Denne rapporten gjer greie for dei avvika og merknadene som blei påpeika innanfor dei områda som blei reviderte. Systemrevisjonen gjaldt følgjande område:

• Sosiale tenester til personar med psykisk utviklingshemming.
• Bruk av tvang eller makt ovanfor personar med psykisk utviklingshemming.

Det blei under tilsynet avdekka følgjande avvik:

Avvik 1
Fræna kommune sikrar ikkje at alle tenestemottakarane får tenester i samsvar med sosialtenestelova § 4-3, jf. § 4-2 a-d.

Avvik 2
Fræna kommune har sett i verk tiltak som inneber bruk av tvang og makt ovanfor enkelte personar med psykisk utviklingshemming utan at lova sine krav til sakshandsaming er oppfylt.

Avvik 3
Fræna kommune sikrar ikkje at alle tenesteytarar får tilstrekkeleg opplæring

Det blei under tilsynet funne grunnlag for å gje føljande merknad:

Merknad:
Ansvarslinjene for tiltak etter sosialtenestelova kapittel 4A er noko uklare i Fræna kommune.

Dato: 09.06.06

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon med Fræna kommune i perioden 13.02.06 – 19.05.06. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i Møre og Romsdal dette åre, og er ein del av eit landsomfattande tilsyn, gjennomført etter oppdrag frå Helsetilsynet.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtenesta etter Lov av 13.12.91, nr. 81 om sosiale tenester (heretter forkorta sosialtenestelova) § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar.
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte.
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd.

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte.
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeike betringspotensial.

Fræna kommune hadde 9 023 innbyggjarar pr. 01.01.05. Ifølgje kostra tal frå 2004 bur det 61 personar med psykisk utviklingshemming i kommunen. Fræna kommune har såleis eit høgare tal på personar med psykisk utviklingshemming enn gjennomsnittet i fylket.

Administrasjonen i Fræna kommune er organisert med eit rådmannsteam, som består av 2 kommunalsjefar og rådmann, samt 34 einingar.

Einingane har eigne einingsleiarar med myndigheit og ansvar for personale og økonomi, i tillegg til det faglege og praktiske. Einingsleiarane rapporterar direkte til rådmann/eventuelt kommunalsjef.

Eininga for rehabilitering/habilitering yter avlastning til menneske med psykisk utviklingshemming. Avlastning gis både i privat avlastning som blir ytt av privat personar i private heimar og i kommunal avlastning. Omfanget av avlastning er alt frå enkelte ettermiddagar til vekeopphald. I tillegg ytes det avlastning i feriar til enkelte personar, vurdert etter individuelle behov. Støttekontakt, barnebustad og sosiale tenester etter sosialtenestelova til personar med psykisk utviklingshemming som ikkje er knytt til butenesta er også organiset under eining for rehabilitering/habilitering. Eininga for rehabilitering/habilitering er organisert med kommunalsjef Jørn Thomassen frå rådmannsteamet som ansvarleg for oppfølging.

Butenesta er den største eininga i Fræna kommune og disponerte pr. 01.06.05 51,94 årsverk fordelt på nesten 100 tilsette. I tillegg er det tilknytt ein del vikarar som tek tilfeldige vakter når det er behov for det. Butenesta yter tenester til personar med utviklingshemming som bur i eigen bustad. For tida er butenesta delt i fem samlokaliserte bustader.

Det er 24 personar som mottek tenester i butenesta. 19 personar i alderen 18-49 år og 6 personar i alderen 50-66 år.

Butenesta er organisert med kommunalsjef Per Øvermo frå rådmannsteamet som ansvarleg for oppfølging.

Under tilsynet har fylkesmannen merka seg ei positiv utvikling i Fræna kommune ved at det i butenesta er tilsett meir fagpersonell, samt at fleire personar i Fræna kommune er i gang med vidareutdanning i regi av kommunen. Hausten 2006 vil ytterligare personar delta på etterutdanning.

Fylkesmannen har også merket seg at Fræna kommune har satt i gang arbeid med å utarbeide vedtak i samsvar med sosialtenestelova kapittel 4A, samt å fatte enkeltvedtak når det gjeld sosiale tenester i samsvar med kapittel 4 i sosialtenestelova.

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 03.05.06.

Intervjuer
14 personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde 04.05.06.

Områda for dette tilsynet er:

• Sosiale tenester til personar med psykisk utviklingshemning.
• Bruk av tvang eller makt ovanfor personar med psykisk utviklingshemming.

Målet med tilsynet er å undersøkje om kommunane sikrar at forholda leggast til rette for utføring av kommunale tenester etter sosialtenestelova § 4-2, bokstav a-d, med minst mogleg bruk av tvang og makt, jf. sosialtenestelova § 4A-4, første punktum, og om tenestemottakarane mottek eit forsvarleg tenestetilbod.

Når tilsynet skal avklare om verksemda ”sikrar” sine tenester, skal tilsynet både undersøkje korleis verksemda systematisk styrer sine tenester, og om den faktisk gir dei resultat som lovgivar krev.

