Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms gjennomførte 22. og 23. mai tilsyn med habiliteringstjenester til barn i Nordreisa kommune.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Målgruppen for tilsynet var avgrenset til barn med medfødte eller tidlig ervervede utviklingsforstyrrelser eller skader i nervesystemet. Systemrevisjonen omfattet følgende områder innenfor kommunens helse- og sosialtjenester:

• Utredning av barna
• Planlegging av habiliteringstjenester
• Gjennomføring og evaluering av habiliteringstjenester

Det ble påpekt to avvik og 1 merknad. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

1. Avvik

• Nordreisa kommune har ikke etablert en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommunen.

2. Avvik

• Nordreisa kommune har ikke et system som sikrer at alle i målgruppen får informasjon om retten til individuell plan.

1. Merknad

• Nordreisa kommunes organisering av avlastningstilbudet er uklar. I tillegg er kapasiteten på tjenestetilbudet begrenset pr. i dag.

Dato: 26.6.2006

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med habiliteringstjenester i 24.2.2006 – 23.5.2006 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2006 med habiliteringstjenester til barn, og omfatter kommunale helse- og sosialtjenester og spesialisthelsetjenesten.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivingen, som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket, og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven, som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen.

Forskjeller i organisering, omfang og faglig innhold i tjenestene, og mangler i samhandling og koordinering av tjenester internt i kommunene og med spesialisthelsetjenesten, kan føre til at barn med langvarige og koordinerte behov ikke fanges opp, utredes og gis tilbud om adekvat oppfølgning. Barn er særlig utsatte og sårbare. Svikt i habiliteringstjenestene kan få alvorlige konsekvenser for deres utvikling. Statens helsetilsyn har derfor gitt Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket i oppdrag å gjennomføre et felles tilsyn med dette tjenestetilbudet.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og Helsetilsynet i fylket som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Forliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert.

• Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:
• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Nordreisa kommune har 4 772 innbyggere pr. 31.12.2005, hvorav 1 044 er mellom 0 og 16 år, jf. opplysninger i KOSTRA. 30 barn under 18 år har et stort og omfattende hjelpebehov.

Kommunen er i en omorganiseringsprosess. Pr. i dag er kommunen organisert både etter en tonivå- og trenivå- modell.

Dette tilsynet har omfattet følgende fagtjenester innenfor Helse- og sosialavdelingen:

• Sosialtjenesten
• Pleie- og omsorgstjenesten (herunder avlastningsenheten)
• Fysioterapitjenesten
• Legetjenesten

I tillegg har tilsynet omfattet følgende fagtjeneste innenfor Oppvekstavdelingen:

• Helsesøstertjenesten

Sosialtjenesten treffer enkeltvedtak om blant annet privat avlastning, støttekontakt, omsorgslønn og brukerstyrt personlig assistanse (BPA) for hele kommunen. Pleie- og omsorgstjenesten treffer vedtak om kommunal avlastning. Kommunen har et kommunalt avlastningstilbud for barn i målgruppen. Kommunen har en egen støttekontakttjeneste med faste ansatte støttekontakter.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.2.2006. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt. Som del av tilsynets informasjonsinnhenting før tilsynet, hadde vi henholdsvis den 9. og 10. mai fire telefonsamtaler med ansatte fra PPT, skole og barnhage.

Åpningsmøte ble avholdt 22. mai.

Intervjuer: 10 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 23. mai.

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunen ved systematisk styring og kontinuerlig forbedring sikrer at barn med medfødte eller tidlig ervervede utviklingsforstyrrelser eller skader i nervesystemet får forsvarlige og koordinerte habiliteringstjenester.

Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at barna får en forsvarlig utredning, herunder

• om barn som blir diagnostisert i spesialisthelsetjenesten ved fødselen eller i nyfødtperioden får oppfølging i kommunen
• om barn med senere oppdaget og/eller uavklart habiliteringsbehov blir fanget opp og utredet
• om barn og foreldre blir gitt anledning til å medvirke i forbindelse med utredningen

Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at det blir foretatt en koordinert og individuell utredning av behov og koordinert planlegging av habiliteringstjenester, herunder

• om individuell plan blir benyttet for å sikre målrettede og individuelt tilpassede habiliteringstjenester
• om aktuelle kommunale deltjenester samarbeider med hverandre og med spesialisthelsetjenesten i planlegging av habiliteringstjeneste
• om barn og foreldre medvirker i utredning og planlegging av habiliteringstjenester

Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at planlagte habiliteringstjenester blir gjennomført, regelmessig evaluert og endret ved behov, herunder

• om barn og familie medvirker i forbindelse med gjennomføring og evaluering
• om personell har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter
• om kontinuitet i habiliteringsprosesser blir opprettholdt ved overganger
• om kommunen samarbeider med barnehabiliteringstjenesten i forbindelse med gjennomføring og evaluering

Tilsynet fikk blant annet følgende opplysninger om forhold i kommunen som skal sikre at myndighetskrav etterleves innen de reviderte områder:

• Nordreisa kommune har en politisk vedtatt habiliteringsplan for målgruppen.
• Kommunen har etablert ansvarsgrupper for alle barn i målgruppen, og mange barn har i tillegg basisgrupper.
• Kommunen har utarbeidet en rekke individuelle planer.
• Kommunen har rutinebeskrivelser på en rekke områder/tema.
• Kommunen har skriftlige prosedyrer som sikrer planlagte overganger fra barnehage/skole skole/ny skole i grunnskolen.
• Helse- og sosialavdelingen og Oppvekstavdelingen har opprettet felles fagmøter og fagforum som bidrar til at ansatte i tjenestene får tverrfaglig kunnskap om feltet.
• Kommunen har en egen styringsgruppe i forhold til en videreføring av prosjektet ”Funksjonshemming og mestring”, hvor tverrfaglige problemstillinger på overordnet nivå diskuteres.
• Ansatte i aktuelle tjenester har i all hovedsak fagkompetanse og det er utstrakt samarbeid mellom de ulike faginstansene i kommunen.

Tilsynet påpeker 2 avvik og 1 merknad:

1. AVVIK

Nordreisa kommune har ikke etablert en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommunen.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forskrift om habilitering og rehabilitering § 8 annet ledd.

Kommentar: Bestemmelsen slår fast at det skal finnes en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommunen. Kravet innebærer at funksjonen skal være synlig og etablert, slik at det er mulig å ta imot henvendelser om behov for habilitering og rehabilitering. Kommunen vil da ha et fast kontaktpunkt overfor spesialisthelsetjenesten, og det skal være lett for tjenestemottakere og samarbeidspartnere å finne fram til og komme i kontakt med det kommunale tjenestetilbudet. Funksjonen kan ivaretas på ulike måter. Det vises til merknadene til forskriften.

2. AVVIK

Nordreisa kommune har ikke et system som sikrer at alle i målgruppen får informasjon om retten til individuell plan.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Informasjonsplikt: se kommunehelsetjenesteloven § 2-1, annet ledd, sosialtjenesteloven § 4-1, pasientrettighetsloven § 3-2 og forvaltningsloven § 11.
• Rett til individuell plan: se pasientrettighetsloven § 2-5 og sosialtjenesteloven § 4-3a.
• Plikt til å utarbeide individuell plan: se blant annet kommunehelsetjenesteloven § 6-2a.

Avviket er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• Kommunen har ingen rutiner som sikrer at individuell plan blir foreslått, vurdert og eventuelt utarbeidet.
• I pasientjournaler og brukermapper foreligger det ingen dokumentasjon som tilsier at kommunens helse- og sosialtjeneste aktivt har informert om retten til individuell plan.
• I flere saker fremgår det at planprosessen har tatt uforholdsmessig lang tid, uten at dette er grunngitt.
• Kommunen har kjennskap til flere tjenestemottakere som individuell plan kan være aktuell for, men disse har ikke fått utarbeidet individuell plan.

Kommentar: Samlet sett innebærer myndighetskravene at helse- og sosialtjenesten aktivt må informere tjenestemottakere om retten til individuell plan, og vurdere behovet for slik plan, uavhengig av om tjenestemottaker har satt fram krav om dette. For nærmere omtale vises det blant annet til NOU 2004:18 side 90. Formålet med utarbeidelsen av en individuell plan er blant annet å bidra til at tjenestemottakeren får et helhetlig og koordinert tjenestetilbud, samt å styrke samhandlingen mellom tjenesteytere og etater innen et forvaltningsnivå eller på tvers av forvaltningsnivåene.

1. MERKNAD

Nordreisa kommunes organisering av avlastningstilbudet er uklar. I tillegg er kapasiteten på tjenestetilbudet begrenset pr. i dag.

Merknaden er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

• Det er to forskjellige kommunale instanser, henholdsvis sosialtjenesten og pleie- og omsorgstjenesten, som behandler søknader om avlastning etter sosialtjenesteloven. Sosialtjenesten behandler søknader om privat avlastning, mens pleie- og omsorgstjenesten behandler søknader om kommunal avlastning.

