Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn i Moss kommune. Tilsynet ble utført som systemrevisjon. Fylkesmannen har under tilsynet vært opptatt av hvordan kommunen sikrer at forholdene legges til rette for tjenesteyting med minst mulig bruk av tvang og makt, og om brukernes tjenestetilbud endres i samsvar med endring i behovet

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen sikrer at tjenestemottakerens tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d endres i samsvar med endring i tjenestemottakerens grunnleggende behov.
• Om kommunen sikrer at ulovlig makt- og tvangsbruk ikke finner sted
• Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i sosialtjenesteloven §§ 4A-7 og 4A-8.

Fylkesmannen har i sitt tilsyn undersøkt forholdene i to avgrensede virksomheter samt kommuneforvaltning helse og sosial. Så langt tilsynsmyndighetene kan se har kommunen kommet godt i gang med å utarbeide et internkontrollsystem som skal bidra til at det ytes faglig forsvarlige tjenester og samtidig være et verktøy som skal sikre at arbeidsoppgaver blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav. Kommunen må imidlertid sikre seg at internkontrollsystemer er utviklet og implementert også de øvrige virksomhetene som gir tjenester til personer med utviklingshemming.

Det ble ikke avdekket avvik eller påpekt merknader.

Dato: 05.12.05

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Moss kommune i perioden 24.06.05 – 05.12.05. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i inneværende år, og som en del av årets landsomfattende tilsyn med bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemming.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn i sosialtjenesteloven § 2-6. Det følger av denne bestemmelsen at Fylkesmannen plikter å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7 og skal påse at virksomheten drives i samsvar med loven og forskriftene til loven. Ved bruk av tiltak som medfører bruk av tvang og makt etter § 4A-5 tredje ledd bokstavene b og c skal det også føres stedlig tilsyn.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Moss kommune har ca 28 000 innbyggere. Kommunen er organisert med en bestillerenhet (kommuneforvaltning) og utførerenhet (virksomheter). Kommuneforvaltningen er delt inn i 3 forvaltningskontorer som utøver myndighet og treffer beslutninger om kvalitet og omfang på alle typer kommunale tjenester til befolkningen. Myndighet og ansvar for å tildele tjenester etter sosialtjenesteloven er lagt til kommuneforvaltning helse og sosial. Kommunalsjef helse og sosial er utpekt som overordnet faglig ansvarlig for sosialtjenesteloven kapittel 4A.

Kommunen er inndelt i 6 virksomheter som gir tjenester til personer med psykisk utviklingshemming som bor i egne boliger. Det ble valgt ut to virksomheter for dette tilsynet; Sydskogen hjemmetjenester og Bjerget hjemmetjenester. Sydskogen hjemmetjenester gir tjenester til 20 voksne og barn i form av praktisk bistand og opplæring og avlastning. Bjerget hjemmetjenester gir tjenester til 14 personer med psykisk utviklingshemming. Begge virksomhetene ledes av virksomhetsledere som rapporterer til rådmannsfunksjonen (rådmann og 3 kommunalsjefer).

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.06.05. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 28.09.05.

Intervjuer ble gjennomført 28. og 29.09.05
12 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

I forbindelse med de to stedlige tilsynene ble det gjennomført befaring ved tjenestemottakernes bolig.

Sluttmøte ble avholdt 30.09.05.

I dette tilsynet rettes oppmerksomheten mot om kommunen sikrer at forholdene legges til rette for tjenesteyting med minst mulig bruk av tvang og makt, jf. § 4A-4 første punktum, og om brukernes tjenestetilbud etter § 4-2 bokstav a-d endres i samsvar med endring i brukers behov.

Tilsynet omfatter følgende områder:

• Om kommunen sikrer at tjenestemottakerens tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d endres i samsvar med endring i tjenestemottakerens grunnleggende behov.
• Om kommunen sikrer at ulovlig makt- og tvangsbruk ikke finner sted
• Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i sosialtjenesteloven §§ 4A-7 og 4A-8 (stedlig tilsyn).

Revisjonen er foretatt etter dokumentgjennomgang, intervjuer i forhold til to virksomheter samt kommuneforvaltning helse og sosial. Så langt tilsynsmyndighetene kan se har kommunen kommet godt i gang med å utarbeide et internkontrollsystem som skal bidra til at det ytes faglig forsvarlige tjenester og samtidig være et verktøy som skal sikre at arbeidsoppgaver blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav. Det er utarbeidet en rekke rutiner på sentrale områder for tjenesteytingen til personer med utviklingshemming. Intervjuer og verifikasjoner viser at rutiner og kvalitetsystemer er godt implementert i de to virksomhetene som er revidert, og er nært knyttet til ordinære daglige gjøremål. Kommunen har etablert rutiner for å føre intern kontroll med egen virksomhet, gjennom interne tilsyn med vedtak om bruk av tvang og makt. Kommunen har en utfordring med å utvide den interne tilsyn/kontrollfunksjonen til å også omfatte områder der det ikke er fattet kommunalt vedtak om bruk av tvang og makt.