Tilsynsmyndigheita skal avdekkje:

• Om kommunen sikrar at tenestemottakar mottar eit forsvarleg tenestetilbod etter sosialtenestelova § 4-3 jf. § 4-2, bokstav a-d, i samsvar med eventuelle endra bistandsbehov og uavhengig av endra rammeføresetnad.
• Om kommunen sikrar utføring av tenester etter sosialtenestelova § 4-2, bokstav a-d ovanfor psykisk utviklingshemma utan bruk av tvang og makt i strid med lovføresegn i sosialtenestelova kapittel 4A.

Avvik 1
Fræna kommune sikrar ikkje at alle tenestemottakarane får tenester i samsvar med sosialtenestelova § 4-3, jf. § 4-2 a-d.

Avvik frå følgjande myndigheitskrav fastsett i lov:

• Sosialtenestelova §§ 4-3, 4-2 og 8-1, jf. Helsedepartementets forskrift av 20.12.02 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (heretter forkorta internkontrollforskrifta) §§ 3 og 4 andre ledd bokstav c og g.

Kommentar:
Reglane i sosialtenestelova § 8-1 skal sikre at tenestemottakarane får tenester på eit forsvarleg nivå. Dersom kommunen ikkje har eit internkontrollsystem som sikrar at sakshandsamingsreglane blir følgd er det fare for at tenestetilbodet til tenestemottakarane ikkje blir endra i samsvar med endringar i behov, og tenestemottakarane vil ikkje få den rettstryggleiken dei har krav på. Godt spesifiserte, skriftlege vedtak med grunnlag for individuelle vurderingar av den enkelte brukar sine behov skal leggje grunnlag for kva slag tenestar brukarane får. Det er viktig at sakshandsamingsreglane blir følgde slik at vedtaka kan etterprøvast og gje brukarane, eventuelt representantar for brukarane, moglegheit til å klage og få innsyn i dokumenta i saka.

Avviket er basert på følgjande observasjonar:

• Ved intervju og ved gjennomgang av tilsendt materiale kjem det fram at fleire brukarar ikkje har enkeltvedtak etter sosialtenestelova § 4-2 bokstav a.
• Ved gjennomgang av tilsendt materiale kjem det fram at enkelte av dei enkeltvedtaka som er fatta med heimel i sosialtenestelova § 4-2 manglar:
  - opplysningar om klage og innsynsrett
  - individuell grunngjeving og konkret skildring av tenestetilbodet
• Gjennom intervju kom det fram at fleire tenestemottakarar har vedtak om støttekontakt utan at vedtaket er sett i verk. Dette kan skyldast problem med å skaffe til veie nok støttekontaktar.
• Ved intervju kom det fram at dersom ein brukar får auka sitt tilbod så kan andre få redusert sitt tilbod.

Område 2: Bruk av tvang og makt ovanfor personar med psykisk utviklingshemming.

Avvik 2
Fræna kommune har sett i verk tiltak som inneber bruk av tvang og makt ovanfor enkelte personar med psykisk utviklingshemming utan at lova sine krav til sakshandsaming er oppfylt.

Avvik frå følgjande myndigheitskrav fastsett i lov:

• Lov om sosiale tenester §§ 4A-5, 4A-7 og 4A-8, jf. internkontrollforskrifta § 4, andre ledd, bokstav c og g.

Kommentar:
Vedtak om bruk av tvang og makt kan berre treffast av overordna fagleg ansvarleg og kan ikkje gjennomførast før fylkesmannen har overprøvd vedtaket. Ved skadeavverjande tiltak i enkelthøve skal sakshandsamingsreglane i sosialtenestelova § 4A-7 første ledd følgjast, og det skal mellom anna straks sendast melding om avgjerda til fagleg ansvarlig for tenesta, fylkesmannen, verje eller hjelpeverje og pårørande. Sakshandsamingsreglane skal sikre at det ikkje vert sett i verk tvang utan at alle krava i lova er oppfylt.

Avviket er basert på følgjande observasjonar:

• Ved gjennomgang av mapper, tilsendt materiale og gjennom intervju kom det fram at det gjenteke gonger vert nytta tvang og makt ovanfor fleire brukarar utan at kommunen har fatta vedtak om bruk av tvang og makt. Det ligg føre tiltaksbeskriving når det gjeld det aktuelle tiltaket.
• Gjennom intervju kom det fram at kommunen nyttar følgjande tiltak:
  - Låst skap på bad med private eigedelar
  - Borrelås på kjøleskap/fryser
  - Låst ytterdør
  - Halding i ulike situasjonar til dømes skifte av bleie og negleklipp
  - Selebukse/body
  - Låst verandadør
  - Låst kjøleskap, fryser og matskap
  - Regulering av tilgang til klede
  - Føring ut av situasjon
• Det kom i intervju og ved gjennomgang av tilsendt materiale fram at det vert nytta tvang og makt ved skadeavverjande tiltak i naudsituasjon utan at det straks blir sendt melding om det til pårørande/hjelpeverje og fylkesmannen.
• Det kom i intervju og ved gjennomgang av tilsendt materiale fram at kommunen fyller ut meldingar om skadeavverjande tiltak utan at dette gjeld naudsituasjonar.
• I intervju kom det fram at alternative tiltak i enkelte saker ikkje har vore utprøvd før ein har nytta tiltak som inneber bruk av tvang og makt.