• Enkelte familiers behov for kommunal avlastning kan ikke imøtekommes på grunn av begrenset kapasitet.

Kommentar: Tilsynet viser til at avlastning er en lovpålagt tjeneste etter sosialtjenesteloven § 4-2. Det er viktig at det finnes ulike avlastningsformer, fordi behovene er svært ulike, slik det for eksempel vil være hos familier med funksjonshemmede barn. Avlastning kan gis både i særskilte private hjem og i særskilte kommunale tiltak. Det er viktig at avlastningstiltaket er tilpasset den enkelte brukes behov, for å hindre utmatting hos omsorgsgivere.

Kommunen må i tillegg koordinere de ulike avlastningstiltak og det må foreligge klare ansvarsforhold. Et grunnleggende krav til forvaltningen er at like tilfeller skal behandles likt, samt at utredningen er forsvarlig.

• LOV 1984-03-30 nr 15: Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynsloven)
• LOV 1991-12-13 nr 81: Lov om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven)
• LOV 1982-11-19 nr 66: Lov om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven) LOV 1967-02-10 nr 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• LOV 1999-07-02 nr. 61: Lov om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven)
• LOV 1999-07-02 nr 63: Lov om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven)
• LOV 1999-07-02 nr 64: Lov om helsepersonell mv. (helsepersonelloven)
• FOR-2000-12-01 nr. 1208: Forskrift om prioritering av helsetjenester, rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, rett til behandling i utlandet og om dispensasjon og klagenemnd
• FOR 2001-06-28 nr 765: Forskrift om habilitering og rehabilitering
• FOR 2001-12-21 nr. 1385: Forskrift om pasientjournal (pasientjournalforskriften)
• FOR 2002-12-20 nr 1731: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (internkontrollforskriften)
• FOR-2003-04-03 nr. 450: Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
• FOR 2004-12-23 nr 1837: Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven (forskrift om individuell plan)

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart – hele kommunen
• Oversikt over ledere/personell i relevante tjenester
• Habiliteringsplan for funksjonshemmede barn og unge under 18 år, vedtatt 27.10.2000
• Utskrift av kommunestyrets oppfølging av habiliteringsplanen i sakene 86/104 og 102/04
• Rutiner vedrørende ”barn og unge med spesielle behov i barnehage og skole”, ajourført 5.9.2002
• ”Håndbok i inkludering”, ivaretakelse av funksjonshemmede barn i skolen, sluttført juni 2001
• Notat vedrørende ”Prosjekt – Overgang” ved Storslett skole
• Mal for utarbeidelse av individuell plan
• Oversikt fra aktivitet 2005 i styringsgruppa ”Funksjonshemming og mestring”
• Opplærings- og utviklingsprogram for Nordreisa kommune, vedtatt 8.3.2005
• Opplæringsplan for helse- og sosialpersonell 2004-2007
• Årsmelding 2005, Oppvekstavdelingen
• Årsmelding 2005, Helse- og sosialavdelingen

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Tilsynet gjennomgikk journaler (journalnotat, kardex, søknader, vedtak, individuelle planer mv.) knyttet til 16 tjenestemottakere. Følgende oversikt viser hvilke tjenester dokumentasjonen kom fra:

• Legetjenesten: 16 journaler
• Helsestasjonen: 16 journaler
• Sosialtjenesten: 13 journaler
• Fysioterapitjenesten: 13 journaler
• Pleie- og omsorgstjenesten: 5 journaler
• Avlastningsenheten: 5 journaler

• Under tilsynet ble også følgende forelagt tilsynet:

• Kvalitetsperm for fysioterapitjenesten
• Faglige prosedyrer for fysioterapitjenesten

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev av 24.2.2006 fra tilsynet vedr. revisjonsvarsel
• Nordreisa kommunes oversendelse av dokumentasjon, mottatt her henholdsvis 21.3.2006 og 11.5.2006
• Brev 5.5.2006 fra tilsynet vedr. detaljert program for tilsynet mv.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Fylkessykepleier Målfrid Ovanger, Helsetilsynet i Finnmark
Ass. fylkeslege Caroline Olsborg, Helsetilsynet i Troms
Juridisk rådgiver Tor Bendos, Fylkesmannen i Nordland, Sosial- og familieavdelingen
Rådgiver Katrine Storeheier, Justis- og sosialavdelingen