Fylkesmannen i Buskerud har gjennomført tilsyn med Lier kommunes tjenestetilbud til rusmisbrukere etter sosialtjenestelovens kapittel 4. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Opplysning råd og veiledning
• Sosiale tjenester direkte rettet mot rusmiddelmisbrukere – praktisk bistand og opplæring, støttekontakt og plass i institusjon
• Midlertidig bolig
• Oppfølging i behandlingsopplegg
• Nødvendige tiltak ved avslutning av institusjonsopphold
• Samordning av tjenestene til rusmiddelmisbrukere

Ved tilsynet ble det konstatert 3 avvik. Det ble ikke gitt merknader.

Dato: 27. januar 2006

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Lier kommune i perioden 10.10.05 – 26.01.06. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Lier kommune er en kommune med ca 21 000 innbyggere. Kommunen er organisert med to myndighetsnivå der rådmannen og kommunalsjefene utgjør den øverste administrative ledelse. De ulike resultatenhetene som yter tjenester til innbyggerne i kommunen ledes av virksomhetsledere. Rusmiddelarbeidet i kommunen er organisatorisk plassert i virksomheten sosialtjenesten som ledes av sosialsjef. Det er imidlertid ingen spesifikke fagområder med faglederer i denne virksomheten.

Hjemmetjenestene i kommunen er organisert i to virksomheter, hjemmetjenesten Øvre Lier og hjemmetjenesten Ytre Lier. Søknader om disse tjenestene sendes Brukerkontoret i kommunen, som saksbehandler saken og utarbeider forslag til vedtak. Det er imidlertid den enkelte virksomhetsleder som fatter det endelige vedtak. Avgjørelsen virksomhetsleder tar i saken kan innholdsmessig avvike fra Brukerkontorets innstilling og anbefaling.

Det er i 2005 opprettet et ambulerende boteam i kommunen som skal gi tjenester til personer med både rus- og psykiatriproblematikk. Dette teamet er underlagt virksomheten Heggtoppen bofellesskap og består av en fagkoordinator og 3 miljøterapeuter. Hovedoppgaven til dette teamet er å gi tjenestemottakere praktisk bistand og opplæring, men da i hovedsak sammen med tjenestemottaker selv. Dersom vedkommende må ha andre til å utføre disse oppgavene blir tjenestene gitt av hjemmetjenesten i kommunen.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt 10.10.05. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 26.01.06.

Intervjuer
7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 26.01.06.

Opplysning råd og veiledning

Sosiale tjenester direkte rettet mot rusmiddelmisbrukere – praktisk bistand og opplæring, støttekontakt og plass i institusjon

Midlertidig bolig

Oppfølging i behandlingsopplegg

Nødvendige tiltak ved avslutning av institusjonsopphold

Samordning av tjenestene til rusmiddelmisbrukere

Avvik 1:
Lier kommune foretar ikke en forsvarlig tildeling av tjenesten støttekontakt til rusmiddelmisbrukere, jf sosialtjenestelovens §§ 4-3 og 4-2c

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenestelovens §§ 4-3 og 4-2c, jf 2-1 annet ledd og forskrift om internkontroll av 20. desember 2002.

Kommentar:

Etter sosialtjenestelovens § 4-3 jf § 4-2c har de som ikke kan ta hånd om seg selv eller som er helt avhengig av praktiske eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, krav på hjelp fra kommunen. For mange rusmisbrukere kan tjenesten støttekontakt være avgjørende for å kunne ha et meningsfullt liv i fellesskap med andre. Kommunen har derfor et ansvar for å gi også denne gruppen et forsvarlig tilbud som ivaretar den enkeltes behov for sosial kontakt, fellesskap og deltakelse.

