INNHOLD

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark gjennomførte 15. og 16. september 2005 tilsyn med kommunale helse- og sosialtjenester i Alta. Tilsynet ble utført som systemrevisjon og omfattet tjenester til personer over 18 år med langvarige og sammensatte behov. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Det ble undersøkt om kommunen:

• Fanger opp og vurderer nye henvendelser
• Foretar en tilstrekkelig og koordinert utredning av tjenestebehovet
• Fatter beslutninger/vedtak som tilrettelegger for tjenester og tiltak
• Omsetter beslutninger og vedtak i konkrete, tilrettelagte tjenester og tiltak
• Sikrer tilstrekkelig stabilitet og kontinuitet i tjenesteytingen slik at tjenestemottakeren opplever forutberegnelighet og trygghet i sin hverdag
• Sikrer at nye eller endrede tjenestebehov fanges opp og at nødvendige endringer foretas på en samordnet måte.

Under hvert av temaene ble det lagt særlig vekt på å avklare om kommunen følger opp regelverket om brukermedvirkning, koordinering mellom forskjellige tjenester, individuelt tilpassede tjenestetilbud til den enkelte og forsvarlig tjenesteyting.

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark avdekket gjennom denne systemrevisjonen følgende avvik fra krav i helse- og sosiallovgivningen:

Avvik 1 Kommunen har ikke etablert en enhet med ansvar for å koordinere kommunens habiliterings- og rehabiliteringsvirksomhet.

Avvik 2 Kommunen foretar ikke en forsvarlig utredning av den enkeltes behov for helse- og sosialtjenester og fatter ikke systematisk vedtak om tildeling av hjemmesykepleie og sosiale tjenester.

Avvik 3 Kommunen kan ikke dokumentere at tjenestemottakere som er tildelt støttekontakt og hjemmesykepleie får forsvarlige tjenester i samsvar med sine behov.

Avvik 4 Kommunen sikrer ikke at taushetsbelagte helseopplysninger i hjemmesykepleien skjermes for innsyn fra uvedkommende.

Avvik 5 Det er i praksis ikke innarbeidet rutiner som sikrer at brudd på sosial- og helselovene blir avdekket, rettet opp og benyttet til å forebygge nye lovbrudd.

Helsetilsynet i Finnmark gir i tillegg følgende merknad:

Merknad 1 Kommunen har innført en ordning med tilsynslege for hjemmesykepleien to timer i uka. Det er uklarlagt hvilke oppgaver, ansvar og myndighet denne legen har sett i relasjon til kommuneoverlegens og den enkeltes fastleges funksjon.

Generell vurdering av Alta kommunes styring med helse- og sosialtjenestene

Denne systemrevisjonen har avdekket gjennomgående svikt i kommunens internkontroll, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4:

Kommunen har ikke en klar beskrivelse av fordeling av oppgaver, ansvar og myndighet for medarbeidere som har sentrale roller for tjenestemottakere som omfattes av dette tilsynet. Dette gjelder avdelingslederne for Bistandsavdelingen, Omsorgsavdelingen og Rehabiliteringsavdelingen, kommuneoverlege, tilsynslege for hjemmesykepleien, seksjonsledere/soneledere i hjemmesykepleien, ”Hovedkoordinator” for Individuelle planer og ledere av ansvarsgrupper.

Kommunen har ikke gjennomført systematisk opplæring av nyansatte. Det foreligger ikke konkrete opplæringsplaner som samsvarer med ansattes behov.

Kommunen har ikke på en systematisk måte skaffet seg innsikt i hva tjenestemottakere og pårørende mener om tjenestene som gis.

Kommunen har i liten grad etablert rutiner, prosedyrer eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge brudd på helse- og sosiallovene.

På den bakgrunn vurderer Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark at internkontrollen med deler av helse- og sosialtjenesten i Alta kommune i hovedsak er basert på enkeltpersoner i kommunens organisasjon. Denne systemrevisjonen har avdekket avvik som viser at kommunen ikke har god nok styring med deler av helse- og sosialtjenesten.

Dato: 22. november 2005

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn i Alta kommune i perioden 21. februar – 22. november 2005, gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2005 med kommunenes tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov, utført på oppdrag fra Statens helsetilsyn

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar bestemte lovkrav innenfor de tema tilsynet omfatter. Se nærmere om dette i kapittel 5.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket og sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen. Sammenheng og helhet i tjenestetilbudet er blant de mest kritiske faktorene ved tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov. Statens helsetilsyn har derfor gitt Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket i oppdrag å gjennomføre et felles tilsyn med dette tjenestetilbudet.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og fylkeslegen som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt ett felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Det er utarbeidet en felles rapport, og oppfølgingen av eventuelle avvik vil bli koordinert.