Avvik 3
Fræna kommune sikrar ikkje at alle tenesteytarar får tilstrekkeleg opplæring.

Avvik frå følgjande myndigheitskrav fastsett i lov:

• Lov om sosiale tenester §§ 2-3 og 4A-4 , jf. internkontrollforskrifta § 4, andre ledd, bokstav c.

Kommentar:
I følgje sosialtenestelova § 4A-4, plikter kommunen å sørgje for nødvendig opplæring og faglig rettleiing. Tenesteytarane må ha tilstrekkeleg kunnskap slik at dei kan identifisere tvang og maktbruk i tenesta, og kunnskap for å kunne innrette seg etter lova sine sakshandsamingsreglar når det gjeld bruk av tvang og makt. Manglande opplæring svekkjer rettstryggleiken til personar med psykisk utviklingshemming i saker der det kan være aktuelt å bruke tvang og makt. Når kommunen ikkje har eintydige rutinar som tenesteytarane kjenner til for når ein skal nytte tiltak som inneberer tvang og makt, vil faren for at det vert nytta unødig tvang og makt auke.

• Avviket er basert på følgjande observasjonar:
  
  Det kom i intervju fram at fleire tenesteytarar ikkje har tilstrekkeleg kunnskap om sosialtenestelova kapittel 4A, til dømes tvangsomgrepet og krav til saksbehandling ved bruk av tvang og makt.
• Fleire tenesteytarar ytra ynskje om ytterlegare opplæring på området om tvang og makt, samt rettleiing i høve til dei konkrete brukarane.
• I intervju og ved gjennomgang av mapper kom det fram at det vert nytta tvang og makt i enkelthøve utan at det er fylt ut meldingar om skadeavverjande tiltak i samsvar med sosialtenestelova kapittel 4A.

Merknad:
Ansvarslinjene for tiltak etter sosialtenestelova kapittel 4A er noko uklare i Fræna kommune.

Merknaden er basert på følgjande observasjon:

• Gjennom intervju kom det fram at fleire tenesteytarar meinar dei er utnemnt som overordna fagleg ansvarleg, medan kommunalsjef berre kjenner til at det er ein person som er utnevnt til overordna fagleg ansvarleg. Uklarheita kan skyldas den interne organiseringa i kommunen.

Myndigheitskrava i dette tilsynet kan i hovudsak utleies frå sosialtenestelova kapittel 4A, sosialtenestelova § 4-3 jf. § 4-2 og internkontrollforskrifta.

Kommunen sitt hovudansvar for sosialtenesta går fram av sosialtenestelova § 2-1, samt ansvaret for å utføre dei oppgåvene lova legg til kommunen.

Det følgjer av sosialtenestelova § 2-1 andre ledd at kommunen har plikt til å føre internkontroll, sitat:

”Kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov og forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten”.

Kommunen har såleis plikt til å føre internkontroll med verksemd og tenester etter sosialtenestelova kapitel 4 og kapittel 4A. Med internkontroll meinar ein systematiske tiltak som skal sikre at verksemda planlegg, organiserar, utførar og vedlikehaldar sine aktivitetar i samsvar med krav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift.

Kommunen sin internkontroll skal dokumenterast i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av verksemda sin art, aktivitetar, risikoforhold og størrelse. Skriftleg dokumentasjon er eit verktøy som skal bidra til å sikre ønska praksis

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over da revisjonen blei førebudd:

• Oversikt over administrativ organisasjon i Fræna kommune.
• Organisasjonskart over butenesta.
• Aktuelle delegasjonsskriv, herunder delegasjon frå rådmann til einingsleiar for butenesta.
• 10 vedtak om sosiale tenester
• Oversikt over tilsette i butenesta
• Notat vedrørande avlastning
• Skademeldingar vedrørande skade på tilsette, skademeldingane gjeld 6 personar
• Oversikt over bufellesskap i Fræna kommune og kven som bur i dei enkelte bufelleskapa.
• Oversikt over personar med psykisk utviklingshemming som mottek avlastningstilbud i avlastninga.
• Oversikt over barnebustad
• Informasjonsbrosjyre over tilsette i Fræna kommune

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Mappene til 10 brukarar

Korrespondanse mellom verksemda og fylkesmannen.

• Varsel om tilsyn frå fylkesmannen, datert 13.02.06.
• Brev frå Fræna kommune til fylkesmannen med aktuelle vedlegg, datert 13.03.06.
• Brev frå Fræna kommune til fylkesmannen med tilleggsinformasjon, datert 15.03.06.
• Program for tilsynet frå fylkesmannen, datert 07.04.06.
• Tilleggsopplysningar frå Fræna kommune, datert 07.04.06.
• Revidert program for tilsynet, datert 26.04.06.

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Frå tilsynsorganet deltok:
Marit Vestad, revisjonsleiar
Aase Årsbog Dyrset, revisor
Hilde Støen, revisor

Frå Statens helsetilsyn deltok Anine Terland som observatør.