Denne rapporten gjer greie for dei avvika og merknadene som blei påpeikte innanfor dei områda som blei reviderte. Systemrevisjonen gjaldt følgjande område:

• Sosiale tenester til personar med psykisk utviklingshemming.
• Bruk av tvang eller makt ovanfor personar med psykisk utviklingshemming.

Det blei under tilsynet avdekka følgjande avvik:

Avvik 1
Haram kommune sikrar ikkje at dei enkelte tenestemottakarane får tenester på eit forsvarleg nivå i samsvar med sosialtenestelova § 4-3, jf. § 4-2 a-d.

Avvik 2
Haram kommune har sett i verk tiltak som inneberer bruk av tvang og makt ovanfor enkelte personar med psykisk utviklingshemming utan at lova sine krav til sakshandsaming er oppfølgd.

Avvik 3
Haram kommune sikrar ikkje at alle tenesteytarar får tilstrekkeleg opplæring i sosialtenestelova kapittel 4A.

Det blei under tilsynet funne grunnlag for å gje føljande merknad:

Merknad
Ansvarslinjene for tiltak etter sosialtenestelova kapittel 4A er uklar i Haram kommune.

Dato: 22.05.06

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i Haram kommune i perioden 14.02.06 – 27.04.06. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i Møre og Romsdal dette året, og er ein del av eit landsomfattande tilsyn, gjennomført etter oppdrag frå Helsetilsynet.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtenesta etter Lov av 13.12.91, nr. 81 om sosiale tjenester (heretter forkorta sosialtenestelova) § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor dei tema tilsynet omfattar
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir difor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gjeve i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finn grunn til å påpeike betringspotensiale.

Haram kommune har omlag 8 700 innbyggjarar. I følgje tal frå Kostra frå 2004 er 25 personar psykisk utviklingshemma. Haram kommune har soleis eit lågare tal på personar med psykisk utviklingshemming enn gjennomsnittet i fylket. I Haram kommune er 0,28 % av befolkninga psykisk utviklingshemma, medan gjennomsnittet i fylket er 0,52 %.

Kommunen har registrert 5 personar som er særlig ressurskrevjande.

Administrasjonen i Haram er organisert med 11 resultateiningar med eigne einingsleiarar med mynde og ansvar for personale og økonomi, i tillegg til det faglege og praktiske. Einingsleiarane rapporterar direkte til rådmannen. I tillegg er det eiga eining for stab-/ støttetenester.

Butenesta for psykisk utviklingshemma er organiset under eining for sosiale tenester med Vegard Austnes som leiar. Det er Vegard Austnes som signerer dei fleste av vedtaka som er knytt til sosialtenestelova § 4-2. I følgje delegasjonsskriv datert 29.01.03 er det einingsleiar som skal sjå til at sakshandsaming skjer i samsvar med lov og regelverk. Leiar i butenesta er fagleg og administrativt underlagt einingsleiar for sosiale tenester.

Haram kommune har ingen vedtak om bruk av tvang og makt som er overprøvd og godkjent av fylkesmannen. Kommunen har sendt inn få meldingar om bruk av tvang og makt med heimel i sosialtenestelova kapittel 4A.

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 14.02.06. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 24.04.06.

Intervju
12 personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Under tilsynet blei mappene til 10 brukarar gjennomgått.

Sluttmøte blei halde 25.04.06.

Områda for dette tilsynet er:

• Sosiale tenester til personar med psykisk utviklingshemming.
• Bruk av tvang eller makt ovanfor personar med psykisk utviklingshemming.

Målet med tilsynet er å undersøkje om kommunane sikrar at forholda blir lagt til rette for utføring av kommunale tenester etter sosialtenestelova § 4-2, bokstav a-d, med minst mogleg bruk av tvang og makt, jf. sosialtenestelova § 4A-4, første punktum, og om tenestemottakarane mottek eit forsvarleg tenestetilbod.

Når tilsynet skal avklare om verksemda ”sikrar” sine tenester, skal tilsynet både undersøkje korleis verksemda systematisk styrer sine tenester, og om den faktisk gir dei resultat som lovgivar krev.

Tilsynsmyndigheita skal avdekkje:

• Om kommunen sikrar at tenestemottakar mottar eit forsvarleg tenestetilbod etter sosialtenestelova § 4-3 jf. § 4-2, bokstav a-d, i samsvar med eventuelle endra bistandsbehov og uavhengig av endra rammeføresetnad.
• Om kommunen sikrar utføring av tenester etter sosialtenestelova § 4-2, bokstav a-d ovanfor psykisk utviklingshemma utan bruk av tvang og makt i strid med lovføresegn i sosialtenestelova kapittel 4A.