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Ved denne tilsynsmetoden undersøkes om virksomheten gjennom sin internkontroll sikrer at tjenestene er i henhold til kravene i lovgivningen.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik - mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad – forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Alta er Finnmarks største kommune med knapt 17 700 innbyggere. Kommunen hadde ved utgangen av 2004 50 prosent flere ressurskrevende tjenestemottakere enn gjennomsnittet av kommunene i Finnmark, jf. http://www.ssb.no/kostra.

Helse- og sosialsektoren i Alta ble omorganisert fra 1. januar 2005 og har nå seks selvstendige avdelinger som yter ulike former for tjenester. De fire avdelingene som ble involvert i dette tilsynet var Helseavdelingen (legetjeneste), Rehabiliteringsavdelingen (fysio- og ergoterapitjeneste), Omsorgsavdelingen (hjemmesykepleie og sosiale tjenester) og Bistandsavdelingen (sosiale tjenester).

Kommunen beskriver den nye organisasjonen som ”målgruppebasert”: ”Ved å samle tjenester og tiltak for ulike målgrupper i aldersgrupper (barn/ungdom, yrkesaktive, eldre) vil langt flere få alle sine kontakter samlet i et tjenesteområde.” jf. kommunestyresak 17/2004. Tjenester til personer i aldersgruppen 18 - 67 år, som omfattes av dette tilsynet, skal i utgangspunktet få sine tjenester i Bistandsavdelingen. Praksis var noe annerledes. Bistandsavdelingen yter ikke hjemmesykepleie og disponerer heller ikke plasser i helseinstitusjon. Disse tjenestene hører inn under Omsorgsavdelingen, som i utgangspunktet skal yte tjenester til eldre over 67 år. For tiden foregår det såkalt ”overføring” av tjenestemottakere yngre enn 67 år fra Omsorgsavdelingen til Bistandsavdelingen. Det var ulike oppfatninger blant kommunens ansatte hvilke endringer dette skulle medføre når det gjelder fordeling av ansvar for pleie- og omsorgstjenester.

Alta kommune har inngått 18 fastlegeavtaler. Kommuneoverlegen er konstituert 12 timer i uka, og i tillegg er det opprettet en tilsynslegefunksjon for hjemmesykepleien 2 timer i uka.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Årsmelding 2004
• Organisasjonsbeskrivelse og organisasjonskart
• Virksomhetsplan 2005 for helse- og sosialsektoren
• Rehabiliteringsplan 2001 – 2005
• Delegasjonsreglement - delegasjoner
• Redegjørelse for dokumentasjonen av tjenestene til 10 utvalgte ressurskrevende brukere i Alta kommune
• Beskrivelser av relevante rutiner og retningslinjer i Helse- og sosialsektoren
• Prosedyrer m.v. for Individuell plan
• Søknadsskjemaer for sosiale tjenester
• Kartleggingsskjema, retningslinjer og saksbehandlingsregler for søknader om sosiale tjenester
• Henvisningsskjema til ergoterapeut
• Personelloversikt i Omsorgsavd. og Bistandsavd.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• Brev av 21.02.05 fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark (melding om tilsyn)
• Telefonbeskjed i mars 2005 fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark (første utsettelse av tilsynsbesøket)
• Brev av 17. 03.05 fra Alta kommune (oversendelse av etterspurte opplysninger)
• Brev av 21.03.05 fra Alta kommune (oversendelse av ytterligere dokumentasjon)
• Brev av 18.04.05 fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark (andre utsettelse av tilsynsbesøket)
• E-post av 12.05.05 fra Alta kommune (bekreftelse av dato for tilsynsbesøk)
• Brev av 24.08.05 fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark (foreløpig program)
• E-post av 05.09.05 fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark (forespørsel om ytterligere opplysninger)
• E-post av 09.09.05 fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark (oversikt over dokumenter som ble bedt framlagt til verifikasjon under tilsynsbesøket 13. og 14.09.05)
• Brev av 14. 10.05 fra Fylkesmannen i Finnmark (oversendelse av foreløpig tilsynsrapport)

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21. februar 2005.

