Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms gjennomførte 10.-11. november 2005 tilsyn med kommunale helse- og sosialtjenester til voksne personer med langvarige og sammensatte behov i Lenvik kommune.

Tilsynet var begrenset til ett hjemmetjenestedistrikt (Finnsnes og Silsand). Tilsynet omfattet ikke personer med rusproblematikk og psykisk utviklingshemming.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Ved dette tilsynet er det lagt særlig vekt på å avklare om kommunen følger opp regelverket om:

• Brukermedvirkning,
• Koordinering mellom forskjellige tjenester
• Individuelt tilpassede tjenestetilbud til den enkelte
• Forsvarlig tjenesteyting.

For å undersøke forskjellige deler av kommunens tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov er det satt opp aktuelle problemstillinger langs en tidslinje under betegnelsene: oppstart, iverksettelse og oppfølging.

Det ble påpekt fem avvik og en merknad. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

1. Avvik
Lenvik kommune har ikke lokaler for fysioterapitjeneste i fastlønnsfunksjon som ivaretar hensyn til forsvarlig behandling og taushet.

2. Avvik
Lenvik kommune sikrer ikke at individuelle planer ivaretar krav til formål og innhold.

3. Avvik
Lenvik kommune gir ikke tilpasset og forståelig informasjon om individuell plan til alle tjenestemottakere som etter en nærmere vurdering kan være berettiget til å få utarbeidet slik plan.

4. Avvik
Lenvik kommune har ikke iverksatt alle enkeltvedtak om støttekontakt.

5. Avvik
Lenvik kommunes enkeltvedtak vedrørende støttekontakt og omsorgslønn nevner ikke de hovedhensyn som har vært avgjørende ved fastsettelse av tjenestens omfang.

1. Merknad
Lenvik kommune har ikke skriftlig delegert myndighet etter helse- og sosiallovgivningen til aktuelle resultatenheter.

Dato:

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn i Lenvik kommune i perioden 06.07.05-11.11.05, gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2005 med kommunenes tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov, utført på oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar bestemte lovkrav innenfor de tema tilsynet omfatter. Se nærmere om dette i kapittel 5.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen, som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket, og sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven, som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen. Sammenheng og helhet i tjenestetilbudet er blant de mest kritiske faktorene ved tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov. Statens helsetilsyn har derfor gitt Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket i oppdrag å gjennomføre et felles tilsyn med dette tjenestetilbudet.

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms har oppnevnt ett felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Det er utarbeidet en felles rapport og oppfølgingen av eventuelle avvik vil bli koordinert.

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Ved denne tilsynsmetoden undersøkes om virksomheten gjennom sin internkontroll sikrer at tjenestene er i henhold til kravene i lovgivningen.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik: mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad: forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Lenvik kommune har 11 035 innbyggere (01.01.05). Kommunen er organisert etter en tonivå-modell. Dette tilsynet har omfattet følgende resultatenheter:

• Helsetjenesten (herunder legetjenesten, fysioterapitjenesten og koordinator for rehabilitering).
• Sosialkontoret
• Hjemmetjenesten Finnsnes og Silsand (herunder psykiatrisk hjemmesykepleie mv. som dekker hele kommunen).

Resultatenheten tjenester for psykisk utviklingshemmede behandler søknader om støttekontakt, avlastning utenfor institusjon og omsorgslønn for alle målgrupper og for hele kommunen. Denne del av virksomheten var omfattet av tilsynet hva gjelder målgruppen for dette tilsynet (se sammendrag og punkt 5).

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning. Tilsynet mottok blant annet følgende den 10.10.05:

