INNHOLD

Helsetilsynet i Nordland har gjennomført tilsyn med helsetjenesten til asylsøkere i Brønnøy kommune. Tilsynet ble utført som systemrevisjon og var avgrenset til følgende områder:

• Tuberkulosekontroll av asylsøkere under opphold i ordinært mottak
• Nødvendig helsehjelp til asylsøkere under opphold i ordinært mottak før tildeling av fastlege
• Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i asylmottak

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Det ble funnet tre avvik og gitt tre merknader.

Avvik 1
Kommunen har ikke tuberkulosekontrollprogram

Avvik 2
Kommunen sikrer ikke at asylsøkere innen forsvarlig tid tilbys nødvendige undersøkelser med tanke på å avdekke smittsom sykdom og bærertilstand

Avvik 3
Kommunen fører ikke tilsyn med asylmottakets overholdelse av forskrift om miljørettet helsevern

Merknad 1
Kommunen har ikke et system som i tilstrekkelig grad kontrollerer at asylsøkere har fått tuberkuloseundersøkelse innen 14 dager etter ankomst

Merknad 2
Kommunen har ikke etablert et system for å videresende resultatet av tuberkulosekontroll ved flytting til privat adresse

Merknad 3
Det kan ta noe tid før informasjon om helsetjenesten blir gitt til asylsøkere

Merknad 4
Organisatorisk synes helsetjenestetilbudet til asylsøkere i første fase av opphold i kommunen (før tildeling av fastlege) å ha et forbedringspotensiale

Dato: 06.12.2005

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Brønnøy kommune i perioden 02.06.2004 – 06.12.2005. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet til Helsetilsynet i Nordland i 2004. Tilsynet utgjør også en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale helsetjenester til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente, besluttet av Helsedirektøren. Halvparten av tilsynene omhandler helsetjenester til asylsøkere som oppholder seg i asylmottak og kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i asylmottaket. Den andre halvparten omhandler helsetjenester til bosatte flyktninger og familiegjenforente. Revisjonen i Brønnøy tilhører førstnevnte kategori.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• aktiviteter utføres som beskrevet og uttalt
• virksomheten driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner. Verifikasjoner innebærer å sjekke om rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis, og om de fysiske forhold tilfredsstiller myndighetskravene. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
• Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Begrepsavklaring:

Asylsøker er person som på egen hånd og uanmeldt ber myndighetene om beskyttelse og anerkjennelse som flyktning. Personen blir kalt asylsøker inntil søknad er avgjort. Avgjørelsen kan være 1) at personen får flyktningestatus, 2) at han får opphold på humanitært grunnlag eller 3) at søknaden avslås og personen utvises fra landet.

Brønnøy kommune hadde pr. 01.01.2004 totalt 7656 innbyggere.

Asylmottaket Brønnøy statlige mottak har 85 faste og 25 stykkprisplasser. I tillegg er det en avdeling med 20 plasser for enslige mindreårige. Helsetjenestetilbudet til sistnevnte gruppe var ikke gjenstand for tilsyn. Per 14.09.04 var det 60 beboere på mottaket. Dessuten ventet 39 personer på å komme dit.

Kommunen har ansatt en helsesøster i 80% stilling med ansvar for helsetjenester til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente. Det er ikke utarbeidet en instruks for stillingen. Ca. 50% av stillingen brukes på bosatte flyktninger m.v. og 30% på asylsøkere. Helsesøster mottar fortløpende flyttemelding på hver enkelt person som flytter til eller reiser fra asylmottaket. I tillegg oversender asylmottaket minimum hver fjerde uke oversikt over beboerne på mottaket. Det er daglig telefonisk kontakt mellom asylmottaket og helsesøster. Hun er også hyppig tilstede på mottaket. Helsesøster er organisatorisk underlagt ledende helsesøster.

