Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold gjennomførte 07. – 08.12.2005 tilsyn med kommunale helse- og sosialtjenester til voksne personer med langvarige og sammensatte behov i Hobøl kommune. Tilsynet ble gjennomført som systemrevisjon.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Oppstartfasen – kommunens håndtering av nye henvendelser, planlegging, utredning og beslutninger.
• Iverksettingsfasen – fra planer, beslutninger og vedtak til konkret tjenesteyting og tiltak.
• Oppfølgingsfasen – oppfølging av tjenestemottakere, herunder revurdering og endring av tjenestetilbud

Innenfor hvert av disse områdene er myndighetskravene belyst i forhold til

• Brukermedvirkning
• Koordinering
• Individualisering
• Forsvarlig tjenesteyting

Det er avdekket ett avvik og gitt tre merknader:

Avvik 1:
Kommunen sikrer ikke at det ligger vedtak til grunn for tjenesteyting.

Merknad 1:
Kommunen har ingen tydelig koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommunen slik forskrift om habilitering og rehabilitering § 8, 2. ledd forutsetter.

Merknad 2:
Vedtatte felles retningslinjer og prosedyrer for utarbeidelse og bruk samt oppfølging av individuell plan er ikke tatt i bruk.IP benyttes likevel en del i Virksomhet for funksjonshemmede og i PLOR (spesielt i psykiatrisk team)

Merknad 3:
Samarbeid mellom PLOR og Virksomhet for sosiale tjenester for å gi helhetlige og koordinerte tjenester er ikke systematisert eller formalisert.

Dato: 02.05.2006

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn i Hobøl kommune i perioden 28.04.2005 – 02.05.2006 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold. Tilsynet er gjennomført som en del av vår planlagte tilsynsvirksomhet i 2005 og svarer til det landsomfattende tilsynet i 2005 med kommunenes tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov som ble utført på oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar bestemte lovkrav innefor de tema tilsynet omfatter. Se nærmere om dette i kapittel 5.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket og sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen. Sammenheng og helhet i tjenestetilbudet er blant de mest kritiske faktorene ved tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov. Statens helsetilsyn har derfor gitt Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket i oppdrag å gjennomføre et felles tilsyn med dette tjenestetilbudet.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og Fylkeslegen som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt ett felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Det er utarbeidet en felles rapport og oppfølgingen av eventuelle avvik vil bli koordinert.

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Ved denne tilsynsmetoden undersøkes om virksomheten gjennom sin internkontroll sikrer at tjenestene er i henhold til kravene i lovgivningen.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik - mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad – forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Hobøl kommune hadde pr. 01.01.2005 4.558 innbyggere. Hobøl er en tilflyttingskommune som har relativt mange yngre innflyttere. Det er angitt at kommunen har relativt mange unge funksjonshemmede. Hobøl er en landkommune med tre tettsteder; Ringvoll, Knapstad og Tomter, mens kommuneadministrasjonen ligger på Elvestad.

Kommunen har tonivåmodell for sin organisering, med 10 virksomheter som ved sine ledere rapporterer direkte til rådmannen. De virksomhetene som har relevans i dette tilsynet er

Virksomhet for helsetjenester som dekker kommunelegetjenesten, fastlegene, fysioterapi og skolehelse-/helsestasjonstjenesten

Virksomhet for pleie, omsorg og rehabilitering (PLOR) som er lokalisert i nytt bo- og behandlingssenter på Knapstad. Virksomheten omfatter sykehjem, omsorgsboliger i fellesskap og omsorgsboliger nær tilknyttet senteret. Videre er det base for hjemmebaserte tjenester og psykiatritjeneste med eget team.  I tillegg har kommunen en rekke trygdeboliger fordelt på de tre tettstedene. 

Virksomhet for funksjonshemmede som dekker tjenester til mennesker med en medfødt eller tidlig ervervet (før 18 år) funksjonshemming. Tjenester kan være:
Støttekontakt, avlastning, omsorgslønn, individuelle planer, bolig, veiledning og saksbehandling.