Avvik 1
Haram kommune sikrar ikkje at dei enkelte tenestemottakarane får tenester på eit forsvarleg nivå i samsvar med sosialtenestelova § 4-3, jf. § 4-2 a-d.

Avvik frå følgjande myndigheitskrav fastsett i lov:

• Sosialtenestelova §§ 4-3, 4-2 og 8-1, jf. Helsedepartementets forskrift av 20.12.02 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (heretter forkorta internkontrollforskrifta) §§ 3 og 4 andre ledd bokstav c og g.

Kommentar:
Reglane i sosialtenestelova § 8-1 skal sikre at tenestemottakarane får tenester på eit forsvarleg nivå. Dersom kommunen ikkje har eit internkontrollsystem som sikrar at sakshandsamingsreglane blir følgd er det fare for at tenestetilbodet til tenestemottakarane ikkje blir endra i samsvar med endringar i behov, og tenestemottakarane vil ikkje få den rettstryggleiken dei har krav på. Godt spesifiserte, skriftlege vedtak med grunnlag for individuelle vurderingar av den enkelte brukar sine behov skal leggje grunnlag for kva slag tenestar brukarane får. Når vedtaka ikkje beskriv kva slags tenester tenestemottakar får er det og vanskeleg å sjå korleis delar av tenesta kommunen krev betaling for.

Det er viktig at sakshandsamingsreglane blir følgde slik at vedtaka kan etterprøvast og gje brukarane, eventuelt representantar for brukarane, moglegheit til å klage.

Avviket er basert på følgjande observasjonar:

• Ved gjennomgang av tilsendt materiale kjem det fram at dei enkeltvedtak som er fatta med heimel i sosialtenestelova § 4-2 manglar:
  - grunngjeving som gjengir dei faktiske forholda som vedtaket byggjer på
  - opplysningar om innsynsrett
  - opplysningar om kva tenesteytar eventuelt har søkt om
  - konkret skildring av kva slags tilbod brukar får
  - kopi til hjelpeverje (gjeld vedtak etter § 4-2a)
• Ved gjennomgang av mapper og intervju kom det fram at fleire tenestemottakarar manglar behovsvurdering av nyare dato.
• Gjennom intervju kom det fram at dersom ein brukar får auka sitt tilbod så kan andre brukarar få redusert sitt tilbod utan at det fattast nye vedtak. Fleire tenesteytarar meinar dette kan skuldast at kommunen brukar ordet ”inntil” i vedtaka sine.
• Gjennom intervju kom det fram at fleire tenestemottakarar har vedtak om støttekontakt utan at vedtaket er sett i verk.

Område 2: Bruk av tvang og makt ovanfor personar med psykisk utviklingshemming.

Avvik 2
Haram kommune har sett i verk tiltak som inneber bruk av tvang og makt ovanfor enkelte personar med psykisk utviklingshemming utan at lova sine krav til sakshandsaming er oppfylt.

Avvik frå følgjande myndigheitskrav fastsett i lov:

• Lov om sosiale tenester §§ 4A-5, 4A-7 og 4A-8, jf. internkontrollforskrifta § 4, andre ledd, bokstav c og g.

Kommentar:
Vedtak om bruk av tvang og makt kan berre treffast av overordna fagleg ansvarleg og kan ikkje gjennomførast før fylkesmannen har overprøvd vedtaket. Ved skadeavverjande tiltak i enkelthøve skal sakshandsamingsreglane i sosialtenestelova § 4A-7 første ledd følgjast, og det skal mellom anna straks sendast melding om avgjerda til fagleg ansvarlig for tenesta, fylkesmannen, verje eller hjelpeverje og pårørande. Sakshandsamingsreglane skal sikre at det ikkje vert sett i verk tvang utan at alle krava i lova er oppfylt.

Avviket er basert på følgjande observasjonar:

• Gjennom intervju kom det fram at kommunen nyttar følgjande tiltak:
  - regulering av tilgang til private eigedelar som til dømes saks og brødkniv
  - ringeklokke for å regulere kor lenge ein brukar blir sitjande på toalettet.
  - utan at sakshandsamingsreglane i sosialtenestelova kapittel 4A er nytta. Tiltaka er sett i verk for å hindre sjølvskading.
• Det kom i intervju og ved gjennomgang av tilsendt materiale fram at det vert nytta tvang og makt ved skadeavverjande tiltak i naudsituasjonar utan at det straks blir sendt melding om det til pårørande/hjelpeverje og fylkesmannen.
• Ved gjennomgang av mapper, tilsendt materiale og gjennom intervju kom det fram at det systematisk vert nytta tvang og makt ovanfor ein brukar utan at kommunen har fatta vedtak om bruk av tvang og makt. Det ligg føre omfattande tiltaksbeskriving når det gjeld det aktuelle tiltaket.

Avvik 3
Haram kommune sikrar ikkje at alle tenesteytarar får tilstrekkeleg opplæring i sosialtenestelova kapittel 4A.