Kommunen fikk tidlig på våren telefonbeskjed om at tilsynsbesøket måtte utsettes på grunn av sykdom hos tilsynsmyndigheten. Ved brev av 18. april 2005 fra Fylkesmannen ble tilsynsbesøket utsatt for andre gang. To uker før tilsynsbesøket skulle gjennomføres, ble sammensetningen av revisjonsteamet endret. Dette medførte utstrakt kontakt mellom kommunen og den nye revisjonslederen. Kommunen prøvde å etterkomme forespørslene og overleverte omfattende tilleggsopplysninger både per e-post, telefaks og telefonsamtaler i denne tiden.

Videokonferanse 8.september 2005.

Deltakere fra Alta kommune var helse- og sosialsjef, kontorsjef og leder av omsorgsavdelingen. Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark deltok revisjonsleder og to av revisorene. Formålet med konferansen var å avklare innholdet og noen praktiske forhold vedrørende tilsynsbesøket.

Åpningsmøte ble avholdt 13. september 2005

Intervjuer 11 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner ble gjort i følgende dokumenter:

• Pasientjournalene til åtte utvalgte tjenestemottakere i hjemmesykepleien
• Seks ”Kommunikasjonsbøker” (skrivebøker som oppbevares hjemme hos tjenestemottakerne)
• Saksdokumenter fra behandling av søknader om pleie- og omsorgstjenester til 10 personer
• To Individuelle planer som er utarbeidet for personer over 18 år
• Fem pasientjournaler i kommunens fysioterapitjeneste
• Avviksmeldinger fra Hjemmetjenesten sone øst

Sluttmøte ble avholdt 14. september 2005

Tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov involverer store deler av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Ved dette tilsynet er det under hvert av temaene nedenfor lagt særlig vekt på å avklare om kommunen følger opp regelverket om:

• Brukermedvirkning,
• Koordinering mellom forskjellige tjenester
• Individuelt tilpassede tjenestetilbud til den enkelte
• Forsvarlig tjenesteyting.

For å undersøke forskjellige deler av kommunens tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov er det satt opp aktuelle problemstillinger langs en tidslinje under betegnelsene: oppstart, iverksettelse og oppfølging.

Oppstartfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Fanger opp og vurderer nye henvendelser
• Foretar en tilstrekkelig og koordinert utredning av tjenestebehovet
• Fatter beslutninger/vedtak som tilrettelegger for tjenester og tiltak

Iverksettingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Omsetter beslutninger og vedtak i konkrete, tilrettelagte tjenester og tiltak

Oppfølgingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Sikrer tilstrekkelig stabilitet og kontinuitet i tjenesteytingen slik at tjenestemottakeren opplever forutberegnelighet og trygghet i sin hverdag
• Sikrer at nye eller endrede tjenestebehov fanges opp og at nødvendige endringer foretas på en samordnet måte.

Avvik 1
Kommunen har ikke etablert en enhet med ansvar for å koordinere kommunens habiliterings- og rehabiliteringsvirksomhet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forskrift om habilitering og rehabilitering § 8
• Forskrift om internkontroll i sosial og helsetjenesten § 4 c), jf. forskrift om individuell plan § 5

