Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn i Hvaler kommune. Tilsynet ble utført som systemrevisjon. Fylkesmannen har under tilsynet vært opptatt av hvordan kommunen sikrer at forholdene legges til rette for tjenesteyting med minst mulig bruk av tvang og makt, og om brukernes tjenestetilbud endres i samsvar med endring i behovet

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen sikrer at tjenestemottakerens tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d endres i samsvar med endring i tjenestemottakerens grunnleggende behov.
• Om kommunen sikrer at ulovlig makt- og tvangsbruk ikke finner sted
• Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i sosialtjenesteloven §§ 4A-7 og 4A-8.

Det ble avdekket tre avvik og påpekt to merknader:

• Avvik 1: Hvaler kommune sikrer ikke at alle som mottar praktisk bistand og opplæring etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a har et vedtak som samsvarer med det faktiske bistandsnivået.
• Avvik 2: Hvaler kommune sikrer ikke at det fattes vedtak i situasjoner der det benyttes tvang og makt på en systematisk måte.
• Avvik 3: Hvaler kommune sikrer ikke at lovens krav til personalets kompetanse oppfylles
• Merknad 1: Det synes å være noe mangelfull opplæring/kunnskap samt uenighet blant bistandsytere i forhold til forståelse av tvangsbegrepet i sosialtjenesteloven kap 4A
• Merknad 2: Hvaler kommune foretar ikke systematisk vurdering/evaluering av enkeltvedtak om tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d

Dato: 05.12.05

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved i perioden 08.07.05 – 20.10.05. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i inneværende år, og som en del av årets landsomfattende tilsyn med bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemming.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn i sosialtjenesteloven § 2-6. Det følger av denne bestemmelsen at Fylkesmannen plikter å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7 og skal påse at virksomheten drives i samsvar med loven og forskriftene til loven. Ved bruk av tiltak som medfører bruk av tvang og makt etter § 4A-5 tredje ledd bokstavene b og c skal det også føres stedlig tilsyn.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Hvaler kommune har ca 3700 fastboende innbyggere. Kommunen har nylig gjennomført endringer i administrativ og politisk organisering, samt utarbeidet nytt delegasjonsreglement. Den administrative organiseringen er inndelt i fire nivåer; Rådmann og sentral stab, 3 seksjoner med seksjonssjefer, 16 virksomheter med virksomhetsledere, 14 avdelinger med avdelingsledere.

Ansvaret for tjenestetilbudet til personer med psykisk utviklingshemming er tillagt Seksjon Helse og sosial under virksomheten tiltak for funksjonshemmede. Tiltak for funksjonshemmede har sin hovedbase på Oladammen som inneholder 3 boenheter og en avlastningsenhet. Kommunen har i tillegg til dette kjøpt 5 borettslagsleiligheter i Oladammen borettslag som er utleid til personer med psykisk utviklingshemming. Disse følges opp av bistandspersoner tilknyttet Oladammen bofellesskap.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 08.07.05. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 19.10.05.

Intervjuer ble gjennomført 19.- 20.10.05
6 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

I forbindelse med de to stedlig tilsynene ble det gjennomført befaring ved en av tjenestemottakernes bolig.

Sluttmøte ble avholdt 20.10.05.

I dette tilsynet rettes oppmerksomheten mot om kommunen sikrer at forholdene legges til rette for tjenesteyting med minst mulig bruk av tvang og makt, jf. § 4A-4 første punktum, og om brukernes tjenestetilbud etter § 4-2 bokstav a-d endres i samsvar med endring i brukers behov.

Tilsynet omfatter følgende områder:

• Om kommunen sikrer at tjenestemottakerens tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d endres i samsvar med endring i tjenestemottakerens grunnleggende behov.
• Om kommunen sikrer at ulovlig makt- og tvangsbruk ikke finner sted
• Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i sosialtjenesteloven §§ 4A-7 og 4A-8 (stedlig tilsyn).

Område 1: Om kommunen sikrer at tjenestemottakerens tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d endres i samsvar med endring i tjenestemottakerens grunnleggende behov.