Ifølge plan for helsesøsters virksomhetsområde avgrenses helsesøsters arbeid innen miljørettet helsevern til vaksinering og tilsyn med miljørettet helsevern i barnehaver og skoler. Kommunestyret delegerte i vedtak av 09.12.98 sin myndighet (tilsyn, dispensasjoner, godkjenninger) på en del områder innen miljørettet helsevern til administrasjonssjefen: Badeanlegg og bassengbad, barnehaver og skoler, vanntilførsel og drikkevann og røyking på restaurant mv.. Myndigheten er delegert videre til kommuneoverlegen. Kommunen har ikke fremlagt dokumentasjon på at kommunestyrets myndighet etter forskrift av 25. april 2003 nr. 586 om miljørettet helsevern er delegert.

Veiledere og retningslinjer:

• Veileder IS-1022 Helsetjenestetilbudet til asylsøkere og flyktninger
• Veileder til smittevernloven: Førstegangs helseundersøkelse (IK-2595)
• Smittevern 7. Veileder om tuberkulose
• Retningslinjer for helsetjenestetilbud til innvandrere og asylsøkere (IK-09/93)

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som Helsetilsynet mottok før og etter tilsynsbesøket:

• Helsestasjonens prosedyrer vedrørende tjenester for asylsøkere og flyktninger
• Plan for helsesøsters virksomhetsområde, helsestasjonstjeneste og miljørettet helsevern
• Utdrag fra årsmelding for helse- og sosialsektoren for 2003; herunder utdrag fra årsmeldingen for Brønnøysund Helsestasjon og legetjenesten
• Smittevernplan for Brønnøy kommune
• Delegasjonsvedtak vedrørende myndighet innen miljørettet helsevern/kommunehelsetjenesteloven 09.12.98

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Nordland:

• Brev av 02.06.2004 fra Helsetilsynet i Nordland med varsel om tilsyn
• Brev av 28.07.2004 fra Brønnøy kommune med dokumentoversendelse
• Brev av 02.09.2004 fra Helsetilsynet i Nordland med program for tilsynet

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 02.06.2004

Telefonsamtale 14.09.2004 med leder ved asylmottaket Erna Knutsen for å få belyst hennes opplevelse av tilbudet fra og samarbeidet med helsetjenesten

Åpningsmøte ble avholdt 15.09.2004 og sluttmøte ble avholdt 16.09.2004

Intervjuer: fire personer ble intervjuet under tilsynsbesøket 15. og 16.09.2004

Verifikasjoner

Følgende verifikasjoner ble gjennomført:

• Journalgjennomgang av de 12 siste tuberkuloseundersøkelsene på asylsøkere
• Journalgjennomgang av de 12 siste asylsøkerne som har vært til kartleggingssamtale hos helsesøster
• Gjennomgang av liste over personer som har flyttet fra mottaket inneholdende opplysninger om ev. oversendelse av tuberkuloseresultat og andre helseopplysninger
• Gjennomgang av deler av arkivskapet inneholdende helsekort på asylsøkere som er innkalt eller venter på å bli innkalt til kartleggingssamtale hos helsesøster
• Befaring på helsestasjon hvor journalene til asylsøkere blir oppbevart

Område 1: Tuberkulosekontroll

Tilsynet skulle avdekke:

• om kommunen sikrer at asylsøkere fra land med høy forekomst av tuberkulose får eller har fått tuberkuloseundersøkelse innen 14 dager etter ankomst til landet
• om kommunehelsetjenesten har et system som sikrer at funnene ved tuberkuloseundersøkelsen til asylsøkere fra land med høy forekomst av tuberkulose vurderes, og at de følges opp med henvisning til spesialisthelsetjenesten der det er mistanke om tuberkulose

Helsesøster har utarbeidet skriftlig prosedyre for tuberkuloseundersøkelse av asylsøkere.

Asylsøkere kommer alle via transittmottak. Tuberkuloseundersøkelsen skal være foretatt der. I de 12 tuberkulosejournalene som ble kontrollert ved tilsynet, var tuberkuloseundersøkelse foretatt innen 14 dager hos alle. Det er ikke holdepunkter for at unormale funn ved tuberkulosekontrollen ikke vurderes og ved behov følges opp.