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Kommunestyret vedtok 26. februar 2001 Rehabiliteringsplan for Alta kommune 2001 –2005. Planen gjør tydelig rede for hvordan rehabiliteringstjenesten skulle organiseres. Helse- og sosialsektoren i kommunen har ikke fulgt opp beslutningene i denne planen. Det skulle blant annet utnevnes en rehabiliteringskoordinator. Planen konkretiserer hvilke oppgaver og ansvar rehabiliteringskoordinatoren skulle ha. Den funksjonen kunne ha oppfylt kravene myndighetene stiller til en egen koordinerende enhet i kommunen. Det kom frem under intervjuene at det ikke er utnevnt rehabiliteringskoordinator i Alta.
• Rehabiliteringsplan for Alta kommune 2001 - 2005 gir også klare føringer for arbeid i ansvarsgrupper. Disse blir ikke fulgt. Intervjupersonene har forskjellige oppfatninger hva arbeid i ansvarsgruppe innebærer, både med hensyn til fordeling av oppgaver og ansvar, og når det gjelder kontinuitet i gruppearbeidet.
• Ved omorganisering av helse- og sosialsektoren i Alta fra 1. januar 2005, ble det etablert en egen Rehabiliteringsavdeling. Det er ikke utarbeidet funksjonsbeskrivelser eller på annen måte gjort klart om personell i den avdelingen skal ivareta oppgavene og ansvaret som var tiltenkt rehabiliteringskoordinatoren, jf. kommunens rehabiliteringsplan (2001 – 2005).
• Personer med nye behov for rehabiliteringstjenester, og som skrives ut fra sykehus til Alta kommune, får som regel umiddelbart et opphold på sykestua i Alta. Under oppholdet sørger sykestua for at det blir gjort en tverrfaglig planlegging og utredning av behovet for tjenester. Det er ikke en tilsvarende ordning for tjenestemottakere som kommer fra sitt hjem i Alta eller fra andre steder.
• Det varierer hvem i helse- og sosialsektoren som får henvendelser om helse- og sosiale tjenester. Det er opp til den som mottar henvendelsen å vurdere hvilke organisatoriske enheter som bør involveres i utredningen av søkerens behov for tjenester.
• Ansvaret for å gi søkere informasjon om relevante tjenester er fordelt på flere medarbeidere. Det er ikke faste ordninger for å koordinere denne informasjonen, og ingen har kontroll med at søkeren, samlet sett, har fått den informasjonen han eller hun har rett til. I kommunens dokumentasjon finnes det for eksempel ikke skriftlige spor av at kommunen har informert om retten til Individuell plan, om støttekontaktordningen eller muligheten for å søke om brukerstyrt personlig assistent. Det ble i intervjuene gitt eksempler på tjenestemottakere hvor brukestyrt personlig assistent ville være aktuelt. Det fremgikk ikke av kommunens dokumentasjon om dette var vurdert.
• Flere intervjupersoner var lite kjent med retten til Individuell plan. Kommunen har ikke lagt til rette for systematisk opplæring til personell som er aktuelle medspillere i utarbeiding av Individuelle planer.

Avvik 2
Kommunen foretar ikke en forsvarlig utredning av den enkeltes behov for helse- og sosialtjenester og fatter ikke systematisk vedtak om tildeling av hjemmesykepleie og sosiale tjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Kommunehelsetjenesteloven § 2-1, jf. forvaltningsloven § 17
• Sosialtjenesteloven § 8 –1

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Kommunen la fram en oversikt på hvilke tjenester 10 utvalgte personer fikk per 9. september 2005. Dokumentasjonen på saksbehandlingen som ble framlagt viste flere mangler for disse tjenestemottakerne. Verifikasjoner i saksbehandlingsdokumentene viste:
  • søknader om brukerstyrt personlig assistent var ikke behandlet (én fra 2003 – én fra 2005). Det vises her til at kommunen ikke hadde fattet vedtak der søknad om BPA ble avslått, ei heller kom det fram i vedtak om ”alternative tjenester” at dette var svar på søknaden om BPA.
  • fem av åtte tjenestemottakere hadde ikke vedtak om hjemmesykepleie
  • vedtak om praktisk bistand manglet konkrete opplysninger om hva tjenestemottakeren skulle få hjelp til
  • vedtak om praktisk bistand var ikke revurdert ved utgått dato
  • fem tjenestemottakere manglet vedtak om miljøtjeneste
• Gjennom intervjuene kom det fram at seksjonsledere (soneleder) i Hjemmetjenesten foretar hjemmebesøk for å kartlegge nye søkeres behov for hjemmesykepleie og hjemmehjelp. En skriftlig vurdering av behovet og forslag til vedtak blir overlevert til avdelingsleder for Omsorg som har myndighet til å fatte vedtak om tildeling av tjenester. Intervjupersoner opplyste at omsorgssjefen ikke systematisk får overlevert opplysninger om endringer i tjenestemottakerens behov som innebærer at tjenestemottakeren har rett på å få revurdert vedtak om tjenester.
• Det fremkom av intervjuene at medarbeidere som skal behandle søknader om tjenester ikke hadde fått nødvendig opplæring i saksbehandling.
• Det er ikkje utarbeidet rutiner for saksbehandling av søknader.
• Dokumentasjonen som kommunen la fram til verifikasjon inneholdt to Individuelle planer. Ingen av dem var fulgt opp med vedtak om tildeling av tjenester i tråd med planen.
• Intervjupersoner opplever at det er problematisk å ivareta tilstrekkelig brukermedvirkning når det ikke er nære pårørende å forholde seg til. Kommunen har ikke sørget for å få utnevnt hjelpeverge til tjenestemottakere som ikke har nære pårørende og som selv ikke kan ivareta egne interesser.
• Avdelingsledelsen var kjent med at det forelå mange brudd på lovens krav til saksbehandling av søknader om tjenester. Dette var ikke registrert i kommunens avvikssystem. Det var heller ikke rapportert og/eller fulgt opp på høyere nivå i kommunen.