• Lenvik kommune – udatert organisasjonskart
• Organisasjonskart – helse- og sosialtjenesten/pleie- og omsorgstjenesten
• Rehabiliteringsplan Lenvik kommune – Handlingsplan 2002-2006
• Rehabiliteringsplan Lenvik kommune – faglig del
• Psykiatriplan Lenvik kommune – rullering desember 2003
• Orienteringsskriv av 07.07.98 vedrørende Lenvikteamet
• Brosjyre: ”Lenvik kommune – Informasjon fra pleie- og omsorgstjenesten”
• Handlingsplan 2006-2009: Pleie- og omsorgstjenesten i Lenvik kommune
• Handlingsprogram 2006-2009: Lenvik sosialkontor
• Handlingsprogram 2006-2009: Helsetjenesten
• Brosjyre: ”Lenvik kommune – pleie- og omsorgstjenesten. Praktisk hjelp i hjemmet – kvalitetsstandarder”
• Mal for arbeidsavtaler for virksomhetsledere
• Prosjektplan 2005/2006 – kompetansenettverk for saksbehandling og dokumentasjon i pleie- og omsorgstjenesten (Sa-Do)
• Program for kurs i individuelle planer 13.10.05 for Lenvik kommune (arrangert av Seksjon for Ambulant ReHabilitering, UNN HF)
• Opplæringsprogram for nyansatte ved Lenvik sosialkontor
• Utvalgte rutiner i helse- og sosialtjenestens kvalitetssystem / rutiner for saksgang ved henvendelse om/tildeling av pleie- og omsorgstjenester

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• Brev fra tilsynsmyndighetene av 26.09.05 vedrørende dokumentasjon, detaljert plan for tilsynet og verifikasjon.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 06.07.05.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 10.11.05.

Intervjuer
18 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner ble gjennomført 10. og 11.11.05. Tilsynet gjennomgikk journaler (journalnotat, kardex, søknader, vedtak mv.) vedrørende 10 tjenestemottakere. Tilsynet hadde befaring i lokaler for fysioterapitjenesten.

Under tilsynsbesøket ble blant annet også følgende forelagt tilsynet:

• Rutine for utøvelse av delegert anvisningsmyndighet
• Overordnede rutiner i kvalitetssystemet for pleie- og omsorgstjenesten
• Møteinnkalling/referat vedrørende årlige møter mellom legetjenesten og hjemmetjenesten
• Rutine for samarbeid mellom psykiatrisk hjemmetjeneste og hjemmetjenesten Finnsnes

Sluttmøte ble avholdt 11.11.05.

Målgruppen for tilsynet er voksne personer (over 18 år, men avgrenset mot det som upresist kan betegnes som eldreomsorg), med langvarige og sammensatte behov. Personer som bor på institusjon er ikke omfattet av tilsynet.

Tilsynet var begrenset til ett hjemmetjenestedistrikt (Finnsnes og Silsand). Tilsynet omfattet ikke personer med rusproblematikk og psykisk utviklingshemming.

Tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov involverer store deler av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Ved dette tilsynet er det under hvert av temaene nedenfor lagt særlig vekt på å avklare om kommunen følger opp regelverket om:

• Brukermedvirkning,
• Koordinering mellom forskjellige tjenester
• Individuelt tilpassede tjenestetilbud til den enkelte
• Forsvarlig tjenesteyting.

For å undersøke forskjellige deler av kommunens tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov er det satt opp aktuelle problemstillinger langs en tidslinje under betegnelsene: oppstart, iverksettelse og oppfølging.

Oppstartfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Fanger opp og vurderer nye henvendelser
• Foretar en tilstrekkelig og koordinert utredning av tjenestebehovet
• Fatter beslutninger/vedtak som tilrettelegger for tjenester og tiltak

Iverksettingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Omsetter beslutninger og vedtak i konkrete, tilrettelagte tjenester og tiltak

Oppfølgingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Sikrer tilstrekkelig stabilitet og kontinuitet i tjenesteytingen slik at tjenestemottakeren opplever forutberegnelighet og trygghet i sin hverdag
• Sikrer at nye eller endrede tjenestebehov fanges opp og at nødvendige endringer foretas på en samordnet måte.

Tilsynet fikk blant annet følgende opplysninger om forhold i kommunen som skal sikre at myndighetskrav etterleves innen de reviderte områdene:

• Kommunen har rehabiliteringsplan som skal revideres i 2005/2006.
• Kommunen har koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten.
• Kommunen har utarbeidet informasjonsbrosjyre vedrørende blant annet koordinerende enhet, og denne er formidlet blant annet til spesialisthelsetjenesten.
• Kommunens koordinerende enhet tar imot henvendelser vedrørende individuell plan og koordinerende enhet har ansvar for å finne koordinatorer i enkeltsaker.
• Kommunen har eget fagteam for rehabilitering, som drøfter saker som krever tverrfaglig tilnærming, vurderer behov for individuelle planer mv.
• Kommunen har opprettet ”Lenvikteamet” som drøfter saker innen psykiatrien.
• Kommunen har opprettet ansvarsgrupper i en rekke enkeltsaker.
• Kommunen har lagt til rette for enkelte opplæringstilbud for ansatte som koordinerer individuelle planer.
• Kommunen har utarbeidet prosedyrer og rutinebeskrivelser på en rekke områder, og rutinene evalueres jevnlig.