Avvik 1
Kommunen har ikke tuberkulosekontrollprogram.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Smittevernloven § 7-1 og forskrift om tuberkulose § 2-1, jf. § 4-1

Alle kommuner og regionale helseforetak skal ha et tuberkulosekontrollprogram som skal:

- utgjøre en del av de smittevernplaner kommunen og det regionale helseforetaket er pålagt å ha etter smittevernloven § 7-1 og § 7-3.

- tilpasses forholdene i kommunen og helseregionen med henblikk på personer som er aktuelle i kontrollsammenheng jf. § 3-1.

-angi hvem som har det faglige og organisatoriske ansvar for de tiltak programmene omfatter

Kommunen har i henhold til tuberkulosekontrollforskriften § 4-1 ansvar for at tuberkulosekontrollprogrammet etableres, iverksettes og vedlikeholdes som en del av kommunens internkontrollsystem og at tjenestene i tuberkuloseprogrammet etableres og gjennomføres som planlagt.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Tuberkulosekontrollprogram ble bedt tilsendt i forkant av tilsynsbesøket og etterspurt ved besøket, men kunne ikke fremlegges
• Den tilsendte smittevernplanen inneholdt ikke tuberkulosekontrollprogram
• Ved intervjuer ble det opplyst at kommunen ikke har utarbeidet tuberkulosekontrollprogram

Merknad 1
Kommunen har ikke et system som i tilstrekkelig grad kontrollerer at asylsøkere har fått tuberkuloseundersøkelse innen 14 dager etter ankomst.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Ifølge skriftlig prosedyre og intervju tilbys alle asylsøkere et helseintervju/ en kartleggingssamtale hos helsesøster etter ankomst til asylmottaket.
• Gjennomgang av 12 journaler viste at kartleggingssamtalen finner sted fra ca. to uker til flere måneder etter ankomst til asylmottaket
• Gjennomgang av 12 tuberkulosejournaler viste at disse først ble mottatt hos helsetjenesten i Brønnøy bortimot én måned etter at asylsøkerne var ankommet Norge og 3-4 uker etter at de var ankommet Brønnøy mottak
• Ifølge intervjuer gjennomgås de mottatte opplysningene fortløpende av helsesøster, men sjekkes ikke opp mot flyttemeldingene. Dersom resultatet av tuberkuloseundersøkelsen ikke oversendes fra transittmottak eller tuberkuloseundersøkelse ikke skulle være foretatt i transittmottaket, blir dette først oppdaget når asylsøkeren innkalles til kartleggingssamtale.

Merknad 2
Resultatet av tuberkuloseundersøkelsen med normale funn over-/ettersendes ikke til helsetjenesten i tilflyttingskommunen når voksne asylsøkere flytter til privat adresse i en stor kommune

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Det ble ved intervju opplyst at resultatet av tuberkuloseundersøkelsen ikke oversendes i disse tilfellene, da det er uklart til hvilken adresse opplysningene skal sendes til
• Av liste over flyttede asylsøkere fremgikk det at resultatet av tuberkulosekontrollen ikke var oversendt i disse tilfellene. Det dreide seg om ca. 1/3 av alle flyttede.

I henhold til tuberkuloseforskriftens § 4-2 har kommunelegen ansvar for å oversende resultat av tuberkuloseundersøkelsen og journal til kommunelegen i ny bopelskommune når personer flytter. For å sikre at helsetjenesten i ny bopelskommune umiddelbart blir orientert om helsetilstanden til personen, skal tuberkulosekontrollprogrammet inneholde rutiner for oversendelse av resultat av tuberkuloseundersøkelsen og journal, uavhengig av om resultatet er negativt eller positivt. Hensikten er både å sikre at patologiske funn følges opp og å unngå at undersøkelsen må gjøres på nytt. Over- eller ettersendelse av resultatet er primært viktig ved flytting til ny kommune kort tid etter bosetting i asylmottak i den første kommunen. Hvis asylsøkeren har oppholdt seg i den første kommunen gjennom lengre tid før flytting og tuberkuloseundersøkelsen ga normale funn, anses slik oversendelse ikke påkrevd.