Virksomhet for sosiale tjenester som har ansvar for sosialtjenesten og barneverntjenesten og har kontor på Elvestad.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Organisasjonskart for kommunen og de aktuelle virksomhetene
• Kommunens årsmelding 2004
• Liste over ansatte med oppgaver innenfor de aktuelle områder
• Oversikter over ansattes ansvarsområder
• Relevant prosedyremateriale fra virksomhetene
• Søknads- og kartleggingsskjemaer
• Maler for underretninger til søkere
• Maler for diverse avtaler
• Generell informasjon om kommunen
• Delegasjonsbestemmelser
• Dokumentasjon i 5 anonymiserte saker fra hver virksomhet
• Fremlagt fullstendig dokumentasjon under tilsynet i de 5 anonymiserte sakene samt ytterligere 10 saker etter avtale
• Fremlagt vedtak under tilsynet om opprettelse av gruppe for arbeid med individuell plan

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• Varsel av 28.04.2005
• E-post fra Hobøl kommune av 20.05.2005
• E-post fra Fylkesmannen i Østfold av 23.05.2005
• Brev til Hobøl kommune av 01.09.2005 vedlagt liste over dokumentasjon til fremleggelse under tilsynet

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.04.2005

Formøte ble avholdt 03.06.2005

Åpningsmøte ble avholdt 07.12.2005

Intervjuer
9 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner
Følgende verifikasjoner ble gjennomført:
Gjennomgåelse av oversendt og fremlagt dokumentasjon, herunder styringsdokumenter og brukerdokumentasjon i form av søknader, kartlegginger, vedtak, journalopplysninger, individuelle planer og møtereferater.

Sluttmøte ble avholdt 08.12.2005

Tjenesteyting til personer med langvarige og sammensatte behov involverer store deler av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Ved dette tilsynet er det under hvert av temaene nedenfor lagt særlig vekt på å avklare om kommunen følger opp regelverket om:

• Brukermedvirkning,
• Koordinering mellom forskjellige tjenester
• Individuelt tilpassede tjenestetilbud til den enkelte
• Forsvarlig tjenesteyting.

For å undersøke forskjellige deler av kommunens tjenester til personer med langvarige og sammensatte behov er det satt opp aktuelle problemstillinger langs en tidslinje under betegnelsene: oppstart, iverksettelse og oppfølging.

Oppstartfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Fanger opp og vurderer nye henvendelser
• Foretar en tilstrekkelig og koordinert utredning av tjenestebehovet
• Fatter beslutninger/vedtak som tilrettelegger for tjenester og tiltak

Iverksettingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Omsetter beslutninger og vedtak i konkrete, tilrettelagte tjenester og tiltak

Oppfølgingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Sikrer tilstrekkelig stabilitet og kontinuitet i tjenesteytingen slik at tjenestemottakeren opplever forutberegnelighet og trygghet i sin hverdag
• Sikrer at nye eller endrede tjenestebehov fanges opp og at nødvendige endringer foretas på en samordnet måte.

Avvik 1:
Kommunen sikrer ikke at det ligger vedtak til grunn for tjenesteyting.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• LOV 1991-12-13 nr 81: Lov om sosiale tjenester m.v. kapittel 4
• LOV 1967-02-10 nr 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker kapittel V jf sosialtjenesteloven § 8 – 1
• FOR 2002-12-20 nr 1731: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. § 4 2. ledd, c), f), g) og h)

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Intervjuer og gjennomgåelse av saksmapper viste at:
• Psykiatrisk team yter tjenester i form av praktisk bistand/opplæring til brukere uten at det er gjort vedtak om slike tjenester
• Det er ikke dokumentert saksforberedelse i form av søknad/kartlegging
• Vedtaksmyndighet tilligger virksomhetsleder i PLOR
• PLOR har rutiner for saksbehandling og vedtak som ikke er fulgt
• Tjenesteyting uten grunnlag i vedtak er ikke fanget opp og korrigert

Kommentar:
Praktisk bistand og opplæring er tjenester som ytes med hjemmel i sosialtjenesteloven § 4- 2, a). Avgjørelse om slike tjenester er enkeltvedtak (de gjelder enkeltpersoners rettigheter) med de krav til saksforberedelse og skjønnutøvelse dette forutsetter. Saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak er gitt i forvaltningsloven kapittel V, og sosialtjenesteloven § 8-1 gir forvaltningsloven anvendelse på denne typen saker. Disse kravene er oppstilt bl.a. av hensyn både til den enkelte søker for å sikre en forsvarlig behandling av saken, og til en rettferdig fordeling av tjenestene.