Avvik 1:
Hvaler kommune sikrer ikke at alle som mottar praktisk bistand og opplæring etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a har et vedtak som samsvarer med det faktiske bistandsnivået.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 8-1 jf. forvaltningsloven §§ 23 – 27, Internkontrollforskriften § 4 bokstav g.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremgår av gjennomgått dokumentasjon at en person har fått endret bistandsnivå fra 1:1 bemanning til 1:2 bemanning 2 kvelder pr. uke.
• Det fremgår av gjennomgått dokumentasjon at en person som mottar praktisk bistand og opplæring ikke har fått utarbeidet vedtak om slik tjeneste. Vedkommende har vedtak om plass i barnebolig etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav d. Vedtaket er ikke endret til tross for at han nå er over 18 år og bor i egen bolig.
• Det bekreftes i intervjuer at to brukere ikke har vedtak som samsvarer med det faktiske bistandsnivået.
• Ved gjennomgang av disse brukernes journaler, går det ikke frem at det er foretatt en vurdering av brukernes bistandsbehov.
• Kommunen har ikke utarbeidet skriftlige rutiner for hvordan man skal sikre at brukernes vedtak evalueres og vurderes på nytt.
• Mange av vedtakene om praktisk bistand og opplæring var datert i 1995 – 2001 uten at det går frem av journalen at det er foretatt nye faglige vurderinger av tjenestetilbudet.

Merknad 1:
Hvaler kommune foretar ikke systematisk vurdering/evaluering av enkeltvedtak om tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Hvaler kommune har til dels gamle vedtak om tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d. Disse vedtakene er stort sett ikke tidsavgrenset. Endringer i behov blir ofte gjennomgått muntlig eller på møter. Det fremkom av intervjuer og gjennomgang av saksdokumenter at kommunen ikke har utarbeidet et system for å sikre at vedtakene får en jevnlig gjennomgang og evaluering.

Område 2: Om kommunen sikrer at ulovlig makt- og tvangsbruk ikke finner sted

Avvik 2:
Hvaler kommune sikrer ikke at det fattes vedtak i situasjoner der det benyttes tvang og makt på en systematisk måte.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-7 andre ledd jf. § 4-5 tredje ledd bokstav b og c, Internkontrollforskriften § 4 bokstav g

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom gjennom intervjuer at det benyttes systematisk tvang i form av skjerming med kropp, fysisk stopping eller annen form for nekting når en person skal opp en trapp og inn på personalbase/fellesareal.
• Fylkesmannen har mottatt flere meldinger om skadeavvergende tiltak i enkelttilfeller i forhold til ovenstående situasjon, både i 2004 og 2005.
• Hvaler kommune har utarbeidet rutiner for utfylling av meldinger om skadeavvergende tiltak i enkelttilfeller og hvor disse skal sendes. Det foreligger imidlertid ingen skriftlige rutiner for hvordan disse meldingene skal følges opp videre etter at de er utfylt og oversendt til aktuelle adressater.
• Det fremkom gjennom intervjuer at det benyttes en epilepsialarm og en bryter for avstenging av komfyr plassert utenfor kjøkkenet på en person. Videre går det frem av samme persons rutinehåndbok at kniver sakser o.l skal låses inn. Det fremgår ikke av brukers journal eller gjennom intervjuer at man har vurdert disse tiltakene i forhold til vedtak etter sosialtjenesteloven kap 4A.
• Det er utarbeidet en rekke detaljerte rutiner for samhandling mellom bistandsytere og en person som mottar bistand. Noen av rutinene er i grenseland i forhold til hva som regnes som bruk av tvang og makt og hva som kan regnes som faglig og etisk forsvarlig. Flere av rutinene mangler dato, godkjenning og revurdering. Det fremkom av intervjuene at ikke alle rutinene var i bruk slik som beskrevet.