Område 2: Nødvendig helsehjelp m.v.

Tilsynet skulle avdekke:

• om kommunen sørger for at asylsøkere får informasjon om helsetjenesten snarest mulig etter ankomst
• om kommunen sikrer asylsøkere nødvendige forebyggende tiltak, individuelle undersøkelser og behandling i forhold til smittsom sykdom
• om kommunen tilbyr nødvendig helsehjelp i perioden før det er tildelt fastlege til:
  -  asylsøkere som er gravide
  -  asylsøkere med psykisk sykdom
• om kommunen tilbyr individuelle samtaler med asylsøkere kort etter ankomst for å gi informasjon om helsetjeneste og foreta en første vurdering av generell helsetilstand og behov for helsetjenester

I samtale med mottaksleder og også i intervju med helsetjenesten fremkom det at asylmottaket gir asylsøkere noe informasjon om helsetjenesten. Helsetjenesten gir informasjon i forbindelse med kartleggingssamtalen hos helsesøster. Alle asylsøkere gis tilbud om slik individuelt helseintervju og de undersøkelser som er anbefalt av Sosial- og helsedirektoratet (psykisk og fysisk helsetilstand, herunder kartlegging av ev. smittsom sykdom). Direktoratets standard helseskjema for førstegangsundersøkelse benyttes. Enslige mindreårige, enslige kvinner og barnefamilier blir prioritert, dvs. at de raskt etter ankomst får samtale og undersøkelse. Andre må vente i opptil mange måneder. Det er i journalene dokumentert bruk av tolk ved de fleste samtaler. I noen tilfeller har konsultasjonen foregått på engelsk uten tolk.

Den legen som arbeider på helsestasjonen blir ved behov konsultert av helsesøster, for eksempel når laboratorieprøver tatt ved førstegangsundersøkelsen er unormale. Ellers kontaktes kommuneoverlegen/ smittevernlegen for råd og veiledning. Legene ved kommunelegekontoret i Brønnøysund blir brukt ved behov for legeundersøkelse pga. funn avdekket ved undersøkelse hos helsesøster.

Ved behov for ordinær legekonsultasjon før tildeling av fastlege, tar asylsøker eller mottaket kontakt med Brønnøy kommunelegekontor og pasienten får time hos den legen som har ledig. Det ble opplyst at det er relativt enkelt å få legetime. Det er ikke holdepunkter for å si at kommunen ikke tilbyr nødvendig helsehjelp til asylsøkere i perioden før de er tildelt fastlege til gravide og psykisk syke.

Avvik 2
Kommunen sikrer ikke at asylsøkere innen forsvarlig tid tilbys nødvendige undersøkelser med tanke på å avdekke smittsom sykdom og bærertilstand.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Smittevernloven §§ 6-1, 1. og 2. ledd og 7-1

Den enkeltes rett til smittevernhjelp er omtalt i § 6-1 i smittevernloven hvor det går fram at enhver har rett til nødvendig smittevernhjelp. I henhold til smittevernloven § 7-1 første ledd skal kommunen sørge for at alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen med hensyn til smittsom sykdom er sikret nødvendige forebyggende tiltak, undersøkelsesmuligheter, behandling og pleie.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Ved gjennomgang av 12 journaler mant man at tre asylsøkere hadde vært til kartleggingssamtale mv. fire måneder etter ankomst, én hadde time syv uker etter ankomst, tre personer hadde time seks uker etter ankomst, tre etter fire uker og én etter to uker
• Arkivskapet inneholdt helsekort på syv asylsøkere som ventet på å bli innkalt til kartleggingssamtale hos helsesøster. Én av disse var ankommet kommunen for mer enn ni måneder siden og tre var ankommet for mer enn seks måneder siden