En uformell tjenesteyting ut over en forsvarlig fleksibilitet i utførelsen av vedtatte tjenester vil innebære en forhøyet risiko for tilfeldig tildeling av tjenester slik at personer med rett til tjenester ikke får dette. Slike mangler ved saksbehandlingen vil også kunne vanskeliggjøre klagemuligheter og behandling av eventuelle klager. Risikoen er således til stede for svikt i forhold til svake gruppers rettssikkerhet.

Kommunens egen oversikt over utførte tjenester vil også kunne være skadelidende.

Henvisningen til internkontrollforskriften gjelder kravet til ansattes kunnskap om rutiner og krav til tjenestene, kravet til at virksomheten skal ha oversikt over områder hvor det er fare for svikt, typisk saksbehandling, vedtak m.v., og kravet til å følge opp bruken av internkontrollen.

Det er grunn til å presisere at avviket ikke er gjennomgående for kommunens virksomhet i det vi i stor grad ser at det gis spesifiserte vedtak om tjenester bygget på bruk av felles kartleggingsskjema.

Merknad 1:
Kommunen har ingen tydelig koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommunen slik forskrift om habilitering og rehabilitering § 8, 2. ledd forutsetter.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Intervjuer viste at det er uklart for ansatte hvor koordineringsansvaret er plassert og fungerer i forhold til utførelse av oppgaver.

Kommentar:
Intervjuene viser imidlertid også at de ansatte vet hvem som tar imot henvendelser og videreformidler dem til rett instans og kan veilede publikum eller samarbeidspartnere. Dette gjelder spesielt i PLOR hvor dette i hovedsak er to personer. Kommunen informerer om sitt tjenestetilbud og hvem som utfører det. Dersom henvendelser rettes til andre enheter eller personer blir de meddelt videre eller oversendt rette vedkommende og fulgt opp.

Merknad 2:
Vedtatte felles retningslinjer og prosedyrer for utarbeidelse og bruk samt oppfølging av individuell plan er ikke tatt i bruk.

IP benyttes likevel en del i Virksomhet for funksjonshemmede og i PLOR (spesielt i psykiatrisk team)

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Under tilsynet ble det fremlagt vedtak i Hovedutvalg for oppvekst og omsorg av 03.10.2005; Retningslinjer og prosedyrer for individuelle planer i Hobøl kommune.
• Intervjuer viste imidlertid at innholdet i vedtaket var ukjent for flere, og at det ikke var implementert.
• Intervjuer og gjennomgåelse av innhentet dokumentasjon viste likevel at det forelå prosedyrer for informasjon om og bruk av IP som benyttes.

Kommentar:
Vi har gjennom tilsynet avdekket at det skjer systematisk kartlegging med bruk av felles skjema av brukernes hjelpebehov, og at denne kartleggingen også omfatter innhenting av nødvendig informasjon fra andre virksomheter. I forbindelse med kartleggingen informeres det om tjenestetilbudet, herunder tas spørsmålet om individuell plan opp med brukeren når det synes relevant.

Vi ser likevel av dokumenter og gjennom intervjuer at koordineringen mellom virksomhetene PLOR og Sosialtjenesten er uklar. Vi har ikke grunnlag for å si at enkeltbrukere ikke får nødvendige tjenester, men uklarheter gir risiko for svikt.

Merknad 3:
Samarbeid mellom PLOR og Virksomhet for sosiale tjenester for å gi helhetlige og koordinerte tjenester er ikke systematisert eller formalisert.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Gjennom intervjuer og gjennomgåelse av saksmapper ser vi at koordineringen mellom virksomhetene er uklar.

Kommentar:
Vi har til tross for denne uklarheten ikke grunnlag for å si at enkeltbrukere ikke får nødvendige tjenester. Slike uklarheter gir imidlertid risiko for svikt der behovet for tjenester krysser tradisjonelle virksomhetsgrensene mellom helse- og omsorgstjenester og mer tradisjonelle sosialtjenester som økonomisk sosialhjelp eller rusomsorg.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold deltok:

Rådgiver Atle Grønstøl revisor
Ass. fylkeslege Siri Fosse revisor
Rådgiver Nina Westby Evensen revisor
Rådgiver Fredrik Lorentzen revisjonsleder