 194 registrerte personer med psykisk utviklingshemning. 121 av disse er over 18 år.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Organisasjonsoversikt
• Delegeringsbestemmelser og vedtak om arbeidsdeling
• Stillingsbeskrivelser
• Opplæringsplaner
• Aktuelle prosedyrer, rutiner og retningslinjer for saker etter sosialtjenesteloven kapittel 4 og 4A
• Anonymisert kopi av siste 15 vedtak om tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-d til personer med psykisk utviklingshemning

Dokumenter hos Fylkesmannen:

• Vedtak om bruk av tvang etter sosialtjenesteloven § 4A-5 tredje ledd bokstav b og c
• Meldinger om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner etter sosialtjenesteloven § 4A-5 tredje ledd bokstav a
• Andre saksdokumenter knyttet til saker etter sosialtjenesteloven kapittel 4 og 4A som har vært til behandling hos Fylkesmannen

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn av 22.8.05
• Brev fra Tromsø kommune av 14.9.05 (oversendelse av aktuelle dokumenter)
• E-post fra Fylkesmannen av 3.10.05, med detaljert plan for tilsynet

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 22.8.05.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 6.10.05.

Intervjuer
8 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner
Følgende verifikasjoner ble gjennomført:

• Fylkesmannen gjennomgikk 10 saker hvor det var fattet vedtak om tjenester til personer med psykisk utviklingshemning etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstavene a-d.

Intervjuer av private parter
I forbindelse med systemrevisjonen gjennomførte tilsynet intervju av en hjelpeverge.

Befaringer hos to tjenestemottakere
I forbindelse med stedlig tilsyn knyttet til vedtak om bruk av tvang og makt overfor to tjenestemottakere, ble det foretatt befaring i tjenestemottakernes boliger. Tilsynet møtte i den forbindelse de aktuelle tjenestemottakerne.

Sluttmøte ble avholdt 7.10.05.

Område 1:
Kommunen må sikre at tjenestemottakerens tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d endres i samsvar med endring i tjenestemottakerens grunnleggende behov.

Merknad:
Tromsø kommune har i flere tilfeller gitt tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2, uten at det er truffet skriftlige vedtak.

Kommentar: I 6 av 10 saker som tilsynet gjennomgikk, gikk det frem at tjenestemottaker mottok tjenester, selv om det skriftlige enkeltvedtaket var utløpt for mellom 3-8 måneder tilbake. Dersom det tar tid før skriftlig enkeltvedtak foreligger, vil dette kunne skape usikkerhet hos tjenestemottakeren mht. hvilket tilbud vedkommende kan forvente å motta. Videre vil ikke tjenestemottakeren få viktig informasjon om kommunens begrunnelse og andre opplysninger som skal være en del av underretningen (klageadgang, retten til å se sakens dokumenter m.v.)

Område 2:
Kommunen må sikre at ulovlig makt- og tvangsbruk ikke finner sted.

Merknad:
Tromsø kommune har mangler i styringssystemene som skal sikre at bruk av tvang og makt overfor personer med utviklingshemning skjer i samsvar med lovens krav.

Merknaden knyttes til følgende lovbestemte krav: Lov om sosiale tjenester § 2-1 annet ledd, jf. internkontrollforskriften §§ 3 og 4, samt sosialtjenesteloven § 4A-4, jf. § 2-3 og § 4A-7.

Kommentar: Gjennom saksinnsyn, intervju og gjennomgang av tilsendte dokumenter fremkom at ansvar og oppgaver for å sikre at bruk av tvang og makt overfor personer med utviklingshemning skjer i samsvar med lovens krav ikke er tilstrekkelig klart og kjent i organisasjonen. Det fremgikk at både lovbestemte og kommunale rutiner og prosedyrer både oppfattes ulikt, og fremstår som noe uklare av tjenesteytere på flere nivåer.

Når det gjelder praksis ved de enkelte enhetene, ble det avdekket ikke ubetydelige variasjoner med hensyn til rutiner og prosedyrer som skal sikre at kravene i sosialtjenesteloven kapittel 4A er oppfylt. Dette omfattet bl.a. forståelsen av:

• sosialtjenesteloven § 4A-4, om plikten til hhv. å legge forholdene til rette for minst mulig bruk av tvang, samt å gi tjenesteytere nødvendig opplæring,
• prosedyrer for bruk av melding om skadeavvergende tiltak etter sosialtjenesteloven § 4A-7 første ledd,
• rutiner for evaluering og avbrudd av tiltak etter sosialtjenesteloven § 4A-9 siste ledd og
• ansvarsbestemmelsene i sosialtjenesteloven § 4A-7, herunder om hvem som er overordnet faglig ansvarlig og hvem som er faglig ansvarlig for tiltak.

Det fremgikk videre at kommunens opplæringsplaner ikke var utformet med tanke på å sikre at alle aktuelle tjenesteytere blir omfattet av opplæringstiltak

Tilsynet vil spesielt vise til at en kommunes internkontroll skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i eller i medhold av sosiallovgivningen. Tromsø kommune har en relativt stor pleie- og omsorgsvirksomhet overfor personer med psykisk uviklingshemning, herunder tiltak som omfatter bruk av tiltak etter sosialtjenesteloven kapittel 4A. Tilsynet vil bemerke at kommunen etter alt å dømme er svært sårbar for svikt i enkeltsaker som følge av at det mangler skriftlige og oppdaterte rutiner på flere sentrale områder av kapittel 4A.

Område 3:
Kommunen må sikre at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i sosialtjenesteloven §§ 4A-7 og 4A-8.

Merknad:
Tromsø kommune sikrer ikke i tilstrekkelig grad at skriftlige nedtegnelser av vesentlige observasjoner og vurderinger som gjøres i forbindelse med oppfølgning av planlagt og godkjent bruk av tvang og makt, samles i egen journal. Dette medfører fare for brudd på dokumentasjonsplikten i sosialtjenesteloven § 4A-10, jf. forskrift om pasientjournal.

Kommentar: Gjennom intervju og saksinnsyn fremkom at vesentlige observasjoner og vurderinger som er gjort i forbindelse gjennomføring av tvangstiltak, ikke forefinnes i egen journal. Det skal føres egen journal for den enkelte tjenestemottaker for tiltak etter sosialtjenesteloven kap. 4A. Opplysninger om tiltak etter kap. 4A skal ikke føres i samme journal som evt. er opprettet i forbindelse med tildeling av kommunale helsetjenester.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Ole Ramberg, fagsjef
Odd Arvid Ryan, rådgiver (revisjonsleder)