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd har kommunen plikt til å føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 og 6 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav. Systematisk styring og ledelse av virksomheten er en grunnleggende forutsetning for å kunne gi faglig forsvarlige sosialtjenester slik at rusmiddelmisbrukerne får de tjenestene de har behov for og rett til etter sosiallovgivningen. Uavhengig av organisasjonsmodell må kommunen kunne dokumentere at de innfri internkontrollens funksjonskrav. Kravet om faglig forsvarlighet står sentralt i både helse- og sosiallovgivningen og er en rettslig minstestandard både når det gjelder saksbehandling, kvalitet og omfang.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom under intervjuer og ved gjennomgang av innsendt dokumentasjon fra kommunen at det ikke er utarbeidet skriftlige rutiner som viser hvor ansvaret for å innvilge støttekontakt til rusmiddelmisbrukere er plassert i kommunen
• Det fremkom under intervjuer at det er usikkert hvor søknader om støttekontakt til rusmiddelmisbrukere skal behandles og avgjøres
• Det fremkom under intervjuer og ved gjennomgang av saksmapper at svært få rusmisbrukere er informert om eller har søkt om støttekontakt
• Det fremkom under intervjuer at de ansvarlige for virksomheten ikke har skaffet seg oversikt over at det er fare for brudd på myndighetskrav når det gjelder tjenesten støttekontakt til rusmiddelmisbrukere. Det er heller ikke satt i verk tiltak for å rette opp overtredelse av sosiallovgivningen på dette området.

• Det fremkom under intervjuer at det etablerte systemet for avviksrapportering ikke blir benyttet.
• Det fremkom ved gjennomgang av klientmapper at det var søkt om støttekontakt i juni 2004 men at denne ennå ikke var behandlet pr 18.10.05 da tjenestemottaker sendte inn ny søknad
• Det fremkom under intervjuer at det var usikkert om vedtakene om støttekontakt var utredet godt nok eller innvilget etter riktig bestemmelse.

Avvik 2:
Lier kommune sikrer ikke den enkelte rusmisbruker helhetlige sosiale tjenester.  

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-2, § 2-1, jf forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 bokstav g, jf § 2-1 første og annet ledd.

Kommentar:

Sosialtjenestelovens § 4-2 har en oppstilling over hva de sosiale tjenestene skal omfatte. Kommunen kan i utgangspunktet velge hjelpeform i hvert enkelte tilfelle, men kommunen har et ansvar for å påse at de sosiale tjenestene som tilbys dekker hjelpebehovet til de som har krav på tjenester etter § 4-3 (…De som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål…). Dette medfører at kommunen må gjennomføre en samlet vurdering av den enkeltes behov for sosiale tjenester.

Etter sosialtjenestelovens § 6-1 skal sosialtjenesten hjelpe den enkelte til å komme bort fra rusmiddelmisbruk ved råd og veiledning etter § 4-1 og hjelpetiltak, jf § 4-2. Det følger videre av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd at kommunen skal ha implementert styringssystemer som sikrer at deltjenestene sammen og i samarbeid med tjenestemottaker gjør en forsvarlig utredning og dermed legger et nødvendig grunnlag for etablering av et forsvarlig tjenestetilbud slik lovgivningen krever. Når Fylkesmannen i dette avviket bruker begrepet ”sikre” mener vi at Lier kommune ikke har en systematisk styring når det gjelder helhetlige tjenester til rusmisbrukere med langvarige og sammensatte behov, og vi kan heller ikke se at de får den koordineringen lovgivningen gir dem krav på.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom under intervjuer og ved gjennomgang av fremlagt dokumentasjon at flere virksomheter har vedtaksmyndighet etter sosialtjenestelovens kapittel 4 til rusmisbrukere, men at det ikke foreligger et formalisert samarbeid mellom alle de aktuelle virksomhetene.
• Gjennomgang av klientmapper viste at det ikke er foretatt en samlet vurdering av tjenestebehovet til rusmisbrukere med langvarige og sammensatte behov for tjenester.
• Det fremkom ved gjennomgang av klientmapper og under intervjuer at det ikke var rutiner for å bistå klientene med skriftlige søknader om pleie- og omsorgstjenester og det var også varierende praksis i sosialtjenesten for videreformidling til pleie- og omsorgstjenesten eller brukerkontoret i kommunen som har ansvaret for saksforberedelsen.
• Det fremkom under intervjuer at de ulike virksomhetene ikke koordinerer sine utredninger av tjenestetilbudet til samme tjenestemottaker.
• Det fremkom under intervjuer at det fattes to separate vedtak til samme tjenestemottaker fra to ulike virksomheter selv om innholdet i tjenestene som gis er identiske.

