INNHOLD

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Vest-Agder gjennomførte 20. og 21. september 2005 et felles tilsyn med Kristiansand kommunes helse- og sosialtjenester til voksne med langvarige og sammensatte behov for slike tjenester.

Tilsynet ble utført som systemrevisjon og omfattet følgende områder:

• Oppstartsfasen, herunder kommunens håndtering av nye henvendelse, ivaretakelse av planlegging, utredning og beslutninger.
• Iverksettelsesfasen, fra planer, beslutninger og vedtak til konkrete tjenester og tiltak
• Oppfølgingsfasen, herunder oppfølging av tjenestemottakere og revurdering og justering av tjenester.

Det er undersøkt om og hvordan kommunen systematisk styrer sine tjenester og om det faktisk gir de resultater som lovgivningen krever. Ved dette tilsynet er det lagt særlig vekt på å avklare om kommunen følger opp regelverket om brukermedvirkning, koordinering mellom forskjellige tjenester, individuelt tilpassede tjenestetilbud til den enkelte og forsvarlig tjenesteyting.

Helse- og sosial sektoren er organisert med en bestillerenhet (EBT) som foretar behovsvurdering og tjenestetildeling for hele pleie- og omsorgstjenesten, samt deler av helse- og sosialtjenesten. For å avgrense tilsynet i Kristiansand kommune har Fylkesmannen og Helsetilsynet valgt bestillerenheten og en utførerenhet innen omsorgstjenestene i Sentrum bydel, en kommunedekkende uførerenhet for opptrening og tilrettelegging og en utførerenhet i helse (Sentrum og Lund).

Tilsynet viste at Kristiansand kommune har system som fanger opp og videreformidler nye henvendelser om helse- og sosialtjenester til rett instans. Når det gjelder søknad om rehabiliteringstjeneste, gjøres en tverrfaglig vurdering av søknader og henvendelser. Det er brukermedvirkning både på system og individnivå. Kommunen har etablert en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten. Det fremkom uklarhet hvor denne var plassert, og hvilke oppgaver enheten hadde. Det er system for utarbeiding av individuelle planer, men det er et fåtall av brukere med langvarige og sammensatte behov som har slik plan. Unntak herfra er personer med psykiske lidelser og funksjonshemmede barn.

EBT formidler vedtak til utførerenhetene. Det er rutiner for dette. Det er videre rutiner for tilbakemelding til EBT når behov for tjeneste endres. Det er system for tilbakemelding til bestillerenheten når vedtaksperioden er gått ut, men dette følges opp i varierende grad. Utførerenhetene rapporterer gjennomføring av vedtakene til helse- og sosialdirektøren. Tilsynet viste at kommunens rapporteringspraksis er sårbar og på enkelte områder mangelfull og fører til at kommunen ikke oppfyller sin hjelpeplikt overfor alle tjenestemottakere.

Det ble avdekket 1 avvik og gitt 2 merknad

Avvik:
Kommunen sikrer ikke på en forsvarlig måte at alle tjenestemottakere får tjenester i henhold til vedtaket.

Merknad:
Retten til individuell plan blir ikke gjort tilstrekkelig kjent for aktuelle tjenestemottakere.

Merknad:
Kristiansand kommune har uklar rutine for fornyelse av pågående vedtak. Dette kan føre til at tjenestemottakere ikke har gyldig vedtak.

Dato: 10.11.05

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn i Kristiansand kommune i perioden 07.06.05 – 10.11.05, gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Vest-Agder. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2005 med kommunenes tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov, utført på oppdrag fra Statens helsetilsyn

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar bestemte lovkrav innenfor de tema tilsynet omfatter. Se nærmere om dette i kapittel 5.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket, og sosiale tjenester som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen. Sammenheng og helhet i tjenestetilbudet er blant de mest kritiske faktorene ved tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov. Statens helsetilsyn har derfor gitt Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket i oppdrag å gjennomføre et felles tilsyn med dette tjenestetilbudet.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og Fylkeslegen som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt ett felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Det er utarbeidet en felles rapport og oppfølgingen av eventuelle avvik vil bli koordinert.