Kommunens koordinerende enhet fremstår som synlig og etablert, jf. intervjuer under tilsynet. Tilsynet har registrert også andre samarbeidsfora og mye uformell kommunikasjon, ut over det som er nevnt her.

Tilsynet påpeker fem avvik og en merknad:

1. Avvik
Lenvik kommune har ikke lokaler for fysioterapitjeneste i fastlønnsfunksjon som ivaretar hensyn til forsvarlig behandling og taushet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Kommunehelsetjenesteloven § 2-1 (rett til nødvendig helsehjelp), jf. helsepersonelloven § 21 (taushetsplikt) og § 4 (forsvarlighet).

Avviket er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom befaring og intervjuer:

• Kommunale fysioterapeuter har felles kontor med 6 kontorplasser, som også brukes av en privatpraktiserende fysioterapeut.
• Kontorplassene er ikke skjermet i forhold til hverandre.
• Lokalet har ikke eget rom for skjermet samtale med tjenestemottakere.
• Lokalet har videre ett rom med fire behandlingsenheter, som er adskilt med forheng, og ett aktivitetsrom med treningsapparater.
• Det er praksis å bruke behandlingsenhetene samtidig.
• På grunn av lokalitetene får enkelte pasienter ikke den faglig forsvarlige behandling som vurderes som nødvendig, og fysioterapitjeneste ytes i stedet i hjemmet.

2. Avvik
Lenvik kommune sikrer ikke at individuelle planer ivaretar krav til formål og innhold.

Avviket fra følgende myndighetskrav:

• Forskrift om individuell plan § 7 (innholdet i individuell plan), jf. § 2 (formål).

Kommentar:
Forskrift om individuell plan § 7 beskriver hva som er nødvendig å ha med i plandokumentet for at det skal oppfylle de juridiske kravene. Regelverket åpner for at en kan ta bort eller føye til elementer, men dette må skje på bakgrunn av en individuell vurdering og i samråd med tjenestemottaker.

Avviket er basert på gjennomgang av fire individuelle plandokumenter for tjenestemottakere innen målgruppen for tilsynet:

• De aktuelle planene hadde start på planperioden 10.06.03, 30.06.04, 10.01.05 og 07.04.05.
• Ingen av planene inneholdt opplysninger vedrørende alle hovedpunkter som følger av forskriften § 7 bokstav a-i.
• Tre av planene inneholdt ikke angivelse av planperioden og tidspunkt for justeringer.
• To av planene inneholdt ikke en oversikt over aktuelle tiltak og ansvaret for disse.
• En av planene inneholdt ikke oversikt over hvem som deltar i arbeidet med planen.
• Generelt var det lite opplysninger om evaluering og justeringer. I forhold til en plan fikk tilsynet opplyst at evaluering var foretatt, men ikke nedtegnet.

3. Avvik
Lenvik kommune gir ikke tilpasset og forståelig informasjon om individuell plan til alle tjenestemottakere som etter en nærmere vurdering kan være berettiget til å få utarbeidet slik plan.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Kommunehelsetjenesteloven § 2-1 annet ledd
• Sosialtjenesteloven § 4-1
• Pasientrettighetsloven § 3-2
• Forvaltningsloven § 11

Avviket er basert på gjennomgang av dokumenter knyttet til fire tjenestemottakere (sak 3-6, jf. kommunens oversikt). Ut fra disse dokumenter, og etter tilsynets vurdering, oppfylte disse tjenestemottakerne vilkår for å få informasjon om ordningen med individuell plan. Det legges til grunn at slik informasjon ikke var gitt.