Avvik 3
Kommunen kan ikke dokumentere at tjenestemottakere som er tildelt støttekontakt og hjemmesykepleie får forsvarlige tjenester i samsvar med sine behov.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forskrift om kvalitet i sosial- og helsetjenesten § 3
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 g) og h) samt § 5
• Helsepersonelloven § 39 og påfølgende bestemmelser, jf forskrift om pasientjournal § 8 d) og – f)

Avviket baseres på følgende observasjoner:

• Det kom fram i intervjuene at vedtak om støttekontakt blir ikke alltid effektuert. Det hender også at støttekontakten uteblir fra avtaler med tjenestemottakeren.
• Utover lønnsutbetaling til støttekontakter har kommunens ledelse ingen systematisk styring med innholdet i denne tjenesten og hvordan den blir utført. Intervjupersoner opplyste at det heller ikke er foregår systematisk opplæring, veiledning eller annen oppfølging av støttekontakter.
• Individuelle planer som er utarbeidet viser at tjenestemottakeren har behov for hjemmesykepleie. Konkretisering av disse behovene fremgår ikke av kommunens dokumentasjon fra saksbehandlingen ved tildeling av denne tjenesten. Heller ikke pasientjournaler i hjemmesykepleien inneholder tilstrekkelige opplysninger om tjenestemottakerens behov for sykepleie og konkrete planer for oppfølging.
• Det kom fram i intervjuene at ansvaret for å utarbeide plan for sykepleien til beboere i omsorgsbolig påhviler i fellesskap de sykepleierne som arbeider i boligene.
• Verifikasjon i pasientjournaler, inklusiv ”kommunikasjonsbøker”, jf. avvik 4, viser at det mangler nødvendige opplysninger om sykepleietiltak som er iverksatt og hvilke resultater disse har gitt.
• ”Redegjørelse for dokumentasjon av tjenestene til 10 utvalgte ressurskrevende brukere i Alta kommune” gir en grov oversikt over mangler i sykepleietjenestens dokumentasjonssystem. Kommunen har ikke systematisk kontroll med at innholdet i pasientjournalene tilfredsstiller krav i helselovgivningen, og ufullstendige journaler er ikke fanget opp av kommunens avvikssystem.

Avvik 4
Kommunen sikrer ikke at taushetsbelagte helseopplysninger i hjemmesykepleien skjermes for innsyn fra uvedkommende.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helsepersonelloven § 21 jf forskrift om pasientjournal §§ 4 f) og 5 og 14
• Kommunehelsetjenesteloven § 1-3 a jf helsepersonelloven § 16

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Seksjonene som yter sykepleietjeneste i kommunale omsorgsboliger eller private boliger har ikke et ensartet pasientjournalsystem. Noen seksjoner har et rent papirbasert system. Andre seksjoner kombinerer papirjournaler og elektroniske journaler. Felles for seksjonene er at det er i bruk ”Kommunikasjonsbøker” som oppbevares åpent i tjenestemottakernes hjem. Bøkene blir benyttet som et felles dokument for dem som yter ulike helse- og sosialtjenester til beboeren. Pårørende og eventuelt andre besøkende kan også benytte disse bøkene. Gjennom intervjuer kom det fram at ”kommunikasjonsbøkene” inngår som en del av pasientjournalsystemet i hjemmesykepleien. Dette bekreftes i kommunens skriftlige redegjørelse for dokumentasjon av tjenestene til 10 utvalgte ressurskrevende brukere i Alta kommune, jf. punkt 3 i denne rapporten.
• Verifikasjon av 6 ”kommunikasjonsbøker” viste at de innholdt taushetsbelagte helseopplysninger i stort omfang.

Kommentar:
I hjemmetjenesten kan det være hensiktsmessig å skrive ned beskjeder, praktiske opplysninger og lignende for å sikre nødvendig informasjon mellom tjenestemottakeren, pårørende og tjenesteyterne. En skrivebok som oppbevares åpent i hjemmet kan fungere godt til slike formål. Den form for kommunikasjon er imidlertid grunnleggende forskjellig fra utveksling av taushetsbelagte helseopplysninger, hvor lovverket stiller spesifikke krav til så vel kommunen som hver enkelt helsepersonell.

Det skal som hovedregel anvendes en samlet journal for den enkelte pasient, og kommunen har plikt til å oppbevare journalene slik at de ikke er tilgjengelige for andre enn dem som har rett til innsyn.