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Ved denne tilsynsmetoden undersøkes om virksomheten gjennom sin internkontroll sikrer at tjenestene er i henhold til kravene i lovgivningen.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik - mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad – forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Kristiansand kommune har ca. 76 000 innbyggere og ca. 1 700 årsverk fordelt på ca 2 500 ansatte i helse- og sosialsektoren. Sektoren er organisert i 32 resultatenheter og en prosjekt-avdeling. Sektoren ledes av en helse og sosialdirektør som inngår lederavtaler med enhetslederne. Det har de senere år vært sterkt fokus på drifts- og organisasjonsendringer. Det er foretatt organisasjonsendring innen omsorgs- og sosialtjenesten hvor det er blitt et tydelig skille på bestiller og utførertjenesten. Det er en felles bestillerenhet (EBT) for hele kommunen, mens det er 17 utførerenheter i omsorg (herunder kjøkkenservice og eldresentertjenesten), 4 utførerenheter innfor tjenester til voksne med utviklingshemming og 3 utførerenheter innen helse. EBT fatter vedtak etter sosialtjenestens kap. 4 (alle tjenestene), hjemmesykepleie, institusjonsopphold og rehabilitering etter kommunehelsetjenesteloven samt tildeler ulovhjemlede hjelpetjenester. EBT tildeler også omsorgsbolig/servicebolig.

Pleie- og omsorgstjenestene styres stort sett via innsatsstyrt finansiering. De vedtak som fattes, kostnadsberegnes av EBT og utførerenheten mottar penger for å utføre tjenesten. Helse- og sosialsektorens servicekontor, DuViTo, gir råd og veiledning med bl.a. søknader samt hjelp til å finne fram til rette instans i sektoren.

Kommunen baserer seg på elektronisk dokumentasjon og elektronisk kommunikasjon mellom bestiller og utfører enhetene. Det er utarbeidet rutiner for dette. I tillegg er det faste møter mellom enhetsleder i bestillerenheten og enhetslederne i utførerenhetene.

For å avgrense tilsynet i Kristiansand kommune, valgte Fylkesmannen og Helsetilsynet å undersøke en enhet innen omsorgstjenestene i Sentrum bydel, en kommunedekkende enhet for opptrening og tilrettelegging og en enhet i helse (Sentrum og Lund) når det gjelder utførerenhetene, samt bestillerenheten EBT.

EBT er koordinerende enhet og adresse for henvendeleser/bestillinger fra tjenestemottakere, tjenesteytere og samarbeidspartnere. EBT tar imot søknader, utreder behov og fatter vedtak/beslutninger om tjenester og tiltak, samt videreformidler dette til de utførende enheter.

Det er en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommunen, lagt til tjenesteenhet for opptrening og tilrettelegging. Når denne enheten mottar henvendelser, blir disse formidlet til EBT. Kommunens plan for habilitering og rehabilitering er under revisjon, og det vil her bli tatt stilling til hvor felles koordinerende enhet (jf forskriftens § 8 skal plasseres).

De utførende enhetene har ulik geografisk oppdeling. Enheter innenfor pleie- og omsorg består av institusjonstjeneste og hjemmetjeneste. Hjemmetjenestene innenfor enheten ledes av en soneleder som rapporterer til enhetsleder. Hjemmetjenesten består av hjemmesykepleie, praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, avlastningstiltak, støttekontakt og trygghetsalarm. Vikarsentralen (resultatenhet i HS-sektoren) rekrutterer støttekontakter samt organiserer BPA. Det er en egen enhet for matombringing. Ergoterapi- og fysioterapitjenestene er kommunedekkende tjenester, organisert i enhet for opptrening og tilrettelegging. Psykiatrisk hjemmesykepleie er organisert i enhet for helse, likså støttekontakt til personer med psykiske lidelser.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Organisasjonskart for helse- og sosialsektoren
• Handlingsplan for helse- og sosialsektoren 2005-2008
• Årsmelding for helse- og sosialsektoren 2004
• Deler av delegasjonsreglementet
• Strategisk opplæringsplan for helse- og sosialsektoren
• Sektorens kvalitetshåndbok, nivå 1 og 2
• Eksempler på vedtaksutforming og saksfremlegg
• Søknadsskjema
• Diverse prosedyrebeskrivelser
• Tjenestebeskrivelser samt tjenesetegaranti

Kommunen baserer seg på elektronisk dokumentasjon. Da store deler av kommunikasjonen mellom EBT og tjenesteenhetene er elektronisk basert, foretok revisjonsteamet en gjennomgang av dataprogrammet Profil-Uniqe sammen med repr. for EBT i forkant av tilsynet.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• Fylkesmannens varsel om tilsyn, dater 06.06.05
• Brev fra Kristiansand kommune med oversendelse av etterspurt dokumentasjon, 19.08.05
• Brev fra Fylkesmannen med dagsorden for tilsynet, 05.09.05

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 06.06.05

Formøte ble ikke avholdt

Åpningsmøte ble avholdt 20.09.05

Intervjuer
15 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner
Følgende verifikasjoner ble gjennomført.