Merknad 2:
Det synes å være noe mangelfull opplæring/kunnskap samt uenighet blant bistandsytere i forhold til forståelse av tvangsbegrepet i sosialtjenesteloven kap 4A

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom gjennom intervjuer at det er ulik og variabel forståelse av hva som regnes som tvang og makt og innholdet i tvangsbegrepet som er definert i sosialtjenesteloven § 4A-2.
• Det fremkom gjennom intervjuer at flere har gjennomført opplæring i forhold til tvang og makt. Dette gjelder i hovedsak for personer med spesielle oppgaver som teamledere og fagkonsulent. Det opplyses at bistandsytere ønsker mer opplæring og at det ikke er gjennomført opplæring i løpet av 2005
• Det forligger ingen opplæringsplan for virksomheten tiltak for funksjonshemmede innefor området tvang og makt.
• Skjemaer som kommunen fyller ut ved bruk av skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner, viser til lovbestemmelser i utgått regelverk (kap. 6A).

Område 3: Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i sosialtjenesteloven §§ 4A-7 og 4A-8 (stedlig tilsyn).

Avvik 3:
Hvaler kommune sikrer ikke at lovens krav til personalets kompetanse oppfylles.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4A-9 tredje ledd jf. § 4A-5 andre ledd.

Kommentar:
Det følger av § 4A-9 andre ledd at tjenestemottaker har rett til kvalifisert personale ved gjennomføring av tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b og c. Ved gjennomføring av tiltak etter bokstav c skal tjenesteyterne ha bestått avsluttende eksamen i studieretning for helse- og sosialfag i videregående opplæring. Fylkesmannen kan i særlige tilfeller gi dispensasjon fra utdanningskravet dersom dette anses å være faglig forsvarlig.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• I en sak der Fylkesmannen har stadfestet kommunens vedtak om bruk av tvang og makt, er det gitt dispensasjon fra utdanningskravet for en bistandsyter etter søknad fra kommunen. Det fremgår av liste over bistandsytere at to personer med 3-årig høyskoleutdanning har sluttet/omplassert, og at det er ansatt to bistandsytere som ikke oppfyller lovens krav til kompetanse. Dette bekreftes i intervjuer. Kommunen har i dette tilfellet ikke vurdert om det foreligger særlige tilfeller, og dermed søkt dispensasjon fra utdanningskravet.
• Det foreligger ikke dokumentasjon for at kommunen har vurdert om denne personalmessige endringen er faglig forsvarlig.

• Lov om sosiale tjenester av 13.12.91 nr 81, kapittel 4 og 4A
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.02.67
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (Internkontrollforskriften) av 20.12.02 nr. 1731
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten for tjenesteyting etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven, fastsatt ved kgl. res. av 27.06.03

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Administrativ organisering
• Delegasjonsreglement
• Oversikt over ansatte ved Oladammen bofellesskap
• Skjema for kartlegging og vurdering av pleie og omsorgstjenester
• Rutiner for saksbehandling av støttekontakt
• Rutine for registrering av avvik
• Rutine for videre behandling av skjemaer
• Rutine for avviksbehandling for pleie og omsorgsavdelingen
• Debriefingskjema
• Skjema for registrering av utfordrende atferd
• Skjema for melding om skadeavvergende tiltak i enkelttilfeller
• Skjema for melding av avvik
• Stillingsbeskrivelse for teamleder
• Stillingsbeskrivelse for teammedlemmer
• 17 enkeltvedtak fattet med hjemmel i sosialtjenesteloven

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Mappe/journal for flere brukere
• Diverse referater fra teammøter
• Diverse rutiner for samhandling i brukerhåndbok for to brukere

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Østfold:

• Revisjonsvarsel datert 08.07.05
• Oversendelse av dokumenter fra kommunen datert 16.09.05
• Utsendelse av program for revisjonen pr. e-post datert 12.10.05
• Diverse korrespondanse pr. telefon og e-post
• Oversendelse av foreløpig tilsynsrapport datert 04.11.05

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen i Østfold deltok:
Torgunn Bakken, revisor
Marit W. Haabeth, revisor
Atle Grønstøl, revisjonsleder