Kommentar:
Bestemmelsene som er nevnt over skal bidra til å sikre at tjenestemottakeren får god orientering om sine rettigheter, og forvaltningens etterlevelse av disse forpliktelsene er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Opplysnings- og veiledningsplikten forutsetter aktiv bistand. Informasjonen skal gis på en måte som blir forstått av mottakeren, noe som blant annet er nedfelt i pasientrettighetsloven § 3-5. Virksomhetene må, som et ledd i sitt arbeid med internkontroll, vurdere hvordan de kan sikre at opplysnings- og veiledningsplikten blir overholdt.

Etter tilsynets vurdering kan ikke informasjon om individuell plan kun begrenses til de tjenestemottakere der man med sikkerhet vet at en henvendelse om slik plan vil bli imøtekommet fra kommunens side. For det første kan tjenestemottakeren ha opplysninger og synspunkter som har betydning for en slik vurdering. For det andre kan en slik praksis kunne avskjære muligheten til å eventuelt påklage en avgjørelse om ikke å lage individuell plan.

Informasjon bør normalt gis muntlig (eventuelt supplert med skriftlig) av tjenesteytere som har mest kontakt og kjennskap til tjenestemottaker.

Det bør nedtegnes at slik informasjon er gitt, samt dersom tjenestemottaker eventuelt ikke ønsker individuell plan.

4. Avvik
Lenvik kommune har ikke iverksatt alle enkeltvedtak om støttekontakt.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester §§ 2-1 og 11-1 første ledd, jf. § 4-3.

Kommentar:
Lov om sosiale tjenester § 2-1 pålegger kommunen å utføre de oppgaver etter loven som ikke er lagt til statlig organ. Den enkelte kommune skal sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å sette i verk de tiltak som kommunen har ansvaret for, jf § 11-1 første ledd. Utledet av forvaltningslovens bestemmelser og krav til god forvaltningsskikk, er det selvfølgelige utgangspunkt at de rettigheter kommunen har gitt den enkelte gjennom egne beslutninger (enkeltvedtak), også skal oppfylles.

Avviket bygger på følgende observasjon:

• I åtte enkeltsaker, knyttet til målgruppen for dette tilsynet, har kommunen innvilget støttekontakt uten at tjenesten er satt i verk, jf. e-post fra kommunen i ettertid.

5. Avvik
Lenvik kommunes enkeltvedtak vedrørende støttekontakt og omsorgslønn nevner ikke de hovedhensyn som har vært avgjørende ved fastsettelse av tjenestens omfang.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningsloven § 25 tredje ledd, jf. §§ 23 og 24.

Avviket bygger på gjennomgang av 6 skriftlige enkeltvedtak, hvorav 3 gjaldt støttekontakt og 3 gjaldt omsorgslønn. I disse vedtak fremkom ikke kommunens individuelle vurdering i forhold til hvorfor man hadde fastsatt det aktuelle omfang av tjenesten (antall timer).

Kommentar:
Kravet til begrunnelse må ses i sammenheng med blant annet vedtakets betydning for parten, behovet for begrunnelse og sakens karakter. Kravet må også ses i sammenheng med den lov som hjemler skjønnsutøvelsen. Lov om sosiale tjenester er en utpreget skjønnslov, som forutsetter en individuell vurdering. Et sentralt poeng med en tilstrekkelig begrunnelse er at parten får innsyn i kommunens skjønnsvurdering, kan vurdere om denne virker rimelig i forhold til lovens krav og eventuelt kan gjøre det gjeldende som klagegrunn. For at den skjønnsmessige vurdering skal bli forståelig må enkeltvedtaket også inneholde tilstrekkelige opplysninger om de faktiske forhold, jf. forvaltningsloven § 25 annet ledd.

1. Merknad
Lenvik kommunehar ikke skriftlig delegert myndighet etter helse- og sosiallovgivningen til aktuelle resultatenheter.

Det vises til forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 bokstav a). Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt i virksomheten. Tilsynet har ikke grunnlag for å hevde at det er uklart hvordan myndighet etter helse- og sosiallovgivningen er fordelt i Lenvik kommune, men vil anbefale at dette presiseres skriftlig.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms deltok:

Fagleder Birgit Heier Johansen
Rådgiver Randi Sagvolden
Rådgiver Nils Aadnesen (revisjonsleder)