• Eksempel på lederavtale mellom enhetsleder og helse- og sosialdirektør. Ansvar og myndighet er beskrevet samt rapportering og forventning om resultat.
• 12 klientmapper fra utførerenhetene. Disse inneholdt bl.a søknader, forvaltningsmeldinger vedr. saksbehandlingstid, kopi av saksfremlegg, vedtak om innvilgede tjenester samt vedtak om IP for 3 tjenestemottaker.
• Dokumentasjon fra dataprogrammet ”Profil-Uniqe”. Under tilsynet ble det foretatt verifikasjon i forhold til konkrete tjenestemottakere når det gjaldt kommunikasjon mellom bestillerenheten og utførerenheten.
• Gjennomgang av avviksmeldinger i en utførerenhet
• Møtereferater fra fagledergruppene i omsorg og helse

Sluttmøte ble avholdt 21.09.05

Tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov involverer store deler av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Ved dette tilsynet er det under hvert av temaene nedenfor lagt særlig vekt på å avklare om kommunen følger opp regelverket om:

• Brukermedvirkning,
• Koordinering mellom forskjellige tjenester
• Individuelt tilpassede tjenestetilbud til den enkelte
• Forsvarlig tjenesteyting.

For å undersøke forskjellige deler av kommunens tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov er det satt opp aktuelle problemstillinger langs en tidslinje under betegnelsene: oppstart, iverksettelse og oppfølging.

Oppstartfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Fanger opp og vurderer nye henvendelser
• Foretar en tilstrekkelig og koordinert utredning av tjenestebehovet
• Fatter beslutninger/vedtak som tilrettelegger for tjenester og tiltak

Iverksettingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Omsetter beslutninger og vedtak i konkrete, tilrettelagte tjenester og tiltak

Oppfølgingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Sikrer tilstrekkelig stabilitet og kontinuitet i tjenesteytingen slik at tjenestemottakeren opplever forutberegnelighet og trygghet i sin hverdag
• Sikrer at nye eller endrede tjenestebehov fanges opp og at nødvendige endringer foretas på en samordnet måte.

Avvik:
Kommunen sikrer ikke på en forsvarlig måte at alle tjenestemottakere får tjenester i henhold til vedtaket.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester § 4-3, lov om helsetjenestene i kommuner § 2-1, internkontrollforskriften § 4 annet ledd f og g.

Avviket baserer seg på følgende funn:

• Det fremkom under intervjuene at det er fattet vedtak som ikke blir iverksatt. Dette gjelder vedtak om psykiatrisk sykepleietjeneste og vedtak om støttekontakt.
• Manglende iverksetting blir ikke meldt som avvik, men det fremkom at det ble rapportert muntlig til nærmeste overordnet.
• Tilbakemelding til vedtaksansvarlig om slike forhold fremstår som tilfeldig.
• Det er ingen dokumentasjon på at midlertidige vedtak iverksettes i påvente av at vedtak på disse områdene kan omsettes til tjeneste
• Avviksrapporter dokumenterer svikt i gjennomføring av vedtatte tjenester/tiltak uten at det fremkommer at det er satt inn tiltak for å rette avviket

Merknad 1:
Retten til individuell plan blir ikke gjort tilstrekkelig kjent for aktuelle tjenestemottakere.

Merknaden baserer seg på følgende forhold:

Kommunen har system for utarbeidelse av individuell plan. Det fremkom under intervju at slik plan utarbeides i stor grad i forhold til barn og til mennesker med psykiske lidelser. Ved gjennomgang av klientmapper samt ved søk i dataprogrammet, fantes liten dokumentasjon på at voksne med langvarig og sammensatte behov for tjenester fikk utarbeidet individuell plan. I 3 av de 12 gjennomgåtte klientmappene fremkom vedtak om rett til IP. Det fremkom usikkerhet om aktuelle tjenestemottakere ble informert om hva individuell plan innebar.

Merknad 2:
Kristiansand kommune har uklar rutine for fornyelse av pågående vedtak. Dette kan føre til at tjenestemottakere ikke har gyldig vedtak.

Merknaden baserer seg på følgende forhold.

Kommunene har system for tilbakemelding til vedtaksansvarlig når tidsbegrenset vedtak utløper, men det fremkom under intervju at dette følges i varierende grad. Det fremkom ulike oppfatninger av ansvarsforhold når det gjaldt å følge opp at vedtak ble fornyet/saken tatt opp til ny behandling.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Vest-Agder deltok:
Rådgiver Eli Gotteberg, revisor
Rådgiver Håkon Kiledal, revisor
Rådgiver Britt Møll Abrahamsen, revisjonsleder

Som observatør fra Statens helsetilsyn deltok:
Seniorrådgiver Bente Smedbråten