Avvik frå følgjande myndigheitskrav fastsett i lov:

• Lov om sosiale tenester §§ 2-3 og 4A-4 , jf. internkontrollforskrifta § 4, andre ledd, bokstav c.

Kommentar:
I følgje sosialtenestelova § 4A-4, plikter kommunen å sørgje for nødvendig opplæring og faglig rettleiing. Tenesteytarane må ha tilstrekkeleg kunnskap slik at dei kan identifisere tvang og maktbruk i tenesta, og kunnskap for å kunne innrette seg etter lova sine sakshandsamingsreglar når det gjeld bruk av tvang og makt. Manglande opplæring svekkjer rettstryggleiken til personar med psykisk utviklingshemming i saker der det kan være aktuelt å bruke tvang og makt. Når kommunen ikkje har eintydige rutinar som tenesteytarane kjenner til for når ein skal nytte tiltak som inneberer tvang og makt, vil faren for at det vert nytta unødig tvang og makt auke.

Avviket er basert på følgjande observasjonar:

• Det kom i intervju fram at fleire tenesteytarar ikkje har tilstrekkeleg kunnskap om sosialtenestelova kapittel 4A, til dømes tvangsomgrepet og krav til saksbehandling ved bruk av tvang og makt.
• Fleire tenesteytarar ytra ønskje om ytterlegare opplæring på området om tvang og makt, samt opplæring om dei konkrete brukarane.

Merknad:
Ansvarslinjene for tiltak etter sosialtenestelova kapittel 4A er noko uklar i Haram kommune.

Merknaden er basert på følgjande observasjon:

• Gjennom intervju kom det fram at fleire tenesteytarar var usikker på om kommunen hadde utpeikt ein person som overordna fagleg ansvarlig og kven som eventuelt var overordna fagleg ansvarleg i kommunen.

Myndigheitskrava i dette tilsynet kan i hovudsak utleies frå sosialtenestelova kapittel 4A, sosialtenestelova § 4-3 jf. § 4-2 og internkontrollforskrifta.

Kommunen sitt hovudansvar for sosialtenesta går fram av sosialtenestelova § 2-1, samt ansvaret for å utføre dei oppgåvene lova legg til kommunen.

Det følgjer av sosialtenestelova § 2-1 andre ledd at kommunen har plikt til å føre internkontroll, sitat:

”Kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov og forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten”.

Kommunen har såleis plikt til å føre internkontroll med verksemd og tenester etter sosialtenestelova kapitel 4 og kapittel 4A. Med internkontroll meinar ein systematiske tiltak som skal sikre at verksemda planlegg, organiserar, utførar og vedlikehaldar sine aktivitetar i samsvar med krav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift.

Kommunen sin internkontroll skal dokumenterast i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av verksemda sin art, aktivitetar, risikoforhold og størrelse. Skriftleg dokumentasjon er eit verktøy som skal bidra til å sikre ønska praksis.

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over da revisjonen blei førebudd:

• Organisasjonskart over Haram kommune.
• Delegasjonsreglement til rådmannen.
• Delegasjonsreglement frå rådmannen.
• Arbeidsbeskrivelse for leiar i Butenesta.
• Oversikt over tilsette.
• Kopi av første orientering til nytt personale.
• Tiltaksplan ved konfliktar/utagering.
• Notat vedrørande vold, truslar, skademelding, debrifing.
• Handlingsplan mot vold, trakassering og truslar i butenesta i Haram kommune.
• Dei 10 siste enkeltvedtak om tildeling av tenester etter sosialtenestelova § 4-2 a-d til personar med psykisk utviklingshemming.
• Kopi av 10 meldingar om skadeavverjande tiltak i enkelttilfelle.
• Oversikt over utviklingshemma personar som mottek tenester etter § 4-2 i sosialtenestelova utanom dei brukarane som nyttar butenesta.
• Oversikt om dei tenesteytarane som yter tenester til personar med psykisk utviklingshemming og kven av brukarane dei jobbar med.
• Oversikt over bustaden til personar med psykisk utviklingshemming i Haram kommune som mottek tenester frå butenesta.

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Mappene til 10 brukarar.

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn sendt frå fylkesmannen 14.02.06.
• Brev frå Haram kommune til fylkesmannen med aktuelle vedlegg, datert 06.03.06.
• Brev frå Haram kommune til fylkesmannen med tilleggsinformasjon, datert 04.04.06.
• Brev frå fylkesmannen datert 06.04.06 med program for tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Rådmannen var innkalla til intervju, men ble forhindra frå å møte.

Frå tilsynsorganet deltok:
Marit Vestad, revisjonsleiar
Aase Årsbog Dyrset, revisor
Gro-Malen Brønnestad, revisor