Tilsynsmyndigheten vil understreke at det er forholdene i to avgrensede virksomheter samt kommuneforvaltning helse og sosial som er undersøkt og revidert. Kommunen må sikre seg at internkontrollsystemer er utviklet og implementert også de øvrige virksomhetene som gir tjenester til personer med utviklingshemming.

Område 1: Om kommunen sikrer at tjenestemottakerens tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d endres i samsvar med endring i tjenestemottakerens grunnleggende behov.

Det ble ikke avdekket avvik eller påpekt merknader på dette området. Område 2: Om kommunen sikrer at ulovlig makt- og tvangsbruk ikke finner sted

Det ble ikke avdekket avvik eller påpekt merknader på dette området.

Område 3: Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av tvang og makt gjennomføres i samsvar med vedtak hjemlet i sosialtjenesteloven §§ 4A-7 og 4A-8 (stedlig tilsyn).

Det ble ikke avdekket avvik eller påpekt merknader på dette området.

Kommunens to vedtak om bruk av tvang og makt som inngikk i de stedlige tilsynene, gjennomføres som beskrevet i vedtakene. Tiltakene anses å være faglig og etisk forsvarlig.

• Lov om sosiale tjenester av 13.12.91 nr 81, kapittel 4 og 4A
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.02.67
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (Internkontrollforskriften) av 20.12.02 nr. 1731
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten for tjenesteyting etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven, fastsatt ved kgl. res. av 27.06.03

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Dokumentasjon fra Bjerget hjemmetjenester:

• Opplæringsplan for 2005
• Ansatteliste
• Kvalitetssystem
• System for intern kontroll
• Rutine for opplæring av nytt personell
• Rutine for kontakt med pårørende og hjelpeverge
• Rutine for veiledning om LOST kap 4A
• Rutine for melding om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner
• Rutiner for henvisning til spesialisthelsetjenesten
• Legemiddelhåndtering
• System for informasjon vedrørende tjenestemottaker
• Brukerens grunnleggende behov – system for å ivareta dette
• Rutine for bruk av ansvarsgruppemøter
• Rutine for å avdekke uønskede hendelser og forhold (avvikssmeldingsystem)

Dokumentasjon fra Sydskogen hjemmetjenester:

• Opplæringsplan
• Organisering av virksomheten
• Intern fremdriftsplan for internkontroll
• Rutine for melding av skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner
• Rutine for henvisning til spesialisthelsetjenesten
• Rutiner for kontakt med hjelpeverge og pårørende. Herunder rutiner for akutt krise, verdig livsavslutning, ansvarsgruppe, tjenestemottakers økonomi
• Rutine for avvikshåndtering av legemidler
• Rutine for avviksmelding til virksomhetsleder
• Retningslinjer for opplæringsprogram
• Opplæringsprogram
• Permoversikt i virksomheten
• Arbeidsoppgaver for fagkoordinator
• Arbeidsoppgaver for teamkoordinator

Dokumentasjon fra Kommuneforvaltning helse og sosial:

• Kopi av Moss kommune sin organisasjonsmodell, organisasjonsoversikt, delegasjonsreglement, oversikt over ansvar, myndighet og oppgaver overfor personer med utviklingshemming
• Samarbeidsrutiner mellom virksomhetene og kommuneforvaltning helse og sosial
• Kopi av avtaler mellom kommuneforvaltningen og tre virksomheter
• Opplæringsplan for kommuneforvaltning helse og sosial
• Rutine for å sikre at lovens krav til saksbehandling blir ivaretatt, funksjonskartleggingsskjema
• Rutine for avviksbehandling, div rutiner vedrørende kap 4A
• 11 enkeltvedtak om tildeling av sosiale tjenester etter § 4-2 bokstav a-d

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Journal for flere brukere
• Diverse rutiner for ivaretakelse av grunnleggende behov
• Diverse rapportnotater m.m

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Østfold:

• Revisjonsvarsel datert 24.06.05
• Oversendelse av dokumenter fra kommunen datert 18.07.05
• Utsendelse av program for revisjonen datert 19.09.05
• Diverse korrespondanse pr. telefon
• Foreløpig tilsynsrapport datert 01.11.05
• Brev fra kommunen datert 24.11.05

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen i Østfold deltok:
Torgunn Bakken, revisor
Marit W. Haabeth, revisor
Atle Grønstøl, revisjonsleder