Kommunens ledelse bør få vurdert om språk og utforming av innholdet i ”kommunikasjonsbøkene” ivaretar tjenestemottakernes krav på respekt. Det er også grunn til å undersøke om tjenestemottakerne samtykker til at personlige opplysninger om dem sammenstilles på den måten. I tillegg bør kommunen vurdere å følge opp negative reaksjoner som kommer fra pårørende når det gjelder innholdet i slike bøker.

Avvik 5
Det er i praksis ikke innarbeidet rutiner som sikrer at brudd på sosial- og helselovene blir avdekket, rettet opp og benyttet til å forebygge nye lovbrudd.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 g)

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Flere intervjupersoner var ikke kjent med kommunens skjema for registrering av avvik. Dette gjaldt både nyansatte og medarbeidere som hadde vært ansatt lenge i kommunen, og det gjaldt så vel ledere som andre.
• Intervjupersoner på flere nivå i organisasjonen fortalte at avviksmeldinger sjeldent blir registrert på kommunens skjema.
• Det foregår sporadisk avviksregistrering i seksjoner som yter hjemmetjenester. Avvikene dreier seg oftest om feil håndtering av legemidler og blir vanligvis rettet opp i seksjonen. Det fremkom ikke opplysninger som viser at disse avviksmeldinger blir brukt systematisk for å forebygge nye avvik. Det er ikke fastsatt hvilke avvik som skal vidererapporteres, og hvordan avdelingsleder eller eventuelt helse- og sosialsjefen skal følge opp slike meldinger.
• Det ble i intervju gitt eksempler på alvorlig avvik som var meldt til øverste ledelse uten at det var kommet noen form for tilbakemelding.
• Kvalitetsutvalget består av helse- og sosialsjef, kontorsjef, kommuneoverlege og de seks avdelingslederne. Utvalgets funksjon er ikke beskrevet. Intervjupersoner opplyste at avviksmeldinger ikke var tatt opp som tema i kvalitetsutvalget.

Merknad 1
Kommunen har innført en ordning med tilsynslege for hjemmesykepleien to timer i uka. Det er uklarlagt hvilke oppgaver, ansvar og myndighet denne legen har sett i relasjon til kommuneoverlegens og den enkeltes fastleges funksjon.

Helsetilsynet i Finnmark viser til forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten, § 4 a) og g)

Merknaden bygger på følgende observasjoner:

• Intervjupersonene hadde forskjellige oppfatninger av hvilke funksjoner tilsynslegen skulle ivareta.
• Kommunen har ikke beskrevet hva tilsynslegeordningen for hjemmesykepleien innebærer. Heller ikke innholdet i kommuneoverlegestillingen er nærmere beskrevet.

Generell vurdering av Alta kommunes styring med helse- og sosialtjenestene

Denne systemrevisjonen har avdekket gjennomgående svikt i kommunens internkontroll, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4:

Kommunen har ikke en klar beskrivelse av fordeling av oppgaver, ansvar og myndighet for medarbeidere som har sentrale roller for tjenestemottakere som omfattes av dette tilsynet. Dette gjelder avdelingslederne for Bistandsavdelingen, Omsorgsavdelingen og Rehabiliteringsavdelingen, kommuneoverlege, tilsynslege for hjemmesykepleien, seksjonsledere/soneledere i hjemmesykepleien, ”Hovedkoordinator” for Individuelle planer og ledere av ansvarsgrupper.

Kommunen har ikke gjennomført systematisk opplæring av nyansatte. Det foreligger ikke konkrete opplæringsplaner som samsvarer med ansattes behov.

Kommunen har ikke på en systematisk måte skaffet seg innsikt i hva tjenestemottakere og pårørende mener om tjenestene som gis.

Kommunen har i liten grad etablert rutiner, prosedyrer eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge brudd på helse- og sosiallovene.

På den bakgrunn vurderer Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark at internkontrollen med deler av helse- og sosialtjenesten i Alta kommune i hovedsak er basert på enkeltpersoner i kommunens organisasjon. Denne systemrevisjonen har avdekket avvik som viser at kommunen ikke har god nok styring med deler av helse- og sosialtjenesten.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark deltok:
Liv Tove Elvenes, seksjonsleder/sosionom
Grethe Hansen, rådgiver/jurist
Bjørg Botne, kvalitetsrådgiver/sykepleier
Kjell Hjelle, rådgiver/lege