Avvik 3:
Lier kommune tilbyr ikke alle rusmisbrukere som har behov for langvarige og koordinerte tjenester individuell plan.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-3a og forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven av 23.12.04.

Kommentar:

Som et ledd i kommunens plikt til å samordne tjenestene til den enkelte tjenestemottaker har kommunen plikt til å utarbeide individuell plan dersom vedkommende ønsker dette. Det er en forutsetning at tjenestemottaker er gjort kjent med retten til slik individuell plan, og det påhviler derfor sosialtjenesten en plikt til å tilby rusmisbrukerne som har behov for langvarige og koordinerte tjenester en slik individuell plan.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det fremkom under intervjuer at rusmisbrukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester ikke får tilbud om individuell plan
• Det fremkom under intervjuer og ved gjennomgang av saksmapper at det ikke blir fattet vedtak om individuell plan.
• Ved gjennomgang av klientmapper tilhørende rusmisbrukere med langvarige og sammensatte behov fremkom det ikke at det var gitt tilbud om individuell plan men at tjenestemottaker har takket nei til dette.

Lov om sosiale tjenester §§ 2-1, 4-1, 4-2 a, c og d, §§ 4-3, 4-3a, 4-5, 6-1, § 8-1, forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten, forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven og forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart over Lier kommune
• Navneliste over saksbehandlere og ledere som fatter vedtak etter sosialtjenestelovens kap 4, 5 og 6.
• Rusmiddelpolitisk handlingsplan for perioden 2004-2008
• Lier kommunes administrative delegasjonsreglement
• Organisering og delegasjon i saker som gjelder ansettelsesforhold
• Lederavtale og resultatavtale for sosialsjef
• Lederavtale og resultatavtale for virksomhetsleder Heggtoppen bofellesskap og ambulerende team.
• Avtale vedrørende delegering av myndighet ambulerende team
• Rutinehåndbok for sosialtjenestens rusmiddelarbeid
• Utskrift fra Lier kommunens hjemmeside
• Informasjonsbrosjyre til rusmiddelmisbrukere og andre brukere av sosialtjenesten
• Kvalitetserklæring for sosialtjenesten
• 13 vedtak

Dokumentasjon som kommunen ble bedt om å fremlegge under revisjonsbesøket:

• Klientmappen tilhørende de 5 siste rusmisbrukere over 25 år hvor det er utarbeidet individuell plan.
• Klientmappen tilhørende 3 rusmisbrukere over 25 år som har sammensatte og langvarige behov men hvor det ikke er utarbeidet individuell plan
• Klientmappen tilhørende 2 klienter som nå oppholder seg i rusinstitusjon
• Klientmappen tilhørende de 2 siste klientene som har vært i rusinstitusjon
• Klientmappen tilhørende 10 rusmiddelmisbrukerne som har fått innvilget praktisk bistand og opplæring, og/eller støttekontakt, og/eller plass i bolig med heldøgns omsorgstjenester.
• Klientmappen tilhørende 3 rusmisbrukere som har fått avslag på søknad om tjenester etter sosialtjenestelovens § 4-2 bokstav a, c eller d.
• 3 klientmapper hvor det er fattet vedtak om midlertidig husvære etter § 4-5

De fremlagte klientmappene ble gjennomgått av revisjonslaget.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 10. oktober 2005 – Varsel om tilsyn sendt Lier kommune
• 30. november 2005 – Oversendelse av etterspurt dokumentasjon fra Lier kommune
• 06. januar 2006 – Oversendelse av program for tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Avdelingsdirektør Anne Cathrine Dahl
Rådgiver Anne-Lene Egeland Arnesen