I mange av de landene som i tuberkuloseforskriften er definert som land med høy forekomst av tuberkulose, er også forekomsten av andre smittesomme sykdommer høy. For asylsøkere fra disse landene er tilbud om kartlegging av smittestatus å anse som nødvendig smittevernhjelp. Hvis tilbudet først gis flere måneder etter ankomst til asylmottaket, har ikke kommunen oppfylt sin plikt etter smittevernloven § 7-1. Av Veileder IS-1022 Helsetjenestetilbudet til asylsøkere og flyktninger utgitt av Sosial- og helsedirektoratet, forutsettes det at kommunehelsetjenesten tar kontakt med asylsøkeren i løpet av den første uken etter ankomst, bl.a. for å vurdere behov for smittevernhjelp i form av undersøkelse, behandling mv.

Merknad 3
Det kan ta noe tid før helsetjenesten gir asylsøkerne informasjon om helsetjenesten, i og med at dette først skjer ved førstegangsundersøkelsen.

En forutsetning for at den aktuelle gruppen skal kunne få ivaretatt sin rett til nødvendig helsehjelp, er at kommunen gir informasjon om tjenestetilbudet (organisering, tilgjengelighet, besøksadresser mv.). Informasjonen kan gis på gruppenivå eller individuelt, alt etter hva som anses hensiktsmessig. Informasjonen bør gis raskt etter ankomst til kommunen.

Merknad 4
Organisatorisk synes helsetjenestetilbudet til asylsøkere i første fase av opphold i kommunen (før tildeling av fastlege) å ha et forbedringspotensiale.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Det er ikke utarbeidet stillingsbeskrivelse for flyktningehelsesøster
• Det er ikke avsatt legeressurs til tjenesten. Den legen som arbeider på helsestasjonen blir ved behov konsultert av helsesøster, for eksempel når laboratorieprøver tatt ved førstegangsundersøkelsen er unormale. Ellers kontaktes kommuneoverlegen/ smittevernlegen for råd og veiledning. Legene ved kommunelegekontoret i Brønnøysund blir brukt ved behov for legeundersøkelse pga. funn avdekket ved undersøkelse hos helsesøster.
• Det er ikke utarbeidet kvalitetsmål for tjenesten
• Tjenesten har ingen virksomhetsplan
• Det utarbeides ikke årsrapport

Område 3: Miljørettet helsevern

Tilsynet skulle avdekke

• om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar med miljørettet helsevern i asylmottak, herunder spesielt:
  - om det er klart hvem som har ansvaret og oppgaven med å føre tilsyn med miljørettet helsevern i asylmottak
  - om kommunen har sikret at henvendelser vedrørende miljørettet helsevern ved asylmottak blir formidlet til den/de som har tilsynsansvaret

Avvik 3
Kommunen fører ikke tilsyn med asylmottakets overholdelse av forskrift om miljørettet helsevern

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Forskrift om miljørettet helsevern § 6

Kommunen skal føre tilsyn med at denne forskriften overholdes og treffe de nødvendige enkeltvedtak hjemlet i kapittel 4a i lov av 19.november 182 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Kommunen har ikke fremlagt dokumentasjon på at kommunestyrets myndighet etter forskrift av 25. april 2003 nr 586 om miljørettet helsevern er delegert
• Det foreligger ingen dokumentasjon på at kommunestyret har ført tilsyn med miljørettet helsevern i asylmottak
• Det fremkom i intervju at oppgaveplasseringen mellom helsesøster, lege og veterinær oppfattes å være uklar
• Ifølge plan for helsesøsters virksomhetsområde avgrenses helsesøsters arbeid innen miljørettet helsevern til vaksinering og tilsyn med miljørettet helsevern i barnehaver og skoler
• Det fremkom i intervju at det er ingen plan for tilsyn med miljørettet helsevern bortsett fra i skole/ barnehave
• Det er foreligger ikke skriftlige prosedyrer på området

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Helsetilsynet i Nordland deltok:
Eli Løkken ass. fylkeslege/revisjonsleder
Janne Johnsen rådgiver/revisor